坚持依法治国首先要坚持依宪治国

文/唐青阳

坚持依法治国首先要坚持依宪治国

文/唐青阳

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这是党中央在深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训的基础上，作出的一项事关党执政兴国、全面建成小康社会、全面深化改革、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现党和国家长治久安的重大战略抉择。

一、什么是依宪治国？

（一）“依宪治国”提法的由来

在我国，“依宪治国”这一概念提出来的时间并不长。以“依宪治国”为篇名，在中国知识资源总库（CNKI）中检索，最早是中国社会科学院法学所研究员莫纪宏在《法学杂志》 1998年第3期上发表的题为“依宪治国是依法治国的核心”一文。截止2014年11月中旬，该数据库仅收录有45篇以“依宪治国”为篇名的文章。可见，迄今为止，对依宪治国的理论研究仍然是初步的，需要随着中国特色社会主义法治建设的实践，进一步地深化和提升。

依宪治国成为党的政策和行动纲领则经历了整整10个年头。2004年，胡锦涛同志在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中指出，依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。全党同志，全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法，遵守宪法，维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施。这是我们党的主要领导人第一次正式提出“依宪治国”这一概念，第一次论述依宪治国与依法治国、依宪执政与依法执政之间的关系，第一次把依宪治国置于依法治国的首要位置。

2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调指出，要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。

2014年9月5日，习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上再次强调“两个坚持”：“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

党的十八届四中全会通过的《决定》重申了依宪治国在推进依法治国中的核心地位，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

（二）依宪治国的涵义

依宪治国，顾名思义，就是依照宪法治理国家。它作为一种治国理念和治国方略，具体包含有以下五层意思：

一是国家的国体、政体和根本制度由宪法确定，任何组织或个人不得做出有违或有损宪法确定的国体、政体和根本制度的行为。

二是包括人权在内的公民基本权利和自由是宪法所赋予和保障的，任何组织和个人不得在宪法和法律规定之外减损、剥夺和侵犯公民的基本权利和自由。

三是国家机构依照宪法设置，其职能、职权和职责由宪法和法律所规定，任何组织或个人不得在宪法和法律规定之外另设享有公权力的机构，任何国家机构及其工作人员不得享有宪法和法律规定外的权力。有人说“宪法是民主政府的准生证”，其意思大概也是如此。

四是一切法律、行政法规、地方性法规等都必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触，任何与宪法相抵触的法律法规都应撤销或宣布无效。

五是一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法，一切违反宪法的行为都应受到追究，任何组织或者个人，都不得有超越宪法的特权，任何超越宪法的特权制度都应依法废除，任何超越宪法的特权行为都应依法查处。正如17世纪英国学者托马斯·富勒所说的那样，“无论你的地位有多高，法律总要高过你。”

（三）依宪治国与西方所谓的“宪政”的根本区别

一段时间以来，围绕依宪治国与西方所谓的“宪政”之间的关系有着激烈的争论，可谓众说纷纭。笔者认为，依宪治国与西方所谓的“宪政”是根本不同的，最主要的区别表现在如下三个方面。

一是经济基础不同。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。依宪治国和西方所谓的宪政都属于上层建筑的范畴，但二者赖以产生的经济基础完全不同。依宪治国的经济基础是生产资料的社会主义公有制，而西方宪政的经济基础则是生产资料的资本主义私有制。这种经济基础的差异从根本上决定了依宪治国的制度属性和政治方向与西方所谓的“宪政”是完全不同的。

二是政党制度不同。依宪治国框架下的政党制度是一党执政、多党合作，中国共产党没有自己特殊的利益，是最广大人民群众根本利益的忠实代表，中国共产党与其他民主党派之间的关系是“肝胆相照，荣辱与共，长期共存，互相监督”的关系，而西方宪政体制下的政党制度是多党轮流执政（主要是两党轮流执政），每一个政党都是代表特定利益集团的利益，也都服从和服务于特定利益集团的利益，政党之间是一种互相制约、互相掣肘和讨价还价的利益交换关系。

三是国家组织形式和活动方式的原则不同。依宪治国框架下，国家机构体系及运行是按民主集中制原则设计和构建的，一切权力属于人民，人民代表大会制度是根本的政治制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。而在西方宪政体制下，国家机构体系及运行是按照“三权分立”

原则设计和构建的，立法权、行政权、司法权相互独立、彼此制衡。三权分立是与资本主义经济和政治特征相适应的基本政治制度。在资本主义国家，以生产资料私有制为基础的经济生活导致利益多元化，从而导致资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团。资产阶级只有通过分权制约的方式，才能协调内部不同利益的冲突，防止某个集团或阶层的专制。可见，三权分立只是资产阶级内部利益的一种分配和调整，所制衡的只是资产阶级内部不同利益集团的利益关系，而非广大无产阶级同资产阶级之间根本对立的利益关系。对此，当代西方的一些学者也是承认的，美国学者密尔顿·菲克斯就曾指出：“宪政为调整私有制经济中不可避免的社会矛盾的一种政制形式。”三权分立的严重弊病还在于，它在实际运行中由于权力的相互牵制、抵消，常常是议而不决、决而不行，以致造成人力、物力和财力的巨大浪费。

二、为什么要首先坚持依宪治国？

（一）依宪治国是坚持党的领导的必然要求

在我国，党的领导地位既是历史和人民的选择，也是为宪法所确立和保证的。宪法对公民基本权利和自由的规定为坚持党的领导提供了最广泛的群众基础，宪法对国体、政体以及国家和社会生活根本准则的规定、对国家机构职能、职权和职责的规定为坚持党的领导提供了最权威的制度安排。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有坚持党的领导，依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。同时，坚持党的领导要求党必须坚持依法执政、依法治国，首先要坚持依宪执政、依宪治国。

（二）依宪治国是维护和捍卫宪法和法律权威的必然要求

宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本大法，具有最高的法律效力，在社会主义法律体系中处于核心的地位。一切法律都是依据宪法制定的，宪法是一切法律的母法。一切法律、法规都不得同宪法相抵触。维护法治的权威，首先是维护宪法的权威。宪法明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”因此，依法治国，首先必须严格遵守和执行宪法，树立和维护宪法的权威，保证宪法的贯彻实施，做到依宪治国。

（三）依宪治国是坚持和发展社会主义民主政治体制的必然要求

宪法确立了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。宪法关于国体、政体、国家机构的一系列规定，都是为了发展社会主义民主政治。坚持依宪治国，就是要坚持宪法确立的社会主义民主政治体制。根据宪法的规定，各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。要保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。保证各国家机构严格依照宪法的规定行使职权，实现社会主义民主的制度化、法律化。

（四）依宪治国是保障和实现公民基本权利的必然要求

列宁曾经指出：“宪法是一张写着人民权利的纸。”孙中山也说过：“宪法者，政府之构成法，人民之保证书也。”我国宪法十分注重对公民基本权利和自由的确认和保障，将其置于十分重要的地位，紧接第一章“总纲”之后，便在第二章对公民的政治权利、人身权利、经济社会文化权利等基本权利和自由作了全面的规定。坚持依宪治国，就要切实保障公民的各项基本权利和自由，坚决制止和纠正各种侵犯公民权利，尤其是侵犯公民人权的行为。

三、怎样坚持依宪治国？

（一）切实增强广大干部群众特别是领导干部的宪法意识

实践中，一些人特别是一些领导干部的宪法意识淡薄，宪法理念脆弱，在关系国家核心价值观与核心利益的重大问题上，缺乏宪法自信，导致社会价值观的混乱，宪法权威受损害，社会上不按照宪法办事的现象大量存在。党的十八届四中全会决定将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。这样做有利于增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识。

（二）切实加强宪法实施，树立宪法权威，维护宪法尊严

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。我国近代著名法律大家沈家本说过：“法立而不行，与无法等，世界未有无法之国而长安久治者。”法治权威能不能树立起来，首先看宪法有没有权威。一段时间以来，实践中的宪法虚无主义倾向导致对宪法普遍缺乏尊重，以批评宪法为习惯，把经济社会发展中存在的问题简单归咎于宪法；遇到实际问题，不是严格依据宪法，而是撇开宪法；虽表面上尊重宪法，但实际上远离宪法，与宪法刻意保持一定“距离”；甚至公然违反宪法、挑战宪法。凡此种种，极大地损害了宪法的尊严和权威。党的十八届四中全会决定要求，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究。此外，我们还应充分发挥立法在推动宪法实施方面的重要作用，把宪法所确立的国家根本制度和根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等，通过一系列行之有效、相互衔接和配套的法律法规来贯彻落实。

（三）切实把坚持党的领导和坚持依法执政、依宪执政结合起来

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的十八届四中全会对如何处理好党的领导与依宪治国和依法治国的关系问题提出了非常明确具体的要求，即“三统一”和“四善于”。“三统一”就是：把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。“四善于”就是：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

（四）切实以宪法凝聚社会共识，坚持在宪法框架下解决社会突出矛盾和问题

随着改革开放和经济社会的发展，思想越来越多元化，利益诉求越来越多样化，在国家生活和生活中的一些深层次矛盾和问题也日益凸显、日益尖锐。宪法作为国家的根本大法，是人民共同意志的集中体现，是人民利益的最大公约数。因此，宪法稳定是国家稳定的基础，要用宪法来凝聚社会共识，维护中央权威，保障全党全国统一，用宪法维护国家的核心价值观和核心利益，在宪法框架下消弭社会分歧，化解社会矛盾，协调利益冲突，让整个国家和社会在宪法轨道上健康稳定运行。

（五）切实强化宪法监督机制，兑现宪法的约束力和强制力

19世纪德国著名法学家耶林说过，没有强制力的法律是“一把不燃烧的火，一缕不发亮的光”。实践中，宪法对社会生活的调整功能没有得到有效发挥，宪法没有有效地约束公权力，公权力滥用现象比较严重，公民基本权利没有受到应有的尊重，当其受到侵犯时，又不能提供及时有效的救济。导致这些问题的原因是多方面的，但宪法监督机制不完善、约束力和强制力没有兑现是宪法实施状况不理想的一个重要原因。因此，党的十八届四中全会决定要求，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

唐青阳，中共重庆市委党校副校长、重庆行政学院副院长，法学博士，教授。