清单管理的公共治理视野

□王萌萌

清单管理的公共治理视野

□王萌萌

清单管理既是传统管理的话题，也是现代管理的关注焦点，更是我国全面深化政府改革的一个突破点。2013年，党的十八届三中全会《决定》提出推行“权力清单”制度的要求；同时提出制定“负面清单”，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域；2014年，国务院总理李克强提出公开“作为清单”，广泛接受社会监督。这些举措体现了其边界管理思想。边界理论强调明确边界，进而规范其行为[1]。

一、清单管理的困境

目前我国正处于改革的攻坚期和深水区，政府通过运用边界管理推出清单管理组合拳。目前实际操作中，在划定权责边界、借助边界、运用边界等方面存在诸多问题。

（一）清单双重关系倒置

“数量”与“质量”关系是清单管理的双重关系，关系着清单的整体质量。但是目前部分单位及官员为完成制定清单的任务，一味降低标准，过于看重清单的“长短”，忽视清单质量。表现为在清单上玩“数字游戏”，上演“削足适履”，或趁机推卸权责，或明减暗增等随意设定权责边界行为。2014年11月，上海自贸区宣布备战新版负面清单，着重提到目前执行的2014版负面清单共计139条，较2013版减少了51条，而2015新版的清单将更短，但是面临着一个问题，即如何在缩减数量时保障质量[2]？这个问题处理得不好，就会出现重“数量”轻“质量”的困境。究其原因是没有处理好清单管理的双重关系，制定清单时没有把握住质量底线，不能兼顾质量与数量的双重要求。加之缺乏有效的监督评估机制，制定清单的随意性就不可避免了，部门及官员的自利行为也就得不到遏制。这样的清单质量注定不会高，更不符合“法无授权不可为，法无禁止即可为，法定责任必须为”的原则，其合法性、透明性与可行性也将受到质疑。

（二）重“管理”轻“服务”

这里主要是指在清单管理的过程中政府及其公务员“管理”观念及行为未及时转变，缺乏“服务”意识。俞可平认为：治理是多元主体的互动，而非政府单一主体的管理[3]。从这个角度讲，政府作为清单管理参与主体之一，在推行清单管理时，应让多元主体（社会和市场）参与到清单管理中，更加注重自身服务者角色，才能达到善治的目的。尤其是十八届三中全会提出国家治理能力和治理体系现代化的要求，更加强调转变政府职能，强化政府服务能力，转变传统政府管理观念。但是受传统管理观念和习惯性思维影响，政府及其公务员早已习惯坐拥“审批权”高高在上的姿态，以及事前监督的管理模式。面对清单管理，他们没有摆正自身定位，对自身权责边界没有明确的认识，仍旧以清单制定者和监督者自居，缺乏服务意识，注重清单的制定和公布，工作重心未及时转向对事中事后的监督。

（三）清单任务化、静态化

清单的公布只是起点，从目前清单管理的实践来讲，各级政府十分重视清单制定，这本身无可非议，可是清单制定之后，重视程度普遍下降，将清单管理视为“临时性任务”，或是仅仅制定清单的工作。大多数政府机关为制定清单而组建“临时工作小组”，工作人员专业性不强，对清单管理的认识停留在制定阶段，将之视为制定“清单”的临时任务，对于清单的执行效果或监督反馈工作很少关注。清单管理沦为走过场，成了形式，缺乏以结果为导向的工作机制。此外，从权责具有变动性这一角度来看，更不应把清单管理看作是一次性消费。因为随着市场经济的发展，市场、社会的需求不断变化，政府、市场、社会的职能和权责也将不断变化，但是目前部分机关及其公职人员尚未认识到权责的动态性，把清单管理看成一个静态性的工作，缺乏常态机制，后续工作的开展未及时跟进，思想观念停滞不前，这些都将制约清单管理的后续工作。

（四）缺乏配套法律制度

博弈论强调博弈无处不在，博弈规则本身决定了人们的行为方式，也能够预测人们的行为结果[4]。实际上清单管理就是一个博弈。规则决定着博弈的结果。清单管理并非有了清单就能管住权力，还应具备相配套的法律制度支撑。但是目前清单管理中明显缺乏相关法律支撑，以负面清单为例，上海自贸区推行负面清单管理，遵循“法无禁止即可为”原则，在一定程度上存在着行政管理风险，这风险主要来自于我国市场经济法律体系和监管体系的不完善。

二、清单管理的规范

当前改革形势倒逼政府必须明确权责边界，借助和运用边界来规范政府与市场、社会、公众的关系，推进改革深化。清单管理关键在于政府应看到权力入“单”的难题，以及按“单”用权比实现权力入“单”更为艰巨的问题。政府必须及时规范清单管理。

（一）理清清单双重关系

“数量”与“质量”关系着清单的可执行性，更关系着清单的透明性和合法性，因此必须厘清二者关系。一是运用底线思维处理“数量”与“质量”关系。2013年7月，习近平同志强调要“坚持底线思维，切实做好工作，增大简政放权的含金量”。加强对领导干部的教育培训使其明确清单的双重关系，运用底线思维破解困境，同时树立原则意识和边界意识，对法律制度保持敬畏之心，守住权责底线，不可为私利弃“质量”迎合“数量”。二是加强对清单的监督和评估。中央政府应成立清单监察评估小组，审查各级政府清单的“数量”与“质量”及其合法性，并加强对清单“质量”的评估权重。以考评为指挥棒引导各级政府及其官员的行为，实行严格的奖惩制度，理顺清单双重关系。对问题清单进行严格查处通报，责令相关部门对其修改，并对相关责任人进行问责。

（二）转变清单管理思维

“善治呼吁有效的政府，如果没有有效的政府，经济与社会的可持续发展是不可能的；有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键[5]。”清单管理不是缩小政府，更不是走过场，而是通过划定政府与市场、政府与社会、政府与公民的权责边界，进而实现善治。一是贯彻治理理念，逐步淡化“官”念，摆脱固有思维，破除传统管理观念，政府在清单管理的各个环节应鼓励市场、社会、公众参与其中，争取其意见建议及支持，并形成对清单管理的有效监督，敦促政府为市场、社会与公众的有效参与，并提供更多的服务；二是坚持用法治思维和法治方式解决问题，严格按照法定权限、程序行使权力，履行职责，克服利益藩篱。在清单管理的过程中，转变服务职能，依法准确定位自身角色，到位不越位，有为不乱为，依法制定和公布清单，强化事中事后的监督及服务工作，逐步推动政府依法创造良好发展环境、提供优质公共服务。

（三）促进清单管理动态化

清单管理是厘清权力边界，明晰权责，规范政府与市场、政府与社会、政府与公民的权责关系，提升政府效率和效能的一个管理过程，而不是一次简单的权责梳理与公开工作，它是一项以结果为导向的动态工程，因此，必须促进清单管理的动态化。一是利用“大数据”完善清单管理。大数据时代的今天，政府及领导干部应树立大数据思维，建立“清单管理数据库”，及时收集信息，进行有效地分析，作出对清单管理的精准分析和辅助决策。二是建立完善的评估体系，对清单进行及时的评估，对不符合市场发展规律或是有碍于全面推进深化改革的清单，进行及时的取缔和调整；三是组建专门的清单管理工作小组，促进清单管理的专门化、专业化。由政府公务员、专家学者及智囊组成常设的清单管理小组，使得清单管理的整个工作系统连贯、与时俱进。

（四）完善清单配套法规

人民大学王利明教授认为政府职权法定与市场主体行为自由法定在实质上是相同的，核心都是突出“法定”二字。要求“法定”，不只是体现在立法上，还包括其背后的一整套配套法律制度体系。许多改革总是牵一发而动全身，需要综合配套措施及时跟上[6]。清单管理是一项新的创举，其运行必然关系到其他法律制度，也必然对其他制度产生影响，因而需要配套的法律制度为其支撑和配合。一是完善相关法律，正如法治政府强调的“授之有据、行之有规、错之有责”。“据、规、责”关系到清单管理的成败。清单管理的每一个环节都应具备相应配套的法律法规，同时立法机关应以立法的形式对清单管理制度予以肯定，保障其效力与合法性。二是促进电子政务制度的发展。已有的各类清单基本是通过电子政务进行公开，在此情况下电子政务制度的完善与平台的建设显得十分重要。尤其是基层行政机关的电子政务发展水平，必须打通清单管理的“最后一公里”，提升清单管理的整体成效，应建立并及时完善基层电子政务制度建设，提升基层公务员应用电子政务的技能。

清单管理是政府的一次自我革命，是全面推进深化改革的关键一步，关系着政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的构建。推进清单管理，严格依法制定清单，政府转变管理思维，以法治视野推进清单管理不断完善，规范边界管理，并逐步完善配套法律法规，才能使得清单管理发挥其应有的作用。在这一过程中，需要政府以壮士断腕的决心，破除利益藩篱，严格推行清单管理模式。

[1] 陈建先.博弈的乐趣[M].北京:北京言实出版社,2013: 61-64.

[2] 郭小路.澎湃新闻:上海自贸区备战新版负面清单:主攻方向或专向制造业[DB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1281794.2014,11.

[3] 俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实.1999 (5):38-41.

[4] 陈建先.博弈的乐趣[M].北京:北京言实出版社,2013: 92-96.

[5] The World Bank,World Development Report 1997:The State In A Changing World[R]. Oxford University Press, N.Y.1997,p.1.

[6] 王利明.推行负面清单制度,是政府治理模式的重大转变[N].人民日报,2014 (4).

作者单位：中共重庆市委党校研究生部

责任编辑：胡越