政府与社会组织的合作：资源依赖理论的分析

陈萍萍

摘要：改革开放以来，社会组织不断地发展，在社会转型的过程中越来越受到重视。不难看出，政府与社会组织的关系处在一个动态的调整中。社会组织与政府具有提供公共服务的互补作用，相互依存着。本文以资源相互依赖理论为分析框架，阐述政府和社会组织是如何进行互动，以期为重新分析政府与社会组织的关系从组织层面提供一个理论逻辑和分析框架。

关键词：资源依赖理论；政府；社会组织

在我国，特别是改革开放以来，社会组织发展迅速，尤其自十六大以来，作为一个重要社会力量的社会组织越来越受到重视，被看成一个重要的社会治理主体。政府职能改革、职能转变需要进一步理清政府、市场、社会三者之间的关系，重新界定三者之间的关系。从中央到地方都在大力推动政府与社会关系的重构。这种政社关系有多种解释。有的解释为支配性功能整合，有的解释为依附性发展。但从改革逻辑上讲，从整体推进上讲更多的是一种合作关系，在重构政府、社会、市场之间的关系基础上，合作关系的产生。从改革逐步推进合作关系来看，本文运用资源依赖理论，重点从依赖与合作互动加以展开，分析政府与社会组织的相互依赖，以期重新认识政府与社会组织之间的关系，为其关系提供一个解释逻辑，以更好地发挥社会组织的作用。

一、资源依赖理论与互动合作

杰弗里和萨兰基克①认为组织最为关注的事情是生存。组织生存的关键是具备获取和维持资源的能力，但没有任何一个组织能够自给自足，也不可能实现对资源的完全控制，为了获取所需要的资源，组织必将与其外部环境进行交换。因此，组织与组织间就不可避免地存在着相互依赖，组织的存在与发展需要开放的系统。

组织生存的关键在于资源，而资源的稀缺性提供了相互依赖的潜能。这样的潜能存在组织之间，可以是企业与企业之间，也可以政府与企业之间，那么萨德尔关注到了政府与社会组织之间的关系。他认为，政府与社会组织间存在相互依赖的关系，由于政府与社会组织各自掌握并向对方提供对对方生存与发展至关重要的资源，因此形成了资源上的相互依赖。②本文认为政府与非政府组织的合作并不是凭空产生，而是对双方所拥有资源需求的基础上产生并运作的。社会组织虽然有其独特优势，但它的能力是有限的。另一方面，政府也有其独特的优势，但随着社会需求的多元化和复杂化，政府需要社会组织的积极参与。政府与社会组织围绕着彼此的局限性必须展开合作。

面对社会发展，相应的社会需求不断地在增加，政府存在着越来越多的公共治理压力。反过来，尽管经过30年的发展，社会组织从88年的4400多家发展到13年底的54万多家。但总体上来讲，我国社会组织尽管增长势头强劲，但是基础比较薄弱，存在着一系列的问题，如资金基础薄弱，社会储资功能不强；自身的规范性偏差；管理体制不健全等等。客观上政府与社会组织之间必须合作发展。

二、政府与社会组织的合作：资源相互依赖的分析

从全国范围来说，我国社会组织遍布全国城乡、涉及社会生活的各个领域，目前已初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。但远远不能满足经济社会发展的需要，其本应担负的功能和作用还没有充分的发挥。要解决这些问题，有必要对政府与社会组织的关系进行考察。本文以资源依赖理论为视角，分析政府与社会组织如何相互作用的。

（一）社会组织对政府的资源依赖

在现实中，社会组织难以自给自足，需要从外部环境获取所需的各种资源，要受到各种资源的限制，并与其存在这紧密的互动。而政府就成为它最重要的合作对象之一。康晓光从资金、组织体系、官方媒体、登记注册、活动许可、政府领导人资源、组织决策的机会与权利七个方面来分析社会组织对政府依赖。这七个方面分别是：③本文把这七个方面与其他理论界定相结合，归结出社会组织对政府的资源依赖主要表现在资金、组织资源、政策性方面。

1. 资金依赖

社会组织没有经营性收入，也没有强制性的税收，按照传统的说法，社会组织主要资助来源于志愿精神的社会捐赠，但是，社会捐赠尚不足以构成社会组织的主要收入来源，它主要来源于财政支持。萨拉蒙对当今世界上收集到的有完整经验数据的 8 个国家（美国、英国、法国、德国、意大利、瑞士 、匈牙利和日本）进行调查，几乎一半的非营利性收入（49%）来自经营，而 40%来自政府，其份额是私人捐赠的4倍多。④不难看出，政府是提供社会组织的重要资源的最重要的“资助者”。政府通过委托项目拨款、官办基金拨付、政府政策性拨款、奖励等几种方式直接或间接对社会组织进行支持。不仅如此，很多国家通过税收优惠政策来调节、规范社会组织本身，并以此保证社会组织捐赠者的经济利益，激励个人和企业资助社会组织。

2.组织依赖

从我国社会组织发展的程度来看，当社会组织资金规模薄弱时，社会组织自身所拥有的人员和组织体系难以有效地发挥功用，实现社会服务功能。因此，社会组织需要利用政府体系已有的组织资源，如现有的人员、办公场所、办公设备等来降低社会组织的运作成本，提高社会慈善资源的使用效率。近几年来，在我国传统体制转型的背景之下，各地在积极推进行业协会商会与行政机关脱钩。这个行业脱钩本身就代表着我们传统的社会组织在能力上依赖于政府。行业协会在机构、职能、资产、财务、人员等方面与政府有着千丝万缕的关系。

3.政策性依赖

高丙中将社团合法性分为社会合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性。⑤其中，社会组织政治合法性对其生存与发展至关重要。因此，需要政府的法律、政治与行政力量上的支持与认可，使社会组织健康有序地开展活动。 从20世纪80年代末起，我国加紧了社会组织方面的法制建设，一系列关于社会组织的登记管理、捐赠、税收优惠等法律制度正在不断地完善。不仅对社会组织地位与活动范围进行更新地界定，奠定了社会组织合法性的基础。目前，全国很多城市依据顶层设计，地方创新登记管理条例，优化各类社会组织登记管理，进一步扩大社会组织的生存空间。

（二）政府对社会组织的资源依赖

与政府一样，社会组织也是提供公共服务的重要主体，分担政府的职责。同时，社会组织掌握着在公共服务中功能优势和资源，一般来说，“非政府组织所掌握的资源，包括公信力、服务收入、获得资源的能力、公共服务的供应与输送、信息传递与沟通、专业知识、公众支持、正当性的维护等”。⑥因此，为了更好提供公共服务，政府依赖于社会组织。

1.政府依赖社会组织的专业知识，以提高行政效率

社会组织的良性运行，有利于更好地实现政府社会服务功能。具有专业知识的社会组织能够解决政府难以管理的事情，提高任务完成的效率。 “在许多情况下，由于 社会组织的志愿精神和竞争意识，社会组织能够提供比政府品质更高，费用更低的服务。”⑦政府可以向相应的社会组织购买医疗、环保、养老等专业化的公共服务，降低政府的运作成本，提高行政效率。

2.向社会组织征求意见，提高决策科学化

政府所制定的政策应当关系到千家万户的利益。而实际上，它更多关注的是绝大多数人的利益，而经常忽视社会中那些缺乏利益表达渠道的弱势群体的利益。为此，社会组织不仅作为掌握专业知识的相关群体的代表，而且一这些社会弱势群体和边缘群体作为服务对象，是政府决策获得民意的途径。社会组织作为社会化专业力量被政府引入了第三方评估，使问题论证更加客观、科学、实事求是。这不仅有助于提高政府运作的效率，节省政府运作的成本，还能使得政府获得更加全面、客观、真实的信息，有利于政府及时作出相应的对策，使政策落实到百姓。