论社会公平正义与财政改革

●杨正流 李永友

论社会公平正义与财政改革

●杨正流 李永友

伴随着我国经济实力不断增强，社会问题也变得日趋突出， 阶层分化日趋明显，利益冲突日趋激烈，整个国家进入了转型关键期。面对转型风险，各种思潮风起云涌，侵蚀着民众信念。为了维护社会稳定，消除不利于社会稳定的声音，政府提出了社会建设口号，投入了规模庞大的人力物力财力。然而，政府的各种维稳措施和投入虽然取得了一定成效，但也产生了巨大副作用，滋生出更多不稳定因素。面对复杂多变的社会形势和纷繁缭乱的社会思潮，我国急需确立公平正义的共有信念和平等自由、法制公正的价值取向。唯此，才能凝聚共识，整合社会。令人欣喜的是，这一紧迫任务已经引起党和政府高度重视，并被提上深化改革的议事日程。党的十七大报告明确提出“要按照民主法制、公平正义、诚信友爱……努力形成全体人民各得其所而又和谐相处的局面”，党的十八大报告又进一步提出“必须坚决维护社会公平正义”，并在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“促进社会公平正义、增进人民福祉”确定为全面深化改革的出发点和落脚点。一系列文件反映出，政府促进社会公平正义的决心是坚定的，但如何让公平正义从口号落实到行动和制度建设，这个路线图和措施似乎还很模糊。

一方面，社会还没有建立起促进和实现公平正义的治理架构，公平正义缺少制度保障。另一方面，社会对公平正义的认识主要停留于政策、制度层面，将其视为一项政策或制度的道德品质。更重要的是，在政府和民众热议公平正义中，公平正义更多被当做一个概念进行炒作，而非作为一个社会、一个政府、民众个体的道德底线。由于缺乏道德自省，公平正义并没有真正成为社会、政府和民众的自觉意识和自我追求。综观社会发展的历史，公平正义始终是人类发展的重要价值取向，也是人类孜孜追求的理想社会的一个重要标准。缺乏公平正义的社会，不可能崇尚自由和平等，不可能崇德向善。这种社会只能依靠强权和暴力维护其稳定，但强权统治无法消除社会张力，一旦张力超过了极限，暴力抗争就成必然。所以，公平正义对一个社会来说，是其能否健康发展的必要条件。然而，对一个社会而言，公平正义不仅仅是一个价值取向，更重要的是渗入到社会治理的方方面面，成为政策、制度、民众行为等基本准则和道德标准。

那么，何为公平正义？对一个健康社会而言，如何托住公平正义这个道德底线？根据罗尔斯的观点，公平就是没有偏见。对一个社会而言，公平就是每个人都不应受到歧视，社会对待每个人都应遵循国民待遇原则。尽管对于社会而言，公平包括很多方面，但权利平等是最根本的。只有权利平等，个体之间才能有机会上的公平，建立在权利平等基础上的社会游戏规则才能体现过程公平，而机会公平和过程公平又是结果公平的前提。权利平等是社会确保每个个体拥有尊严体面生活的基本条件，只有权利平等，社会发展成果才能被全社会平等分享。然而，对一个社会而言，权利平等是一个历史和发展的概念，权利的外延在社会发展中被不断拓展。但无论社会发展位于何种阶段，确保个体之间在先定权利上的平等应该是其坚守公平正义的最低道德底线，也是衡量其道德品质的基本尺度。比如自由选择的权利、接受教育的权利、健康权利、社会保障的权利、免于恐吓和被剥夺的权利、平等人格的权利，等等。正如加尔布雷思所言，在一个好社会，所有公民都必须享有自由、基本生活水准和过有价值生活的机会。正义是对公平的进一步提升，所以公平是正义的基础，一个没有公平的社会，正义只能是奢谈。从公平正义两个词组的关系看，正义高于公平，公平体现出一个社会、一个政府和民众个体的道德品质，正义则体现出一个社会、一个政府和民众个体的勇气和担当。因为在一个社会中，自由平等可以实现结果公平，但无法确保每个人享有尊严。由于社会中人们之间的禀赋差异，有些人可能面临匮乏和饥饿。在这种情况下，社会需要通过必要的制度安排向这些人伸出援助之手，帮助他们渡过难关，使他们免于匮乏，并过上有尊严的生活。在近现代西方思想家们看来，正义是社会制度的首要价值，是自尊社会的基础。

公平正义不仅是一个健康社会的伦理规范，更是现代民主政治的一项基本原则。任何人，无论其宗教信仰和价值取向、文化背景和种族身份，都应该在这个基本原则上取得一致。它是现代国家建立的最低要求。然而，公平正义，无论对一个社会、一个政府还是民众个体，从来都不是空泛的，而是具体的，是通过社会基本结构、制度政策、行为体现出来的。但最能体现一个社会公平正义程度的是财政，因为财政不仅是一种分配关系，更是一个政治过程。透过财政，不仅可以看到社会的道德品质，而且可以看到社会结构变迁。正如温家宝同志曾说：“一个国家的财政史是惊心动魄的，可以从中看到的不仅是经济发展，而且是社会的结构和公平正义。”所以对于一个社会、一个国家，财政是一扇窗户。财政是否公平正义直接决定这个社会、国家的公平正义，以及兴衰。

既然如此，如何观察财政的公平正义程度？首先，财政是一个政治过程，财政的公平正义首先应体现在政治过程的公平正义。这里又至少包括两个层次：一个层次是政府与选民的关系，另一个层次是选民内部的结构关系。就第一个层次而言，政府作为财政分配关系的执行者，应秉承基本契约精神，以受托人身份忠实为委托人（即选民）服务，并接受委托人的质询和监督。这是评判政府是否具有公平这个道德品德的重要依据，也是政府能否维护社会公平正义的基础。为此，政府必须严格遵守委托人的授权，尊重委托人的权利，不得根据自己意愿改变委托人授权，更不能代行委托人意志。这要求政府的权利能受到选民约束，选民拥有政府活动的最终决策权和监督权。在一个代议制国家中，这种权利则由选民代表组成的权力机构拥有和执行。然而在一个关系复杂和事务繁杂的社会中，拥有决策权的权力机构需要有政府活动的充分信息，否则权力机构无法理性执行自己的决策权和监督权。这就相应要求政府制定和执行预算方案时，有义务向选民充分详尽及时披露其所有信息，并接受选民质询，同时坚持受限原则，将执行权严格限制在授权范围内。从这个意义上说，财政信息是否充分详尽及时向选民公开，是否能接受选民质询，是评判政府公平正义的重要维度。同时从这个维度出发，我们也能看到财政在社会治理中的力量，即在公平正义的社会中，成为约束政府权力的重要机制。可能正是基于这个意义，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将财政确定为国家治理的基础和支柱。也正是在这个意义上，凡是未经权力机构讨论授权的政府活动，选民都有权不承担活动的成本补偿责任，即所谓的“不开会，不纳税”。同时也让政府信息从看不见走向看得见。

就第二个层次而言，选民内部结构也应体现公平正义的基本要求。从人类社会发展的历史经验看，社会矛盾最核心就是利益矛盾，社会基本结构是利益群体间争斗的结果。在一个公平正义的社会中，不同利益群体之间应在社会权利上享有平等的权利，社会对待不同利益群体抱有无偏见和公正的价值准则。财政决策的政治过程本质上就是不同利益群体利益争斗的过程。在这个过程中，每个群体对决策结果的影响力是相同的，弱势群体甚至应拥有相对更大的权利，以体现公平的正义精神。所以财政活动的政治过程要体现公平正义，每个利益群体在权力机构中都应该拥有自己的代言人，即选民代表。如果一项公共决策中，某个利益群体没有自己的代表，该利益群体就没有承担公共活动成本补偿之责，即所谓的“无代表，不纳税”。从这个意义上，社会公平正义也应在权力机构组成人员及其产生机制中得到体现。

其次，财政是一种分配关系。作为一个分配活动，财政以何种方式筹钱，以何种方式花钱，也应体现公平正义这个基本要求。就筹钱而言，选民承担公共活动成本补偿之责应得到权力机构认可，任何未经权力机构批准或授权的筹钱方案，都应视为非公平非正义之举，都应被禁止。不仅如此，政府筹钱方案要能让选民了解筹钱目的、自己责任大小等，以便选民能进行纵横向比较和判断。筹钱方案的公平正义要求政府课税权应能受到权力机构约束，同时要求筹钱方式尽可能直接简单。就花钱而言，公平正义至少应体现在如下三个方面：第一，政府应遵循委托人意志，提供委托人所需的服务和产品，任何歪曲委托人意志，未经委托人同意的花钱行为都被视为非公平行为；第二，政府在提供委托人所需服务和产品时应具有公共精神，遵循公共性和无差异原则，确保委托人这个群体内部不同个体权利的平等性，任何利用财政资金为某些利益群体提供服务和产品的行为，都是不公平行为；第三，政府提供的产品和服务应在公平基础上有利于社会中境况较差者获得更大改善，以确保每个社会成员能过上尊严体面的生活，保障每个社会成员免受剥夺和匮乏的权利，建立社会正义之气。花钱和筹钱相比，筹钱更多强调公平，而花钱则更应在公平基础上强调正义。但无论是筹钱还是花钱，财政作为一种分配活动，公平正义更多体现在分配过程，一旦明确了分配方案，政府应以最有效率的方式执行由权力机构批准的分配方案，这也是财政公平正义的重要体现。

从根本上说，财政的政治过程和分配过程实际上是统一的，公平正义贯穿整个过程。在这两个过程中，包含了所有社会关系。所以确保财政的公平正义，对一个社会而言，本身就是一个最大公共品，从而也具有最大外部性。一个社会是否具有公平正义，财政将会告诉我们一切。不仅如此，财政是否公平正义对社会能否坚守公平正义道德底线和民主政治基本原则，具有最大影响。正是基于财政的重要性，财政一直被视为国家治理的基础和重要支柱，成为社会建立公平正义秩序和伦理规范的重要载体。

基于上述分析，联系我国当前面临的社会矛盾，财政改革应以公平正义为价值准则，通过财政的公平正义舒缓社会矛盾，引领社会崇德向善的道德品质，构筑社会健康发展的精神支柱。未来若干年，我国能否避免转型风险，建立公平正义这个共同信念，关键取决于财政改革能否在如下几个方面取得突破。第一，国家权力机构及其代表产生机制，这是确保财政公平正义的根本保障。只有建立起代表全体民众，并拥有决策能力的权力机构，才能确保权力机构审批的财政预算决算代表民众意志，体现民众心声。第二，预算改革。在预算改革中最关键的就是明确预算信息公开原则和基本规范。与此同时建立政府财务报告制度，编制国家财务报表和资产负债表。后者是前者的基础，也是国家权力机构发挥监督作用的前提。当然，作为政府活动的行动蓝本和权力约束机制，预算改革应被纳入财政法的高度加以认识，将其作为财政立法的核心内容。第三，推进税制改革，建立以直接税为主的税制体系。财政要能成为限制政府课税权的重要机制，必须要能让民众知道税收负担及其分布，使民众建立起责任权利对应关系。间接税蒙蔽了民众负担信息，使民众产生幻觉，容易滋生政府课税权扩张。第四，建立国家基本公共服务体系与公共服务提供体制。我国虽然已经建立了国家基本公共服务体系，许多地方政府也建立了自己的基本公共服务行动计划，但已有制度都比较空泛，缺乏对政府执行意愿的约束。不仅如此，这些制度并没有对政府责任进行明确，导致口号重于行动。

总之，尽管公平正义比太阳更有光辉，但缺乏有效机制，公平正义只会成为政治家的口号，成为民众一个永远的企盼。我国正处于转型的关键期，面对众多不确定因素，确立制度自信和道路自信，关键首先需要确立起公平正义的共同信念。财政在这一重大历史任务面前，需要扛起公平正义这个大旗，坚守公平正义推进改革，以此提高民众对政府的信任。（作者单位：安徽广电总局、浙江财经大学）