裸官监管亟需综合思路*

刘再春

（梧州学院法律与公共管理系，广西梧州，543002）

裸官监管亟需综合思路*

刘再春

（梧州学院法律与公共管理系，广西梧州，543002）

裸官腐败呈现发案率持续攀高、腐败范围持续扩大、危害性越来越大，共同腐败问题突出、腐败手段更趋于隐蔽的特点与趋势，暴露出当前裸官监管存在诸多问题，如立法位阶太低、监管存在盲区、制度操作性不强、财产报告存在隐瞒空隙、裸官及其亲属动态监管不到位、缺乏遣回外逃裸官与追缴外流资金的相关配套制度等。完善裸官监管必须采取综合思路：明确界定裸官的范围并立法监管，细化与严格实施裸官审计制度和财务监督制度，建立并完善裸官亲属动态监督系统，制定配套的惩罚外逃裸官与追缴外流资金的制度，联合多个部门建立信息共享机制和预警机制，推动预算改革等，综合监管裸官。

裸官腐败；监管；立法；预警

裸官萌芽在20世纪80年代至90年代中期，成型于20世纪90年代中后期，20世纪90年代末至今为裸官腐败高发期。我国预防和治理裸官腐败的努力取得了一定成效，但总体上裸官腐败现象仍处于高发、多发的相持期，形势依然很严峻，裸官监管亟需综合思路。

一、裸官腐败的特点与趋势

本文根据二十年来我国纪检监察机关有关反腐败的工作报告以及各媒体曝光的资料，统计出二十年来受处分的部分裸官和涉案金额，同时，也统计出近年来裸官腐败领域的对比数据、近二十年来部分裸官贪腐形式，以此来直观说明我国裸官腐败发生的实际程度以及发展的一些规律性问题。

（一）发案率持续攀高，数量、级别呈上升趋势

据披露（如图1），1992年至2007年6月底，我国外逃省部级（包括副省部级）官员87人，正地厅级320人，副地厅级1920人，处级8250人，副处级11340人。这些人侵吞、携带出逃资金就有10000亿元以上，而这些外逃的几乎都是裸官，也折射出我国裸官发案率高的特点。这说明我国裸官腐败高发势头尚未得到有效遏制，裸官几乎等于贪官，逢裸必贪，特别是金融领域涉案金额巨大，给国家带来了巨大的损失。据《财经》杂志发布的中国裸官报告指出，我国的裸官发案率持续攀高，贪后外逃数量激增，且级别越来越高。目前我国依然是裸官腐败的多发易发阶段，裸官腐败和反裸官腐败处于相持期。从表1、表4中的部分涉案人员行政级别来看，厅局级和省部级的裸官相对集中。1990-2013年查处省部级公职人员5人，厅局级8人，裸官腐败人员级别越来越高，其腐败态势愈演愈烈，基层裸官越来越多，致使我国基层官场生态恶化。我国的反腐形势、任务在今后仍艰巨。

图1：1992-2007年我国裸官数量统计

（二）腐败范围持续扩大，向金融、国企等蔓延以致范围越来越广

2013年《财经》杂志选取了20多年的时间跨度、汇集59个落马裸官案例，制成《中国裸官报告》。在报告中所列举的案例中，24%为金融行业人员，党政官员占据34%，其余行业涉及石油业、烟草业、旅游业、交通业服装业以及其他商贸投资领域（具体参见表2）。从公开数据看，厅局级“裸官”主要发生在烟草、铁路、交通等封闭性领域。县处级及乡科（实权部门）级裸官腐败明显增多，裸官腐败向基层蔓延，腐败范围持续扩大。据国家社科基金《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组的调查，裸官携款潜逃的重灾区在银行业、国有大中型企业。大概占到外逃裸官总数的87.5%，其他部门只占12.5%。金融领域内的高管或者关键部门的责任人，在外逃裸官中所占比例庞大，威胁着中国金融稳定、市场安全和社会稳定；非金融类国企裸官给国家和人民造成了巨大的财产损失。裸官向金融、国企蔓延，严重影响了我国经济的发展，威胁着我国金融安全，极大地损害了政府的形象。

表2：近二十年来我国裸官腐败领域概况表

（三）外逃携带资金数量巨大，危害越来越大

近年来，随着我国裸官数量的增加，其贪腐涉案金额也随之攀升。自最高人民检察院会同公安部组织开展追逃专项行动以来，从2008—2013年（见表3），检察机关共抓获在逃职务犯罪嫌疑人12224名，仅最高人民检察院公开的其中6年的缴获赃款赃物金额，就达到877.5亿元，且在2012年创下历史新高--553亿元，占当年全国财政收入的4.7%，如此多的资金外流威胁着国家金融与市场安全。从《人民日报》资料库中统计的数据（如表4），从1997-2007年的十年间，全国裸官携款为3510亿美元，占2013年全国财政收入的18.5%。若这些外逃的资金集中投资某一领域，至少上升两个台阶。外逃携带资金数量巨大，触目惊心，危害越来越大。如表5中显示，2001年，中国银行广东开平支行原行长余振东，伙同许超凡、许国俊贪污4.83亿美元。裸官携巨款人财两逃本质上是一种典型的跨国洗钱犯罪行为，势必威胁着中国金融安全和经济发展，严重败坏了党风党纪，损害了党在人民群众中的公信力，影响国家的整体形象。近年来“捞了就跑”的裸官影响极其恶劣，尤其是外逃后还能逍遥法外，逃避惩罚，这会使一些不法之徒纷纷效仿，从而加剧同类犯罪。

表3：近六年抓获在逃职务犯罪嫌疑人人数及缴获的赃款物金额一览表

表4：1992-2007年我国各省部分裸官一览表

表5：知名外逃裸官及涉案金额一览表

（四）腐败从个体向集团化发展，共同腐败问题突出

近年来裸官腐败行为的“有组织犯罪”特征日趋明显，“一查一串、一端一窝”。在查处的案件中，串窝案占较大比例，裸官腐败涉案人数占总腐败人数20%，单个串窝案涉及人数呈上升趋势，1990-2013年平均单个串窝案涉及60人，其中金融行业的串窝案排在首位。串窝案涉案人员间往往结成紧密的利益共同体，“荣辱与共”。现在查案往往是“给我一个支点，我可以撬动整个官场”。部分裸官串窝案具体参见表6。例如典型的广东茂名重大腐败案涉及省管干部24人，县处级干部218人，波及党政部门105个，市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。铁道部窝案不足两年时间内，15名铁路系统副局级以上官员应声而落，可谓是“塌方式”腐败。原铁道部运输局局长、副总工程师张曙光，早在2002年以前就成为了一名裸官。其妻子王兴很早就带着孩子移居美国，并在美国买房、开公司。但在原铁道部部长刘志军的袒护下，这没有影响他的仕途，反而一路升迁，大把的捞钱，子女在国外享受。

表6：近年来我国部分裸官腐败串窝案一览表

（五）腐败手段从显性向隐性转变，更趋于隐蔽

上世纪80年代伊始，我国就出现“贪官”外逃，但还不是裸官，直至90年代裸官才出现，典型的是北京城乡建设集团原副总经理李化学。裸官在30年的发展下，日趋成熟，经验日益丰富，裸官腐败手段更趋隐蔽，如在资产转移方面主要手段有：现金走私、地下钱庄、利用经常项目下的交易形式向境外转移资产、借企业投资、利用离岸金融中心转移资产、通过境外的特定关系人转移资金等等。这些手段目前我国尚未有先进的技术进行侦查和截获。在身份上，许多官员拥有多本护照，有私人护照不上交，也有用假身份证再办一个护照，但这些单位根本监控不到，因为都不在审批、报备之列。比如，茂名市原市委书记罗荫国、茂名市原常务副市长杨光亮都被查出持有多个身份证。这些手段的增多和技术力量的落后，显得裸官腐败的手法越加隐蔽。近年来部分裸官贪腐形式具体参见表7。

表7：近年来部分裸官贪腐形式一览表

二、当前裸官监管存在的主要问题

1．立法位阶太低，监管范围模糊不清，监管存在盲区。

我国对“裸官”监管进行规范的文件大多数是以党内法规的形式出现。如1995年颁布的《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》、1997年颁布的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、2006年颁布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》和2010年颁布的《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》，这是裸官监管的主要依据。针对裸官腐败发案率持续攀高，目前总体上尚没有预防性控制手段。国家未颁布反裸官腐败专门法，由于裸官监管的立法位阶太低，权威性不够，在实际操作过程中出现监管对象不统一、范围不明确，监管存在盲区。原来“裸官”的适用对象主要限定于县处级副职以上的公职人员，其中不仅包括各类党政机关中的公职人员，还包括各类人民团体、事业单位、国有企业中的公职人员。2006年修改后颁布的《关于党政领导干部报告个人有关事项的规定》中，规定的领导干部不包括副处级以下的公职人员。这对于监管裸官在实际操作中出现了范围过窄以及监管对象不统一，实际登记起来容易出现遗漏和监管范围模糊不清。由于监管范围不规范，监管存在盲区。

2．制度操作性不强，财产报告存在隐瞒空隙。例如没有明确由谁核查“裸官”申报材料的真假，也没有涉及申报之后是否向公众公开，使得申报失去了外部监督途径。由于在违纪后没有明确的处罚条例与实施细则，这让“裸官”在登记海外的房产、转移境外的资产时有很大的作假空间，更加肆无忌惮的为日后外逃、贪腐等做足了准备。“裸官”报告财产仅靠个人自觉性，在报告中存在很大的隐瞒空间。由于公职人员申报多是由自己陈述或填写资料，事后没有特定的部门对其填写的内容进行核实，而且没有各部门机构信息共享系统，缺乏核实申报信息的相关配套制度和技术途径，对不如实填写申报材料的情况很难核实。于是对裸官上报的财产是否属实无法核实，对财产的来源、去向不得知，这使得裸官具体拥有的实际财产、房产和转移境外的资产与自己上报的具有一定谎报的空间，为“裸官”外逃留下了后路。例如在广东裸官吴湛辉案中，2005年，38岁的吴湛辉有了第一个女儿。不久后，他将妻女转移到香港居住。但裸官的身份，并没有影响到他的仕途，甚至组织人事部门都不了解、掌握相关情况。2007年，吴湛辉被任命为东莞市政府秘书长。2011年10月，吴湛辉被省委组织部列为拟提拔市领导职务人选差额考察对象并予以公示，此间遭举报，经查实，发现吴已是裸官。可见，隐藏得十分隐蔽的裸官吴湛辉不仅没有报告个人重大事项，也未被上级相关部门有效监管，而且还官运亨通，甚至还被拟提拔为市领导，这真是咄咄怪事！

3．监管的技术水平低，裸官及其亲属动态监管不到位。“裸官”的叛逃途径有迹可循：子女、配偶、亲友、情人移居—资金转移—择机外逃，呈现“三步走”的模式。当前未建立裸官数据库，对裸官向国外转移大量资金难以实行全国金融联网监管，未重点对金融、烟草、石油等垄断性国企高管进行监管，尤其是未建立对银行和非银行金融机构以及特别易被用于洗钱的机构（离案金融中心、地下钱庄等）的综合性监管制度，验证客户身份、保持记录和报告可疑的交易，采取切实可行的措施调查和监督现金和有关流通票据出入国境的情况，难以报告大额现金和有关流通票据的跨境划拨情况等，因此查明并及时制止裸官各种形式的洗钱活动非常困难。第二，未实行裸官及其亲属出入境统一监管，未对裸官身份证和护照进行专项治理活动，对各出境关口（如机场、码头）安置身份识别设施。从绝大多数外逃“裸官”来看，“裸官”之所以可以来去无牵挂，“赤条条来光溜溜逃”，在国内当官能贪就贪，能捞则捞，风头不对则脚底下一抹油溜之大吉，丢下烂摊子后跑到国外。主要是监管部门对“裸官”及其亲属动态监管不到位。如吴湛辉第一步是2005年将妻女转移至香港，第二步是2006年4月通过地下钱庄转账1600万元港币，购买坐落于香港罗便臣道9号荟萃苑10楼B座及其4楼2号车位。2011年6月，吴湛辉再次通过他人的地下钱庄转账7600万元港币，购买位于香港黄麻角道88号富豪海湾B25栋屋及其两个停车场。奈何东窗事发，还没逃走就被纪检机关抓捕。但这也恰恰说明了我国监管部门对裸官与亲属动态及其资产转移监管的不到位。

4．缺乏遣回外逃裸官与追缴外流资金的相关配套制度。许多外逃裸官钻法律空子，利用其他国家与我国差异较大的法律制度和司法程序在这些国家寻求庇护。据统计，我国目前只与全球36个国家鉴定了引渡犯罪的条约，其中，这些国家并不包括美国、澳大利亚、加拿大3个中国外逃官员的“潜逃胜地”，欧洲国家也只有4个与中国签订条约。我国惩罚外逃裸官主要是通过引渡，但由于引渡经济成本很高，在现实情况中很难奏效，实践中追回腐败资金面临重重的障碍，这就让外逃裸官在外国生存的空间更大，更无后顾之忧。目前缺乏遣回外逃裸官与外流资金的相关配套制度（包括实体法律与程序法），导致追回资产受阻。例如对“久追不回”的外逃裸官目前未实行“缺席审判”。这就需要将“缺席审判”写进《民事诉讼法》，对出逃在外的裸官就民事赔偿部分先行起诉、亦可审判，并通过法律赋予我国司法机关向外逃裸官本人及其家属永久追索赃款的权利。目前在遣回外逃裸官与追缴外流资金的国际合作机制方面存在不少问题，例如积极签订引渡条约和司法双边条约进程缓慢，尤其未设立专门机构或者专案对重大案件进行追赃，综合采用民刑等多管齐下的办法，为返还资产创造有利条件等等。

三、完善裸官监管的思路与建议

针对裸官腐败发展现状与趋势以及当前裸官监管存在的不足，完善裸官监管必须采取综合思路。

1．明确界定裸官的范围并立法监管

首先，合理界定裸官并适当扩大监管范围。除了首先纳入监管对象的县处级副职以上的裸官外，还应该加强对担任重要领域、敏感岗位的裸官进行预防性的监督。例如垄断性国企、银行和政府基层副处级以下拥有实权岗位的科级公职人员也应该在监管范围。因为这类“裸官”，一旦贪腐外逃同样可能给国家和人民的利益带来重大损失。所以，适当的扩大“裸官”的监管范围，有利于建设廉洁政府。其次，专门立法防治裸官腐败。笔者认为应制定《中华人民共和国反裸官腐败法》。成立由立法机关、专家学者、民意代表“三结合”的立法小组，调查研究起草《国家反裸官腐败法》草案，对裸官作出界定（对国家公职人员的配偶、子女移居国外和财产转移到国外或境外作出严格规定；明确规定公职人员出国活动及其配偶、子女出国经商、陪读等各项出国活动并进行监管）。纪检监察机构、海关、银行、公安、外交等部门对裸官的清查、治理及法律责任应作出明确规定。探索将公职人员申报个人情况不实等行为纳入司法解释和管辖范围。完善惩治裸官贪污贿赂和渎职侵权犯罪法律法规；规范裸官从政行为方面的法律规定，着力整合预防裸官腐败各项法规；完善反洗钱法律法规等，以此来健全裸官监管。

2．细化与严格实施裸官审计制度和财务监督制度

国家应该出台新的政策，把重点放在监管的前期工作上。需建立健全裸官离任审计制度，加强对裸官任职期间、离职的审计，即过程与结果的审计，是预防裸官腐败的有效措施。审计机关除按《审计法》进行正常审计外，还要对裸官进行过程审计，做到年中、年末的审计，运用特定的策略、手段和程序，着重审计裸官经济、经手的重大政策与项目（包括政府采购审计、重大工程审计、基金管理审计、国有企业改制审计等）；在结果审计中，即在裸官离开本岗位时对其在职期间所做的全部事项进行审计，以上的审计结果要接受媒体和公众的监督，审计机关要将审计结果向社会披露，接受群众和新闻媒体舆论监督，真正做到透明、公开。进一步健全“裸官”财务监督相关制度。重大的资金项目必须集体决定，审、批、提款相互牵制，堵住漏洞，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的财务监督制度。

3．建立并完善裸官亲属动态监督系统

对“裸官”亲属动态的监管是“裸官”监管过程中尤为重要的一步，也是能够抓住“裸官”软肋之所在。那么，如何有效实施“裸官”亲属动态的监督呢？首先建立健全裸官直系亲属出境备案制和审查制。严格规范护照审批、签发和管理。我国需要对裸官的直系亲属实施严格的移民监管，登记备案。其次，建立健全裸官直系亲属出国公示制。再次，加强对裸官及其亲属收入、财产（含不动产）、出国的有效监控。监督部门如实核查、登记裸官直属亲属身份证、护照有关信息，然后监管部门运用网络技术，建立裸官亲属资料库，尤其是亲属财产、去向数据库，并与多个部门建立信息共享系统。如联合海关、驻外大使馆等进行监管裸官亲属的动态，为裸官监管与预警提供条件。

4．制定配套的惩罚外逃裸官与追缴外流资金的制度

完善国际合作机制，遣回外逃“裸官”。一是加强国内相关立法，为遣回外逃裸官的国际合作提供完善的法制标准；二是加强诉讼制度和证据制的研究，从操作技术上确保遣回外逃“裸官”国际合作的顺利开展；三是加强国际司法合作人员的培训，提高遣回外逃裸官国际合作的准确度；四是积极签订引渡条约和司法双边条约；五是引渡外逃“裸官”。最后，我国也应该制定相关惩罚外逃官员的法律，在与相关国家积极签订引渡和司法协助条例的基础上，将外逃“裸官”引渡回国后接受相关的法律处罚。这不仅有利于捍卫国家法律的权威，而且对其他“裸官”也起到很好的警示作用。

追缴裸官腐败外流资产，可从以下方面着手：一是对裸官贪腐大案启动资产追缴程序，应立足于案件及所涉及国家的实际情况，尽最大的可能将外流资产追回；二是加大境外追赃工作力度，加强人员配备和机构建设，增加对境外追赃工作的投入，设立专门机构或者就专案设立追赃机制；三是要综合运用多种追赃途径，争取成果最大化。可考虑采用民刑等多管齐下的办法，结合案件实际情况进行；四是要充分运用司法协助途径；五是可协助资产流入国启动有关刑事程序，为返还资产创造有利条件；六是要重视研究和利用民事程序。

5．联合多个部门建立信息共享机制和预警机制

中国“裸官”人数庞大，想要有程序、有组织、有效率地对“裸官”监督，亟需建立多个部门信息共享机制和预警机制。首先，是要在严格造册登记的基础上，保证“裸官”申报内容的真实性，让纪检监察、公安、法院、检察、海关等部门随时都可以查看和掌控“裸官”的动态，纪检监察、公安、法院、纪检、海关等部门也应该形成有力的联动处置机制。一旦发现“裸官”有不良动态，系统会发出警报，向各部门发出预警信息，以此来提高监管效率，将损失降到最低。另一方面，对监管技术进行革新。第一，实行全国金融联网，加强对裸官向国外转移资金的监管，建立对银行和非银行金融机构以及特别易被用于洗钱的机构的综合性监督制度，以便查明并及时制止各种形式的洗钱活动。其内容应包括：验证客户身份、保持记录和报告可疑的交易等规定，采取切实可行的措施调查和监督现金和有关流通票据出入国境的情况，个人和企业应报告大额现金和有关流通票据的跨境划拨情况等。第二，实行裸官出境统一监管，对各出境关口（如机场、码头）安置身份识别设施。针对“裸官”监管前期工作遇到的问题，国家可以建立各机构部门信息共享系统，由特定的部门监管，一旦发现“裸官”违纪或有不良动态立即向监督部门预警，防范在前。政府部门应该借助发达的网络技术，建立与各部门机构信息共享的平台，如监督部门、财务部门、金融机构等联合监管裸官资产、房产的来源、去向以及境外资产的动态，再结合裸官的实际收入，如果发现两者之间有巨大的差异，则系统会自动报警，及时采取措施，对裸官进行警告或处罚。

6．推动预算改革，大力推进官员财产申报制度，从源头上监管裸官

对裸官“非暴力的制度控制方法”就是预算。预算改革直插裸官腐败共同体的“心脏”，摧毁政治和财富之间的联盟，一方面可打破官商勾结，另一方面切断裸官伸向财政的手。推动预算改革有利于从源头对裸官加强监管。其次，加快官员财产申报制度建设步伐，阳光监管裸官。第一，建立独立的网站，将裸官财产申报内容向社会公开，接受公众的监督，相应的核查部门跟进，对裸官财产虚报瞒报者进行严肃惩处；第二，每年都对“裸官”的财产进行调查、核实并在公开网站上及时更新以便掌握其动态信息，有利于监督部门和社会公众进行监督。第三，官员住房、投资、配偶子女从业等个人事项由报告走向公开，从一定范围内公开向全面公开推进，对裸官的权力监督逐步实现从内部监督向外部监督的转变，将权力关进制度的笼子，不仅可以降低对“裸官”管理难度，而且有利于制约裸官的腐败行为。

（责任编辑 高云）

D630.9

A

1671-0681（2014）05-0051-06

刘再春（1974-），男，汉族，湖南衡阳人，梧州学院副教授，华东师范大学公共管理学院管理学博士。

2014-02-26

本文为广西哲学社会科学规划项目2013年度课题“干部竞争性选拔制度实证考查、制约因素与完善对策研究”（13FZZ002）、广西高等学校人文社会科学研究一般项目“干部人事制度深化改革研究——以广西、湖北为例”（SK13YB106）、梧州学院科研重点课题“党政领导干部选拔任用制度改革研究——基于制度变迁理论的分析”（2012B019)的阶段性成果之一。