对东北亚地区领土争议的战略思考

□ 于海洋

领土主权争议是国家间关系中最为困难最具挑战性的课题之一，这也是大多数存在此类争议的国家都采取低调搁置政策的原因所在。但是东北亚地区的领土争议毫无疑问打破了这一外交惯例。日本蓄意将钓鱼岛争端升级并试图以此为借口修改和平宪法的做法，已经成为外交政策失败带来严重恶果的最典型例证。需要警惕的是，日本式的争议处理方式在东北亚地区可能引起示范效应。这种消极的“日本模式”一旦出现扩散趋势，东北亚地区领土争议将成为地区安全危机的起爆器，并使区域化进程面临全面逆转的危险。

一、战略分析在东北亚领土争议探讨中的缺位

东北亚地区出现领土争端长期化和复杂化的趋势并非偶然现象，而是该地区独特的历史背景、政治军事环境与复杂的利益纠葛折射到主权领土领域的必然反映。基于不同视角，外界往往把东北亚地区领土争议频发归因为以下三个方面：

第一，历史因素与其引发的民族主义势力扩张。东北亚地区的领土争端既有历史遗留问题，又与二战后国际关系种种复杂因素相关。独岛之争是明治维新后日本侵略及吞并朝鲜半岛政策所带来的争议问题。钓鱼岛在甲午战争中被日本非法窃取，根据《开罗宣言》理应归还中国。俄日北方四岛问题源自二战后盟国关于日本领土安排的争议。领土问题与历史积怨的结合，极大刺激了各国的民族情绪，为民族主义势力频繁干预国家外交政策提供了重要的合法性依据。澳大利亚前总理保罗·基廷在分析新亚洲秩序时就明确指出，新亚洲秩序最难的就是“日本问题”，而“痛苦的历史记忆”又是日本与中国关系的关键所在。历史认知极大干扰了各国外交部门搁置争议的努力、诱发矛盾周期性的爆发，最终造成了东北亚区域顽固的“亚稳定状态”①布热津斯基在《大棋局》中指出：“亚稳定是一种外部僵硬而仅有相对较小的灵活性的状况，这种状况易于受到不和谐力量冲击而造成的破坏性连锁反应的损害。”参见兹比格纽·布热津斯基：《大棋局》，中国国际问题研究所译，上海人民出版社，1998年，第203页。。

第二，东北亚政治结构失衡与地区机制缺失。东北亚地区的一个重要特征就是冷战遗留下来的联盟体制不足以解决各国不均衡发展带来的各种问题。冷战结束后，美日、美韩军事联盟虽然保留了下来，但联盟功能转型的方向却十分模糊。中俄等新兴国家的诉求找不到机制化的渠道，而美日韩也因为共同敌人消失、被压抑的内部矛盾开始激化。东北亚地区缺乏一个可以囊括所有区域成员的地区性合作平台，传统意义上的区域经济合作与和平安全更多依赖的是美中等大国的默契和妥协。这种妥协随着美中俄日等国实力的消长被“主导权”争夺取代，区域制度、规则的缺失和相互掣肘状况增加了领土争议走向危机的可能性，①高程：“周边环境变动对中国崛起的挑战”，《国际问题研究》，2013年第5期，第41页。也削弱了一旦危机爆发后各方能够求助的制度渠道。

第三，领土纠纷与其它敏感议题挂钩。与许多国家将敏感棘手的领土问题与其它问题隔离的普遍做法不同，东北亚部分国家往往试图将领土问题视为实现其他政治抱负的工具，这种趋势在2010年后体现的尤为明显。安倍晋三内阁将独岛、北方四岛还有钓鱼岛争议和敏感的“正常国家化”议题结合起来，希望借危机的“东风”强化日本在东亚乃至世界的政治地位。对这些国家而言，领土争议不仅是一个重大的麻烦，还是一个限制他国影响力增长、对地区权力结构再平衡的工具。这极大加剧了解决该问题的复杂性。很多国家将领土争议视为实现其他战略目标的抓手或契机，试图利用危机牟利的投机心理又必然会引发另一方的强硬反应。在这一逻辑下，东北亚地区走向动荡成为必然。

应该承认，无论是历史因素、结构压力还是以领土纠纷为施压手段的做法，都在东北亚愈演愈烈的领土纠纷中起到了重要作用。而战略因素，又是这些压力转化为具体外交行为的媒介。无论外部性的结构压力还是来自国内的历史记忆和民族情绪，都要通过具体的战略规划和政策实践才能真正转化为国家行为。但是，对战略概念过分狭窄的解释，使大战略在东北亚领土纠纷的外交实践中呈现出某种意义的缺位。基于狭义外交进程的战略研判，往往将战略等同于就某一问题上试探对方的底线，昭示自己的底线；分析对方所能获得的助力，寻找自身潜在的盟友；预测对方的政策走向，寻找克制对方的手段；在东北亚领土争议问题上战略具有了一种与“谋略”和“技巧”近似的涵义，而战略互动则被简化为两国间试探底线、寻找先机、政策反制的过程。

可以说，战略分析框架如果只包含这样的内容，那么它无论在政策解读还是在外交实践领域，都会面临解释力不足的问题。首先，领土主权的归属具有零和属性，当事双方具有的战略回旋空间极小。在政策选择有限的情况下各国的战略底线和手段都不难判断；而且单就领土纠纷而言，世界范围内并无太多可资借鉴的成功解决争端的案例。因此，只将视角锁定在领土争端本身的战略分析，要么陷入“比谁更强硬”的冲突循环当中，要么长期处于僵持状态无法推进。其次，将战略简化为目标、手段、反应，本身就是对大战略的误解。国际战略是一个宏观的系统性的决策进程，领土问题固然是其重要内容，但是领土纠纷在国家战略全局中究竟居于怎样的位置，民族主义力量、官僚机制、政治家和各种国内变量通过何种方式在何种程度上对国家政策施加影响，国家基于何种理由在不同的政策手段中进行选择、不同选择所产生的成本是怎样的，舆论、民意与外交部门在解读争议时是否存在价值预设上的差异性，这些不同的要素以何种方式实现互动对该问题的解决可能更具影响力。就事论事的做法只会限制各国战略决策部门的视野，使外交部门承担不恰当的压力，并把大量对各国政策选择有影响的因素排除到政策设计与实践领域之外。

二、东北亚领土争议的战略解读

在区域经济合作已经发展到相当高水准的背景下，东北亚地区的领土纠纷却始终处于较为激烈的状态，这种状况是不正常的，它说明东北亚地区的战略环境一定存在某种缺失。那么，究竟是什么样的大战略会对领土争议产生这样的刺激呢?一个完善的战略反思框架应该包括战略哲学、战略观念与战略机制三个部分。

(一)战略哲学的价值观绑定

东北亚地区领土纠纷中一个很明显的特征就是情感性因素介入到各种纠纷中。它表现为两个方面：一方面，传媒、激动的民众与保守倾向的政治家结合在一起，形成了非常强大的预设道德立场。在这种氛围下领土问题被升格到绝对的“对错”或“善恶”问题，妥协和谈判的空间也因此大为减少。日本文部科学相下村博文在将钓鱼岛是日本固有领土列入中学教学大纲问题接受采访时就专门强调，“对领土进行正确教育作为国家来说是理所当然的”。另一方面，在领土纠纷问题上，包括澳大利亚、美国在内的许多国家，其立场判断已经不是基于历史的真实，而是把对日本的支持建立在对“相似价值观”盟友予以扶植的价值判断下。情绪化的道德假证和不辨是非的价值观划线结合起来，成为部分国家对自身战略哲学的一种价值绑定。他们宣扬自身不容置疑的价值观优越性，在纠纷出现时持有“非此即彼”的激烈立场，将对方的坚定立场与“和平破坏者”等刺激性符号联系起来。过分坚信自身的道德优越性，最终极大收窄了具体政策的选择面，强化了价值观对具体政策的审查与规范意义。2014年1月26日，安倍在接受《华尔街日报》专访时明确称日本对世界和平做贡献的途径之一是在亚洲抗衡中国，并把钓鱼岛问题上的强硬态度和日本的“积极和平主义”等同起来。①Andrew Browne， “Shinzo Abe’s History Lesson Haunts Davos，” Jan.28， 2014， http：//online.wsj.com/news/articles/SB10001424052702303553204579348124211733740?KEYWORDS＝Abe++China＆mg＝reno64-wsj＆url＝http%3A%2F%2Fonline.wsj.com%2Farticle%2FSB100014240527023035532045793481 24211733740.html%3FKEYWORDS%3DAbe%2B%2BChina.在这一战略哲学的指导下，日本政府的任何强硬和不妥协被赋予了价值层面绝对的和先验式的正当性；这又倒逼日本政府内的知华派保持沉默，使强硬派的冒险政策更加缺乏制约。战略哲学本该给那些身处具体工作环境中的执行者足够的空间，但是预设道德立场很大程度上使战略僵硬化了。

历史上无数号称能够实现和平的战略规划最终反倒促成冲突升级的案例向我们表明，一个国家国际战略的价值取向只有足够宽阔，才能对无数具体情境下的政策实践有所助益，立足于现实环境下的可能性越多元，则抽象价值原则的实现可能越大。国际战略哲学被情感左右是危险的。价值观绑定直接导致了战略话语的匮乏，处于冲突过程中的各国慢慢会发现他们以近似的语言阐述自己的立场、指责对方要为冲突负责，能够起作用的协商工具日趋减少和枯竭。

(二)战略观念中代价观的缺失

战略哲学不是直接过渡到政策执行层面，它首先需要变成一些具体的指导性原则，并被归纳为一系列需要注意的问题，然后才可能对国家的具体政策选择产生作用。这个中间层次就是战略观念。目前极大干扰了各国政策选择的战略观念主要就是部分国家对战略代价的错误理解。

领土纠纷问题是一个收益敏感性远低于成本的领域。在各国都假定争议领土属于本国的前提下，收回争议领土并不能使各国额外感到惊喜，但是无法收回、无法实际控制或其他国家提出领土要求则会带给当事国切实的危机感。激进的民族主义和保守主义势力一方面用不严肃的方式探讨对方的战略决心和实现决心的能力，坚信本国能够通过强硬手段实现目标，另一方面则缺乏严谨的战略代价评估。①一战时，法国倡导的蛮牛精神、德国鲁登道夫的总体战思想和遏制思想，都是希望通过残酷的牺牲消耗对手的物质能力最后使对手的精神崩溃。克劳塞维茨在《战争论》中指出付出代价才是战略的常态，“用流血方式解决危机，即消灭敌人军队，这一企图是战争的长子……我们还必须提醒他要经常记住，(避免大的冲突和流血的方式，利用敌人本身的弱点来达到媾和的目的)他走的是曲折的小道”。转引自克劳塞维茨：《战争论》，楼棋译，中国社会科学出版社，2000年，第66页。无论日本增加国防预算高调宣布对抗中国，还是美国一再表明协防日本，军事威慑从未向民众证明这种强硬政策能够带来什么或防止什么。在各国纷纷强调要在领土争端中亮出战略底线的时候，与底线对应的战略代价(也就是一旦冲突发生各国要承受的代价和能承受的代价)问题却从未有过清晰的表达。目前几乎没有严肃的文献说明国家如何在维护领土主权完整和融入区域化之间取舍的依据或长期考虑。日本2010版新国防大纲与2004年版相比，明确写入将加强“对周边海域的主权主张”，并将“严密关注中国的动向”的说法改为“对中国动向进行警戒监视”；同时明确规定了为实现警戒监视增加配备的军事装备。为了配合新防卫大纲的实施，日本的《中期防卫力量整备计划》和2014年国防预算也向海上自卫队等部门出现大规模的倾斜。②防衛白書は、わが国防衛の基本について国民の理解を深めるため毎年刊行しているもので、平成25年版で39回目になります。我が国の防衛と予算(案)-平成26年度予算の概要のため、ページの一部が空白となっています、http：//www.mod.go.jp/j/yosan/yosan.html。但是这三份纲领性文件却完全没有涉及一旦主权争议激化变成冲突，日本可能付出的代价。那些喋喋不休的保守派政客和公共传媒，对此问题也全无探讨。几乎所有人都不愿意公开探讨代价而强调收益，尤其不愿意强调长期对峙可能带来的损失，担心被指责“懦弱”。

因为领土争议长期被限制在一定限度以内，很多国家往往会自上至下普遍产生一种错觉，以为类似纠纷总是会处于这种程度而不会进一步恶化。“政冷经热”对于部分国家的政治家而言，根本不是一种值得警惕的迹象。寄希望于政冷经热的长期化，部分政客假定政治上迎合保守派的行为不会造成严重的后果，因此行为更加肆无忌惮。他们并没有充分考虑到在社会民意被长期蛊惑后所能造成的消极后果。

(三)政治权威对战略协调机制的僭越

与世界其他地区国家在敏感的领土争端问题上积极展开外交斡旋、诉诸区域或全球性国际组织等模式相比，东北亚地区的领土纠纷有一个独特的地方，那就是部分国家的政治领袖往往在危机中冲到第一线，将迎合激进主义的立场视为延续其政治生命的筹码。鉴于类似的问题各方都不会轻易后退，政治领导人的公开频繁表态除了进一步抽薄本就不宽广的博弈空间外，实际上很少有机会给政治领导人带来额外的荣誉，有时甚至会因为领导人不熟悉状况引发本可避免的风险。在东北亚地区很多国家，技术官僚在领土纠纷中不但所获授权不足，无法独立与他国相关部门维持长期稳定的合作关系，反倒经常需要充当为政治家背书甚至担责的角色。从梅德韦杰夫北方四岛之行和李明博登上独岛开创“登岛外交”模式，到野田佳彦出面宣布钓鱼岛“国有化”、安倍晋三公开在历史和钓鱼岛问题上挑衅中国，政治领袖对领土问题的直接干预成为东北亚领土纠纷的一种普遍现象。

应该说，东北亚目前所出现的状况是与国际战略发展趋势背道而驰的。现代国际战略的发展趋势总体看已经开始避免对天才战略家的依赖，转而走向完整的沟通体系与决策预案。按照马克斯·韦伯的理解，由技术官僚控制的外交机构可以有效减少政治家随心所欲的政治举动和受选票影响的短期外交操作；行政体系内明确的等级结构、职能分工、规章制度以及非人格化组织管理会为战略的决策和执行提供稳定的、可审查、可调整的操作路径。①王春娟：“科层制的涵义及结构特征分析—兼评韦伯的科层制理论”，《学术交流》，2006年第5期，第24页。当然，官僚体制也有其自身缺陷，绝大多数官僚机构善于日常事务的管理而不擅长创造性的战略建构。不过，这种缺陷不足以让我们否定东北亚领土纠纷中外交体制的作用。领土纠纷与其他类型的国家间冲突有本质的区别，它的内核具有坚硬的零和性。因此，如何保持顺畅的沟通、避免突发因素升级为重大危机、建立相互配合的“灭火”机制成为缓解类似问题的关键。凡是涉及领土纠纷的外交处置机制一定不是单方面的，它需要外交合作的长期积淀、当事国默契的沟通配合，这就要最大限度防止个人因素情绪化的干扰。在此情况下，包括外交、外经贸和海事等部门权威及跨国合作机制的弱化是极其危险的，甚至会导致外交危机的长期化和恶化。

但是以日本官僚体制公信力和影响力下降为典型代表，近年来东北亚地区的战略互动出现了复古的趋势。一些政治家试图用自谓的才能、个性化的风格来替代技术官僚的作用，用政治领袖的独舞替代各国间业已存在的合作渠道。作为东北亚地区官僚政治体制发展较为完备的国家，日本在破坏战略协调机制方面反倒最为彻底。当初北方四岛事件发生后，实际上被架空、只能忙于事后补救的驻俄大使河野雅治被迫去职，从上任开始就不断在北方四岛问题上发表刺激俄方言论却对梅德韦杰夫登岛事件束手无策的外相前原诚司则毫发无伤。由技术官僚控制的专业对话机制作用被削弱，成为东北亚各国领土战略在机制层面的最大弱点。安倍登台后更频繁操纵民意，将自己置于和中韩领土纠纷的最前线位置。这种短期内可能积累安倍人气的方式，从长期看鼓励了保守主义、军国主义倾向严重的政客的“暴走”，进而使日本的外交决策陷入基辛格所描述的“失去俾斯麦式的天才却又追求俾斯麦式的权威”的困境当中。②基辛格：《大外交》，顾舒馨译，海南出版社，1997年，第132页。

当前在东北亚地区，少数自以为拥有外交天赋的政治家掌握了太多权力，技术官僚却处于边缘化的位置，他们丧失了独立性，进而丧失了与他国外交机构建立长期合作体制的欲望与能力。冲突各方的战略协调缺乏制度化的保证，也使双边和多边战略合作机制缺乏权威，已有对话机制随时可能被某些保守政客叫停并失去效力。

三、建立领土争议战略议程的基本条件

回顾东北亚地区领土争议体现出的新变化，部分国家在战略哲学、战略观念和机制建设上的缺陷，对地区合作与发展造成了消极的影响。但是重建合作性的区域共识并非一蹴而就，在国际与区域合作没有取得重大进展的情况下，领土问题是很难在一个狭小框架内获得突破的。总体而言，新的合作性战略共识首先要满足三个基本条件：

第一，明确领土争议问题在各国总体战略框架内的地位。领土主权完整是国家核心利益之一，这是毋庸置疑的。但是国际战略目标是否能与国家核心利益完全等同?国际战略目标的“简明性”，背后隐含意思就是“国际战略效能具有有限性”。一个国家的核心利益可能是伴随着民族国家始终存在，但是一项战略规划则只具有时间跨度几十年的合理性。在诸多核心利益都需要国家投入大量资源加以护持的前提下，战略的制定意味着中央政府得到合法授权后，以国家名义对有限资源的投放所做出的一个时段的方向选择。从这一意义上讲，一项正确的战略从长期而言与国家利益的大方向肯定是一致的，但是在它自身的生命周期内，它又可能与某个核心利益的护持发生绝对意义的矛盾。面对东北亚区域内普遍存在的领土争议，各国政府政策思考应该回答的问题就不是“领土主权完整是否属于国家核心利益”，而应该是“争议领土问题在国家总体战略排序中的位置”。

明确领土争议在大战略框架中的地位，意味着领土问题的提出和解决要受到战略规划总体目标的强制性约束。当然，在个别国家不断挑衅、危机可能升级的前提下，根据威胁程度的大小和对突发情况的判断，一个国家的战略目标当然有发生重大转向的可能。但是这种修正需要与价值观、民族情绪等不可测量因素保持距离。

第二，各国对领土争端中的代价承受力有正确的认识。一项关系国家未来走向的宏大战略，其成熟的标准不仅是目标上合理、实践上可行，更应该包含代价上可承受。回避代价问题是现代政治生态的常见现象，但是不研究损失，也就无法评估代价的合理性，更无法进一步探讨“代价规避”和“损失管理”的问题。因此，一个国家必须具有两种能力：第一种能力是在多元的目标体系内认知、计算和比较代价/收益的能力；二是接受和承受代价乃至牺牲的能力。领土争议的解决由于可能诱发军事对峙、冲突等高烈度冲突，各国更需在认真考虑威慑或对抗可能带来的短期成本的同时，综合评估战略的中长期风险及要付出的代价。

正是因为不付出某种代价的战略是不存在的，所以各国都不应该对战略持有“全能”的期待。各国政府在向公众说明政府捍卫领土主权的坚定意志的同时，还需要向民众坦诚国家可能为之付出的代价，这是保证公民全面知情权的必要选择，也是避免国家大战略被激进价值观绑架的最有效办法。在东北亚现有的地缘政治格局下，领土问题本来不该成为各国对外政策的优先关注对象，因为任何激进和强硬的手段既不会彻底改变现有局面，同时还要考虑到其他国家的效仿和制衡行为对本国的潜在危害。部分右翼政治人物挑起争议、支持强硬政策，并非反对区域和平与合作，而是心存侥幸，认为强硬政策断不至于达到影响区域合作全局的程度，或者假定对方比本国更加需要和平或合作。①“Nationalism in Japan： Beware the Populists，” The Economist， Oct.6， 2012， http：//www.economist.com/node/21564263.这种本质上拒绝正视代价的行为从战略视角考察是短视的，既无益于问题的解决也会进一步降低国家政策选择的空间。

第三，重塑专业部门在领土问题上的角色，强化地区性的战略协调机制。在世界经济增长乏力、东北亚各国经济社会发展前景还不十分清晰的情况下，东北亚各国在维持和扩大地区政治经济合作方面是存在着基本共识的。但是由于国内政治局势的发展，俄罗斯、日本、韩国都出现了不同程度的官僚体制权威削弱问题，中央和地方政府之争、政党竞争以及利益集团的博弈使外交权力逐渐分散化。需要澄清的是，任何国家的国际战略都要兼顾国内各方面的利益和意见，关于国际战略的辩论和博弈本身是没有错误的，它反倒有助于增强国际战略的合理性和代表性。但是，目前东北亚地区岛屿主权争端并不属于正常的战略调整范畴，因为挑起事端的政客及其背后的力量并没有对本国国际战略及地区战略形势进行反思和辩论的诚意，他们只是将个别问题放大并用煽动民意的方式达成其狭隘的国内国际利益而已。这一现象在日本东京地方政府与民主党内阁在钓鱼岛“国有化”问题上的互动中体现得尤为明显。明显僭越专业部门权力的行为，假借民族主义和爱国主义的面目出现，最终严重打击了政府威信、并削弱了各国中长期战略实践能力。

为了重建地区性的对话与合作氛围，部分国家有必要对现行的战略形成机制进行认真的检讨。这首先意味着抑制国内保守主义声音，在政治人物、民意舆论和专业部门之间重塑合理的角色分工。按照R·怀特的观点，战略性决策和行动的转型，首先是战略管理系统(包括非正式组织)自身的认知重组、对话进程和职能调整。①B.F.Chakravarthy＆ R.E.White，“Strategy Process：Forming and Implementing and Changing Strategies，” Handbook of Strategy and Management， Sage Publications， 2002， p.14.相对于舆论和保守主义政客结合所产生的喧嚣、专业部门在相关领域具有更丰富、全面和详实的资讯和情报、更专业客观的立场和意见，这些客观化的声音之所以无法充分表达并形成国家意志，一方面在于涉外机制和部门之间尚未实现信息、意见、技术、人员的整合，各部门间依据职能相互隔离的状态使其无法形成统一的意志和意见，削弱了他们在社会和政治层面的影响力；另一方面，以日韩为代表的东方文官机制，往往固守旧的行政传统，缺乏与社会(尤其是激进的民族主义者)对话的习惯与技巧，无法找到使其观点与社会意见契合的结合点。一个真正有效的战略对话机制不仅要容纳传统的外贸、国防、渔业等专业部门的声音，更要在宣传部门、民间组织、智库和其它社会舆论间形成信息交流和意见交换的局面。只有这样才能真正纾缓各国内部的交流情绪和激进态度，为外交协调创造一个安静宽松的氛围。

从区域性战略协调机制的构建角度出发，各国政府需要重建以外交部门为主的专业机制在主权争议中的主导单位，在激进的舆论环境中保护各国间长期形成的宝贵的技术和外交沟通渠道，为专业外交人员的沟通创造一个较为安静和不受干扰的环境。纵观东北亚领土争端及各种敏感问题的国际协调，只有外交渠道具有一定的独立性、能够从具体的困扰中抽离出来保持长期的相互沟通，这种跨国性的交流机制才有可能在重大危机爆发时承担“平衡器”的作用，为各国间重大的战略妥协创造必要的空间。

四、结语

世界各国领土争议问题解决的历史经验显示，国家间领土争端本身并不具备深厚的战略纵深，缺乏足够的回旋余地，因此单纯立足于该问题本身展开外交工作是很难取得进展的。只有将错综复杂的领土问题置于国家宏观战略内，依据总体战略的布局和走向对该问题加以审视，领土问题才不至于成为国家和地区发展的巨大障碍。如何将领土问题限制在可控和适当的位置，对东北亚各国的战略视野和战略规划能力提出了重大的挑战。登高望远、凝聚共识，才是解决该问题的希望所在。