试论全国人大法工委法律询问答复的效力

周宇骏

(华东政法大学，上海 200042)

根据我国2000年《立法法》第55条的相关规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”进而,全国人大法工委获得了对法律询问做出答复的权力。然而，对于此种询问答复的文件性质、出台程序、规范效力等诸多问题，皆不存在相应的确定规范予以明确，使得其在实践当中出现了很多的争议，有待进一步的研究和探讨，从而厘清性质，明确其效力范围。

一、具体案例引发的依据之争

首先，让我们从一个具体案例开始说起。1999年6月15日，广西钦州市钦城管理区计划生育局做出0000126号计划生育费征收决定书，以董焕斌于1995年计划外生育第二个孩子，构成超生事实，依据《广西壮族自治区计划生育条例》有关规定，决定对董焕斌征收计划外生育费5 000元。董不服，向广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院依法提起诉讼。原告董焕斌认为，被告计划生育局做出计划生育费征收决定的的行为属执法程序违法。根据《行政处罚法》及广西壮族自治区有关执法程序的规定，凡处罚个人非经营性2 000元以上的都必须经过听证程序，而被告1999年6月15日对原告做出计划外生育费征收决定之前并未告知原告听证。

法院经审理认为：根据全国人大常委会法制工作委员会法工委复字(1996)2号文规定，征收计划外生育费不是罚款，不属于《行政处罚法》的调整范围，被告做出征收计划外生育费可不适用《中华人民共和国行政处罚法》的听证程序。因此，征收程序合法。

而查看法工委复字(1996)2号文件，其文件名全称为《全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行〈行政处罚法〉有关问题的批复》，是人大常委会法工委于1996年5月全国人大常委会法工委对国家计生委有关计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的请示做出的批复，也即是符合《立法法》第55条规定的相关特征的人大法工委法律询问答复。因此在此案中，全国人大常委会法工委的相关法律询问答复作为一种规范性文件，对于案件的裁判起到了决定性的作用，直接影响了最终的判决结果，影响了当事人双方的权利义务。

那么，全国人大常委会法工委的法律询问答复在此判决中，为何能具有如此重要的影响？此种决定性作用是否是因为钦南区人民法院在判决中将其作为了审判依据使用呢？同时，这种法律询问答复能否作为审判的依据？此判决引发了我们一系列的深入思考。

二、法律询问答复的性质

法律询问答复，是指《立法法》所规定的、全国人大法工委对有关具体问题的法律询问进行研究后做出的答复。根据《立法法释义》的表述，法律询问的范围主要包括：“(一)国务院所属机构在执行法律过程中提出的具体法律问题；(二)最高人民法院、最高人民检察院的工作机构在司法过程中提出的具体法律问题；(三)省、自治区、直辖市人大常委会工作机构在工作中提出的具体法律问题”[1] 21等，即是针对各机关单位和团体“在法律实施过程中”[1]21的具体法律问题的询问。从属性上进行判断，对于具体法律问题的询问，需要对其进行的研究和答复，均涉及到了对于法律的理解和解释。而这种理解与解释，又是作为立法机关的工作机构的全国人大常委会法工委所做出的。那么是否代表着这种法律询问答复，是一种立法解释呢？

(一)法律询问答复并非立法解释

我们通常所称的立法解释，其只是学理上的一个概念。对具有同一内涵的概念，在我国官方的正式法律文件中的表述略有区别。例如，在《立法法》中，其被表述为法律解释，与学理中所称的立法解释和司法解释不同；在法律文件中，其是以法律解释与具体应用解释的表述作为替代的。因此，考察法律询问答复是否是立法解释，也即是考察其是否属于我国法律中所规定的法律解释制度的范畴。

法律解释，是指有权机关“对法律规范的含义以及所使用的概念、术语、定义等所作的说明与阐述。”[2]从这个角度来看，法律询问答复虽然符合说明与阐述的特征，但其在前提条件上存在着先天不足。法律询问答复的做出机关，并不属于法定的有权机关。根据我国《立法法》第四十二条之规定：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。而法律询问答复的做出机关，只是全国人民大表大会常务委员会的工作机构，与正式的立法机关有着本质的差别。全国人大常委会之所以拥有对于法律进行解释的权力，在于其自身是法律的制定者，其以立法者的身份，所制定的对于法律的解释，也具有和法律相同的效力。而人大常委会的这种立法权力，也是人民主权的一种派生，与人大常委会的权力机关的属性息息相关。而人大法工委，作为人大常委会的工作机构，其只是一种行政上的服务机构，不具有权力机关的性质，也不具有立法者这一属性。因此，法律询问答复的做出机关，并不是法律解释的有权做出机关。

同时，虽然在《立法法》第55条的条文的后半段，存在有关于备案的内容。但此种备案的规定，也并不能使得法律询问答复成为有权机关做出的法律解释文件来解决有权主体的问题。首先，备案实质上是将有关资料提供给有关组织，以便有案可稽[3]。因此，备案只是一个提供规范性文件文本的过程，而不是批准的过程。备案的过程并不能使其获得来自于接受备案机关的更高层级的效力。其次，备案的过程并不代表着被授权；备案工作的设置，目的是为了接受审查[4]，由有审查权的国家机关加强对其的监督。需要备案的文件依旧是由原机关所做出的，其效力来源都还是出自其原做出机关的固有权力。

从《立法法》的条文文本的设置上来看，法律询问答复也并未被归入法律解释的范畴。《立法法》第四节专门用一节的篇幅统一地规定了法律解释的相关制度，涉及条文从第四十二条至第四十七条，分别规定了法律解释的权力归属、提出主体、制定主体、制定程序以及效力等级等内容。而关于“法律询问答复”的第五十五条的相关内容被放入的是第五节的“其他规定”当中，与关于立法技术的一些规定并列，并未被纳入“法律解释”制度一节当中。显然从这种设计可以看出，在立法者看来，法律询问答复与法律解释“二者在性质、效力上不能等同视之。”[5]

(二)法律询问答复也非具体应用解释

“由于把答复定位为立法解释逻辑上比较牵强，因此有学者试图将其定位为应用解释。”[6]以周伟教授为代表的学者，以全国人大常委会1981年6月10日《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称“81决议”)为依托，从中寻找相应条文来证明其将法工委法律询问答复作为具体应用解释的观点。“81决议”中规定：不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。论者抓住这一规定，进而认定法律询问答复是有权的主管部门，即是法工委根据此决议，对不属于审判、检查工作的法律具体应用问题做出的解释。

然而笔者以为，法律询问答复也并非具体应用解释。以“81决议”为证据来证明法律询问答复的性质，是不适当的，其判断也是不合理的。

首先，“81决议”本身就存在着一定的合宪性与合法性问题，其效力存疑。第一，彼时的宪法，即1978年宪法第二十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……(三)解释宪法和法律，制定法令”。这也即是表明，当时全国人大常委会不具有制定法律的权力，制定法律的权力尚属于全国人民代表大会。全国人大常委会只有法令的制定权，虽然法令早已不复存在，但考察历史上的规定，法令的效力必然是低于法律的。因此，“81决议”的效力要低于法律，也即是说，不具有法律的效力。而对于国家机关的职权的规定，是属于专属立法权的范围，只能由法律规定，法令的位阶不够，不得创设国家机关职权。第二，该条规定也表明，法律解释权属于全国人大常委会。因此，法律解释权作为宪法设定的权力而存在，其不得随意被转授予其他机关。从授权的角度解释“81决议”的规定，也是不合适的。第三，“81决议”诞生于现行宪法之前，我国的立法体制早已发生重大的转变，其规定与当前的法律规定有所冲突，依照新旧法律的适用规则，其应当为《立法法》及其他法律所取代。

其次，“81决议”本身内容是否涉及法工委的法律询问答复也存在争议。“81决议”唯一可能涉及到法工委法律询问答复的，只能是所谓的“主管部门”。而根据当时的立法资料，王汉斌同志在对“81决议”草案所作的说明中指出：“规定对法律、法规的解释，要根据不同情况，分别由全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院，以及主管部门，各省、自治区、直辖市人大常委会负责。”其中，提及全国人大常委会时并未提到人大常委会的工作机构。而将此说明结合“81决议”的原文，我们可以看出，“81决议”所指的“主管部门”应当是指国务院的主管部门，而不应将全国人大常委会的工作机构纳入其中。另外，从法律询问答复的做出机关的工作性质来看，全国人大常委会法工委是常委会的工作机构，所负责的是辅助性的专业服务工作，与具有管理职权的主管部门也相去甚远，将法工委视为“主管部门”显然是不合适的。

(三)法律询问答复是贴近立法原意的学理解释

法律询问答复制度的起源，要追溯到1988年第七届全国人大常委会通过的《工作要点》。其中规定：“属于人大工作中法律的具体应用问题，由常委会有关部门拟出答复意见，由秘书长召集有关人员会议研究决定后答复。”[7]在此之后，人大常委会将对具体法律问题的询问答复的权力交给全国人大常委会的工作机构完成。然而在此首次授权的《工作要点》中，并未对法律询问答复的性质与效力进行详细的规定。在此后1993年的《工作要点》和《立法法》中，也并未加以明确。由此可以说，从官方的正式法律文件来看，法律询问答复的性质并未得到确认。

从制定的主体上来看，法律询问答复的做出机构——全国人大常委会法工委，是全国人大常委会的工作机构。其“不享有宪法规定的职权……是我国权力机关中具有中国特色的工作机构和办事机构。”[8]其主要工作是协助全国人大常委会开展工作，并且为其提供专业服务。对于人大工作的开展所起的是一种辅助性的作用。因此，人大法工委所做出的法律询问答复，亦是基于此种辅助性质的工作属性，进而提供相对专业的业务服务支持。从这个角度看来，法律询问答复应该是一种学理性质的阐释，并不具备法律上的规范性。

并且，根据参与过《立法法》的制定工作的工作人员同时也是全国人大常委会法工委的工作人员编写的《立法法释义》的内容来看，其认为“法律询问的内容一般不属于本法第四十五条规定的由常委会解释的情况”，从而否定了法工委做出的法律询问答复与常委会的法定解释权存在关联。他们更进一步地认为：“工作机构参加了法律的具体制定工作，比较了解立法原意……”“因此，法律询问答复对法律的理解是比较权威的。”[1]21从这种阐述中我们可以看出，法律询问答复并不是一种基于法定的解释权能而存在的解释，甚至不具有法定的规范性意义。可以说，这是一种较为权威的学理解释，是参与过相关立法工作的法工委的工作人员基于其对法律原意的认识而做出的一种带有官方性质的权威学理解释。

因此，全国人大法工委做出的法律询问答复，其自身不具有任何实质性的法律规范性质，其仅仅是一种贴近立法原意的学理解释，不能成为正式的法源，也不应当作为人民法院审理裁判案件的依据使用；只能作为学理解释用以进行说理，从而阐述判决的合理性。

三、法律询问答复的规范效力

在笔者将法律询问答复的性质定义为“权威的学理解释”之后，再对其的效力进行讨论，这似乎有些不合时宜。对一种学理解释的效力进行讨论，看上去是一个滑稽的话题。然而，作为一种官方性质的学理解释，法律询问答复与一般的学理解释有着很大的差异。如果其仅仅只是一种无权的学理解释，其为何又需要专用《立法法》的一条加以规定呢？因此，在对法律询问答复的性质做出如此定义之后，对其效力问题的讨论，反而显得愈发有价值。

讨论一个规范文件的效力问题，实质是在讨论规范的适用问题。一则规范的适用范围与程度，制约并明确着该规范的效力的范围与程度。而对于规范的适用问题，其实尚包含着两个层面的内容：一为普遍适用性，二为强制适用性。普遍适用性所针对的是规范适用的效力范围，而强制适用性则是针对着规范适用的效力程度。因此，辨析法律询问答复的普遍适用与强制适用问题，能够帮助我们有效地明确其规范效力。

(一)法律询问答复是否可普遍适用

普遍适用问题，最早是由哲学家们所讨论的哲学解释学问题，用以讨论“科学经验和一般经验一体化”[9]。而我们讨论的普遍适用，是重在讨论一种具体规则对于不同对象的规范与指引性的作用。

法律询问答复，是“对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复”。因此，法律询问答复是一种面向具体问题的答复文件，作为规则的“普遍”的要求，似乎很难得到体现。但作为规则的普遍适用性，其要求的不仅仅只涉及多重问题；横跨多重领域的情况，只是同一事项上对于不同的对象有着指引作用，也属于“普遍”的范畴。虽然法律询问答复只是针对某一机关单位所提出的法律询问而做出的，但这种答复所涉及的对象肯定不仅仅限于单个主体，不限于答复的机关，而是只要在对于涉及到此询问相关的事项上，都具备着调整和指引的作用，其自然有着普遍适用的意义。“它并非只约束制定规则的团体，而是约束制定者以外更多的人，因而具有普遍的适用性。”[10]人大常委会法工委的法律询问答复，正是面对外界公开地以公开文本的方式将个别的具体指引规则普遍适用，法工委通过“编印发送有关机关和地方参考的法律询问答复汇编的方式……转换为一般效力”[11]164。

(二)法律询问答复是否可强制适用

全国人大法工委所做出的法律询问答复，具有为不特定多数的群体普遍适用的性质。而在适用的强制程度上，因其与不同适用主体之间的关系存在差异，故而需要分别进行分析和判断。

1.对行政机关的强制力

从理论上来看，人大法工委作为人大常委会的工作机构，其承担的是为人大常委会提供辅助服务工作，与行政机关之间不存在任何直接的领导或监督关系。而法律询问答复也并不是具有立法解释性质的法律规范文件。因此，对行政机关而言，对法工委做出的法律询问答复，其所起的只是指导作用。因为法工委的机构性质，其法律询问答复中对于法律适用问题的理解更为权威精准，行政机关据此尊重法律询问答复的指导，予以采乃运用。但这种指导不具有任何的强制力，行政机关可以不予遵守。

再从实践中来看，法工委的法律询问答复对行政机关的约束力也十分有限。以“《中华人民共和国母婴保健法》婚前医学检查规定是否具有强制性”为例，全国人大法工委在答复中指出：“是义务性的法律规定，本身具有法律的强制性……有关婚检问题，法律、行政法规之间是相互衔接的……婚姻登记机关在办理结婚登记时，应当执行《中华人民共和国母婴保健法》的有关规定……应当暂缓登记，劝其暂缓结婚。”[12]然而在民政部门婚姻登记工作的实践中，这一意见并未被很好地采纳，对其工作开展也不具有拘束力。例如，在成都市民政局网上咨询栏目中，作为官方回答的“局长回复”表示：“婚检是自愿的，不是强制的，领结婚证没有要求必须婚检。”[13]

2.对审判、检察机关的强制力

相较于行政机关，法律询问答复对审判、检察机关有无强制力的问题要复杂许多。除了涉及案件审理中法律具体条文的解释问题，法律询问答复还对审判、检察机关组成人员的组织、委任等做出了规定和阐释。

(1)对案件审理的强制力。《立法法释义》中对法律询问答复的适用曾有如此阐述：“法律询问答复是全国人大常委会工作机构根据法律规定，按照严格的工作程序研究提出的……各部门、地方应当把它作为理解执行法律的依据。”[1]21参与过《立法法》制定的法工委工作人员强调了法律询问答复的权威性以及“应当作为理解执行法律依据”的适用性。这种“理解执行法律的依据”，便是直接涉及到了审判、检察机关办案、案件审理的过程中的适用强制力问题。因此，如何理解这种“应当”，是理解法律询问答复的强制力的关键。

考察《立法法》第五十五条的规定以及《立法法释义》的阐述，法工委做出法律询问答复，是“进行研究予以答复”，这表明了法律询问答复是法工委经研究进行的专业性的阐述；同时，其权威性及应当被执行适用的原因，也与这种研究和专业性有关。“工作机构参加了法律的具体制定工作，比较了解立法原意，因此法律询问答复对法律的理解是比较权威的。”[1]22正是因为这种对立法原意把握的贴近，才使得法律询问答复应当受到尊重。因此，法律询问答复在具体案件的审理中，其适用性依旧是审判、检察机关的一种自觉尊重。

自觉尊重，也即是意味着不尊重这一可能性的存在。那么，审判、检察机关是否可以不尊重法工委做出的法律询问答复，不运用这一对法律的理解阐释呢？笔者以为，法律询问答复具有更加贴近立法原意的特点，具有权威性，应当受到尊重。然而，这种尊重并不是具有强制力的。首先，法工委作为人大常委会的工作机构，“不可以以独立名义发布执行性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务的。”[14]其与人民法院、人民检察院之间也不可能存在着领导关系，其所做出的法律询问答复不具有命令审判、检察机关予以执行的效力；其次，我国《宪法》第126条及《人民法院组织法》第4条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这条规定赋予了人民法院依法独立行使审判权的权力。其所依之法，指的是法律。人民法院在审判案件时，只能依照法律的规定做出判决，其他的一切法律规范性文件对于人民法院并不存在强制的适用要求。这也代表着人民法院有权依照法律，在法律以及其他不同的法律规范性文件之间做出合法性的评价与选择。事实上，任何法官都拥有对不同层级规则进行选择的权力，当法官对某法律询问答复的理解存在质疑时，他完全有权选择不予适用。同理，我国《宪法》第131条也赋予了检察机关同样的权力。

审判、检察机关有权选择不适用法律询问答复的理解阐述，那么，这种不适用是否能成为一种不利后果呢？换言之，如果人民法院和人民检察院不适用相应规定，能否成为案件上诉甚至申诉的理由呢？笔者以为，相关机关不适用法律询问答复的行为不能被称为一种上诉理由，而应当是上诉理由中“适用法律错误”的一项证据表现。现存却未被采用的法律询问答复可作为有效证据，用以支撑当事人认定审判、检察机关适用法律错误的主张。

(2)对组织、委任等的强制力。全国人大法工委的法律询问答复涉及的审判、检察机关的内容，不仅仅包含那些对案件审理中涉及具体法律条文理解适用的内容，还包括了法工委针对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等内容进行研究做出的答复，涉及到审判、检察机关的人事委任等问题。

以全国人大法工委在2005年4月15日名为“人民法院、人民检察院人事任免的有关问题”的法律询问答复为例，某省人大常委会法制工作委员会询问：“审判委员会委员、检察委员会委员是否必须是审判员或检察员？”，这便直接涉及到了两院的组织法的理解和适用，进而直接影响到了审判、检察机关的人事委任事宜。对此，全国人大法工委做出答复认为：“《中华人民共和国人民法院组织法》第十一条规定：‘审判委员会的任务是……讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题’。《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条规定，检察委员会‘讨论决定重大案件和其他重大问题’。根据上述规定，不是审判员、检察员的人员，不宜任命为审判委员会委员和检察委员会委员。”[15]这直接对此涉及人事委任的事宜做出了理解和阐释，否认了其他成员成为审判委员会、检察委员会委员的合法性。

无独有偶，遍寻全国人大法工委的法律询问答复，仅在2003年8月至2007年5月间，涉及到审判、检察机关的人事委任的询问答复就有19份之多(1)。然而，法工委毕竟只是全国人大常委会的工作机构，并不是拥有立法和法律解释权能的宪定机关，无权规定审判和检察机关的组织人事事宜，这种法律询问答复的理解阐释，虽然起着一定的约束效果，但这种效果在实践中，往往无法起到制约规范作用。依旧以2005年4月15日的“人民法院、人民检察院人事任免的有关问题”答复为例，其中明确阐述“法院、检察院中不从事审判、检察业务工作的人员，不能任命为审判员、检察员”，[15]但“现今各级检察院中从事非检察业务，如宣传、人事等的工作人员被授予检察官资格的情况还很多。”[16]

3．对地方人大机关的强制力

与行政机关、审判机关和检察机关不同，法律询问答复对于同一机关体系的地方人大机关的约束力存在着较大的差异。人大机关上下级之间存在着指导和监督关系。全国人大常委会有权对于地方各级人大机关进行监督和指导。

而法工委的法律询问答复，正是这种监督和指导工作的一个辅助方面。通过法律询问答复，全国人大法工委对地方人大常委会法工委的工作予以指导，进而影响监督地方人大机关的工作开展。使地方人大机关的工作更加符合法制统一和全局领导的要求。因此，虽然法工委的法律询问答复对于地方人大机关也不存在明示的强制效力，但其相较于对其他机关的约束力，已大大加强。甚至具有一定默示强制效力的效果。

从实践来说，地方人大机关对法律询问答复也更为遵从，不会轻易僭越全国人大法工委法律询问答复的内容。全国人大法工委针对地方人大机关的法律询问答复，大多为地方性法规立法权限等问题，都得到了地方人大机关的较好遵守。例如，全国人大法工委2004年10月22日做出的“地方能否就人事争议仲裁进行立法”的询问答复中认为：“根据《中华人民共和国立法法》第八条的规定，仲裁制度是全国人大及其常委会的专属立法权。因此，地方性法规不能规定仲裁制度。”[17]自此之后，地方人大机关对“人事争议处理条例”便不再热心。这与行政机关形成了鲜明的对比，在法律询问答复明确人事仲裁制度为专属立法权之后，地方政府还是制定了如《江西省人事争议处理办法》(2)等的地方政府规章，对此问题进行规定。

4.对公民、法人组织以及社会团体的强制力

除却需要对各国家机关的强制适用效力进行讨论之外，研究法律询问答复对一般的公民是否有效，也是探讨其效力的重点。笔者以为，法律询问答复对公民、法人组织以及社会团体的效力体现，尚不及对于各国家机关的权威性约束力，更勿论是强制效力。

首先，基于本文之前对于法律询问答复性质的讨论，其根本不具备规范性法律文件的属性，而仅仅是一种更具权威性的学理阐释，其针对的是有关机关涉及到的具体法律问题而做出的业务咨询。不具备外部的强制效力。对于一般的公民更不可能产生拘束力。

其次，法律询问答复作为国家机关内的询问答复业务，其内容也更多针对的是国家机关在开展其业务工作中所需要的对相关法律问题的理解适用。从目前人大网站上及《法律询问答复汇编》中公开可查阅的2000年至2007年的法律询问答复来看，直接涉及到公民、法人组织以及社会团体的权利义务的内容几乎不存在。法律询问答复至多通过影响各国家机关，进而对公民、法人组织以及社会团体产生一些间接的影响。

综上所述，全国人大法工委的法律询问答复，对各国家机关、公民、法人组织以及社会团体都不具有明示的强制适用的效力，其不具有可被强制适用的规范性。

(三)法律询问答复在实践中的效力体现

虽然从学理上来说，法律询问答复不具有强制的拘束力，现实中的多个案例也显示其在普遍意义上的拘束力缺乏。但在实践中，法律询问答复依然具有个案的效力，有些学者称之为“个别效力”。个案的效力包括对具体案件的指导能力和拘束力。“指导效力对个别案件处理在准确理解和执行法律方面具有提供权威指导的作用，”[11]163法律询问答复作为一种针对具体法律问题的“询问答复”，自然具有直接针对个案的指导作用；而对于个案的拘束力，从相关的法律条文中则没有直接的体现，但其在实务中有着存在的证据。例如，在2000年10月全国人大法工委答复广东省人大常委会关于“镇委镇政府可否停止村民委员会成员的工作”的询问中明确指出：“镇委镇政府联席会议停止村委会主任工作的做法不符合法律规定，应予纠正。”[18]]询问答复的内容中，直接要求被答复机关遵从法工委的意见予以办理。而相应的决议也很快得到纠正，针对个案的拘束力得以体现。

同时，前文提及过，法工委做出的法律询问答复，其普遍性的效力与其公开性有关。然而在现今法律询问答复工作开展多年之后，“法工委估计已经认识到自己如果越俎代庖，将会侵犯立法者本应却怠于行使的立法权。”[6]因此，自2007年5月16日之后，全国人大的网站上亦不再公开法律询问答复的内容，也不再出版相关的法律法规询问答复汇编。这事实上将法律询问答复转变为一种不具有公开性的内部的业务行为，其普遍性效力遭到削弱。法律询问答复的内容只为询问和答复机关知晓，在制度构架上逐渐演变为一种只具有个案的拘束力、只针对具体询问机关产生效果的实践模式。

四、结语

在当前的制度安排中，法律询问答复依然属于一个定义相对模糊的设计。虽然《立法法》从法律条文中对其制度予以了确立，但其缺乏规范性的性质以及在现行法律体系中无强制效力的属性，都使得其处于尴尬的境地。因此，需要对其做出进一步的明确和制度变革。

从现实状况来说，有关法律询问答复制度，其所应对的主要是我国数量较大的立法解释要求。然而，在我国的制度设计中，立法解释具有较高的位阶，与法律具有同等效力，其制定程序复杂，不得随意启动；且全国人大常委会会议的会期较短，其议程安排和工作量庞大。因此，需要法律询问答复作为一种权威的阐述，对法律问题予以解答。

但对于询问答复这种只具有“立法解释的实际功能而无其名分(法律地位)”[6]的状况需要做出改变，以设计更优化的制度予以替代。

首先，可以将人大常委会对于法工委询问答复的备案制度改为批准制度，这种模式可以让法律询问答复获得有权效力，将询问答复升格为正式的法律解释，在解决法律解释的专业性难题的同时，也解决法工委作为工作机构解释法律的“无权”问题。

其次，成立专门的法律解释职能机关也是重要的发展方向。解决我国的法律解释问题，不可能仅仅依靠对法律询问答复制度的修补就能完美实现。我国数量较大的法律解释需求昭示着专门法律解释职能机关设立的必然性。一个建立在全国人大之下的专职的法律解释机关，能够有效解决法律解释的合法性及专业性问题。

注释：

(1)数据统计自全国人大网站询问答复栏

(2)江西省政府令第153号，2006年11月13日省人民政府第51次常务会议审议通过，自2007年1月1日起施行。

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[13]成都市民政局.婚姻登记处工作时间和婚检[EB/OL].[2014-04-07].http://www.cdmzj.gov.cn/cdmzj/fdjl/wszx/wszx_hydj/8a3e56b63b91fe0f013d8b589d960484.html.

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