城市居民社区参与问题探析

马海燕

(北京政法职业学院 社会法律工作系，北京 100160；北京科技大学 马克思主义学院，北京 100083)

一、社区参与的含义与功能

社区参与是指社区居民和组织以各种方式或手段直接或间接介入社区治理或社区发展的行为和过程。社区参与的实质是以民主的方式决定资源和权力的分配，其目的是让居民左右社区政策和社区发展。居民的社区参与和城市社区的发展密切相关，是城市社区建设与发展的内在动力。

社区参与是公民参与的一种基本形式，是民主政治的重要组成部分，是社区发展的基本立足点，对个人、政府、社区都具有重要的意义。首先，社区参与有利于促进个人公民权的实现和公民意识的觉醒。居民参与社区事务的过程也是实现个人公民权的过程，同时在参与社区具体事务的过程中习得作为公民在民主生活中所应具备的态度、心理素质与实际参与的技巧和知识，并自觉履行自己的公民责任。居民在参与社区事务的过程中逐渐对自身的主人翁地位有所体认，自身的社区参与和治理能力也得到了锻炼，由此可见，参与社区事务的过程也是居民的公民意识被唤醒的过程。其次，社区参与有利于社区的发展和居民生活质量的提高。居民参与社区活动，关注并影响涉及自己切身利益的具体事务的决策与执行，既可以有效监督基层政权组织以及社区群众自治组织，确保其向正确的方向发展，又可以使社区居民的诉求得到表达，需求得到满足，利益得到维护，从而提高城市社区居民的生活质量。最后，社区参与有利于社会的稳定和政府善治的实现[1](P172)。新公共行政理论强调现代政府在治理过程中应具有充分的代表性和回应性，居民的社区参与程度则是一个政府系统代表性和回应性的深刻体现。居民在社区参与的过程中逐渐形成道德责任感，增进了对政府运作功能的了解，拉近了自身与政府的距离，减少了彼此间的疏离感，从而有效地促进了政治团结和社区整合，有利于整个社会的稳定和政府善治的实现。

二、城市居民社区参与的现状分析

(一)被动参与多，主动参与少

当前，大多数城市居民对参与社区事务和活动缺乏兴趣，即使是参与社区活动的居民多数也是基于对社区居委会号召的响应和对居委会决定的执行，是被动员而去参加社区活动的，只有少部分居民是主动参与社区活动的。从主动参与社区活动的居民构成中可以看出，低保居民和部分受益于社区的居民是其主要组成部分。由于社区掌握着这两类人员需要的资源，因此，他们往往被要求配合社区开展某些活动。这种参与方式参与度虽高，但是并不具有实质上的社区参与的内核和意义，没有培育公民意识的作用。由此可以看出，真正出于个人意愿、兴趣而主动参与社区活动的居民只占社区居民总数的很少一部分。

(二)利益参与多，公益参与少

居民参与社区事务、活动的根本动力源于自身利益、诉求的表达与实现。在现实的社区活动中，凡是涉及诸如房屋拆迁、水暖气电费用收取等与自身利益密切相关的社区事务，居民往往表现出浓厚的参与兴趣，尽力维护自己的利益；而在涉及社区卫生、环境、绿化等公共事务或其他公益活动方面，居民的参与兴趣则比较淡薄或者呈现相互观望的状态，这在一定程度上也反映出当前我国城市居民的公民素养还有待提高。

(三)社区参与主体的结构不合理，总体参与率低

社区参与的主体由居民、驻区单位、社会团体等组成，由于驻区单位、社会团体也是由自然人组成，因此，社区参与的主体归根到底是社区居民。在具体社区事务和活动的参与者中，从年龄结构来看，老年人、青少年往往比中青年人更热衷于社区活动；从受教育程度来看，文化程度高的居民参与率较低；从经济状况来看，经济收入高的居民参与率较低；从性别来看，女性的社区参与率高于男性。总体来看，目前，我国社区参与人群分布集中体现出如下特征：经济收入高者、文化程度高者、中青年人、男性等社会强势群体的社区参与率普遍低于经济收入低者、文化程度低者、老年人和妇女，社区居民的整体参与率较低[2]。

(四)城市居民社区参与的内容有限

当前城市居民的社区参与活动多集中于社区事务的运作，而非社区事务的决策和管理，因而也无法对社区公共权力的运作进行监督。具体来看，居民投身的社区事务基本上都是非政治性的社区事务，如卫生清扫、文体健身、为民服务、捐款捐物等。涉及社区公共权力机构的产生、公共权力的运作、社区资源的调配与整合等方面的决策时，居民则无权参与，即使有幸能够参与其中，其对最终决策的影响也是微乎其微，这在一定程度上造成了居民社区参与的政治效能感低。从政治、经济、文化、社会四个方面的参与情况来分析，居民政治参与最少，经济参与次之，文化和社会方面的参与则比较多。

通过分析城市居民的社区参与现状可以看出，当前我国城市居民的社区参与普遍不足。社区参与不足对城市居民利益和诉求的表达与实现不利，对我国城市社区的民主化建设也极为不利，亟待改进。

三、城市居民社区参与问题成因剖析

(一)居民的社区意识淡薄，缺乏社区认同感与归属感

随着单位福利分房制度的改革和城市住宅商品化的推行，城市社区居民的来源日益复杂，人口流动性和异质性增强，人际关系变得疏离。加之家庭结构的小型化和家庭功能的弱化，城市社区居民日益呈现原子化的生存状态。社区居民彼此之间关系疏离，缺乏基本的信任，对自己所居住的社区缺乏认同感和归属感，社区意识普遍比较淡薄，因而，城市居民对参与本社区组织的活动存在抵触情绪或者参与兴趣淡薄。

(二)居民的社区参与效能感较低，缺乏参与热情

居民参与社区事务可以分为决策参与、实施参与、监督和评估参与。当前，我国城市社区居民的参与主要以实施参与为主，如参与社区居委会组织的环境整治、捐款捐物等活动，而制定社区整体规划、决定群体居民利益的重大问题、行使民主监督等决策参与以及监督和评估方面的参与则很少。在这种情况下，居民的参与活动对社区活动的影响程度和持续性以及对整个社区事务运作过程的重要程度都非常低，参与预期与参与现实之间的较大反差使居民对参与的价值和作用产生怀疑，居民参与的效能感较低，缺乏参与热情。

(三)居民的社区参与渠道不够畅通，缺乏参与途径

当前，我国城市居民的社区参与主要集中在社区的文化参与和社会参与方面，经济参与和政治参与很少。具体来看，居民参与普遍集中于社区的文化康乐活动，如舞蹈队、书画社、合唱团等，以及社区公共事务和公益活动方面，如社区环境保洁、社区爱心捐助活动等。涉及社区共同经济利益的事务，如物业公司的招聘与解雇，以及社区公共权力机构的组建，如社区居委会及其成员的组成等，居民则较少有发言权或决定权。换言之，居民在社区政治、经济参与方面缺乏渠道和途径。

(四)社区居委会的行政化倾向影响了居民参与的积极性

社区居委会作为社区居民的自治组织，理应是居民的代言人，应该时刻维护居民的利益，为居民办事。但在现实的社区运作过程中，街道办事处作为政府的派出机构通常是社区居委会及其成员业绩的考核者，这就造成了社区居委会一切向街道办事处看齐，按照街道办事处的旨意行事，有时还会为了街道办事处的利益做一些有损社区居民利益的事情，这都极大地影响了居民参与的积极性。由于居委会失去了居民诉求和利益的表达与实现的自治功能，甚至走向了反面，因而居民很少利用居委会来维护自身的利益，也不相信自己的参与能够影响居委会的决策，对社区公共事务和公益活动很少关心。

四、提升城市居民社区参与水平的对策

(一)培育社区共同利益

人们参与社区活动在很大程度上受自身利益驱动，目的是为了维护或促进自身的利益。所以，营造社区共同利益是培育居民参与的直接动力。社区共同利益不仅包括居民在社区中获得的物质产品和生活服务，而且也包括居民在社区中获得的精神享受，前者的形态是公共物品和公共服务，后者的形态是社区意识、社区认同感和归属感。居民对社区的满意度与社区是否拥有优美的环境、良好的服务、和谐的人际关系、健康向上的文化密切相关，也即与社区公共物品和公共服务的提供程度密切相关[3]。通常，社区公共物品和公共服务供给状况良好，居民对社区的满意度就高，因此也会对自己所生活的社区产生以喜爱和依恋为特征的社区认同和社区归属心理。同理，居民对社区有认同感和归属感，有较强的社区意识，就会对社区内的公共事务和公益活动产生关注，自觉投入到社区公共事务与活动中来。因此，培育社区共同利益是激发社区居民参与动力的根本举措。

(二)发展社区民间组织

社区民间组织是指以社区居民为成员，以社区地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由居民自主成立或参加，介于社区主体组织(社区党组织和社区居民委员会)和居民个体之间的组织。公益性和地域性是社区民间组织的主要特征，为他人和社会做贡献、谋福利的公益性为民间组织在居民心目中赢得了良好的印象和地位，而地域性又为民间组织在居民中开展活动赢得了空间和便利。居民参与社区民间组织的活动，一方面，可以认识社区中的其他人，结交朋友，从而增进邻里团结，增强社区凝聚力；另一方面，可以使居民在参与活动的过程中锻炼和提升自己的社区参与能力，获得社区参与的体验和技巧。社区民间组织的存在使居民有组织地参与社区活动成为可能，而有组织的参与对社区的稳定和发展非常重要。

发展社区民间组织，可以从两方面着手：一是降低民间组织的准入门槛，取消对民间组织的双重管理。具体来说，就是简化申请手续，放宽审批条件，尤其是降低对民间组织在场地、资金和人数上的要求，民间组织只需在民政部门登记即可，无需去找业务主管部门，这样可以有效避免有些民间组织因找不到合适的业务主管单位而无法成立的情况。二是加大对民间组织的扶持力度。第一，实行税收优惠政策，对社区民间组织的非营利性收入应给予税收减免；第二，增加政府资助性投入，继续积极探索并逐步扩大政府购买服务的实现模式，对一部分社会急需发展但投入有限的社会公益事业，根据居民需要、提供服务的质量等，通过政府购买社区民间组织提供的服务，引导社区民间组织朝公益性方向发展；第三，出台评估指标体系，积极探索建立一套科学的社区民间组织绩效评估指标体系，根据社区民间组织提供服务的数量、质量等，给予相应的财政资助或补贴，促进社区民间组织健康发展。

(三)完善城市居民社区参与的制度供给

当前，社区为居民参与提供的制度化渠道非常有限。社区中存在的合法的对社区公共事务负责的正式机构主要有居委会、业主委员会和物业公司[4]。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》将社区居委会的性质界定为城市居民的自治组织，但在实际运作过程中，社区居委会往往被当作城市基层政权组织的组成部分，它们主要受所属街道的街道办事处领导和考核，同时，社区居民也习惯将居委会看作是政府部门。由于受街道办事处的领导和考核，社区居委会往往将更多精力投入到完成街道办事处布置的各项任务中，为居民服务的功能被削弱。同时，在居民参与方面，主要采取传统的动员模式，这种动员模式主要体现在居民的政治参与和社会参与活动中，如居委会及其成员的选举等，而在关系居民切身利益的经济参与方面，居民的参与渠道基本上处于真空状态。业主委员会本应是居民利益表达和实现的重要平台，但目前大多数社区存在业主大会召开难，业主委员会成立难、运行难的问题。一方面，政府对业主委员会成立的条件、程序等都有严格规定，不符合规定则不能成立；另一方面，在成立业主委员会的过程中，得不到开发商和物业公司的配合以及政府有关部门强有力的支持，造成业主委员会这一居民参与的重要途径不够畅通甚至是堵塞。物业公司作为社区道路、供水、供电、供气、排污、环卫、绿化等公共产品的提供者，也是居民维护自身权益的重要渠道。但目前多数物业公司是由开发商在居民收房之前选定，而且物业公司的去留也不由居民决定，居民对物业公司的行为不能进行有效的监督和制约，这也在一定程度上限制了城市居民社区参与的空间和渠道。

完善城市居民社区参与的制度供给，应从社区居委会、业主委员会和物业公司三个方面入手。第一，改革社区居委会管理体制，恢复社区居委会居民自治组织的性质，还权于民。居民在涉及切身利益的公共事务中有发言权，并且自己的行动能影响社区公共决策，只有这样，社区参与的效能感才会提高，未来继续参与社区事务的动力才能持续。第二，简化业主委员会成立的相关程序，加大政府相关部门对业主委员会工作的支持力度。业主委员会作为社区居民公共利益特别是经济利益的重要代表，在调动居民社区参与的积极性方面起着至关重要的作用，同时，参与业主委员会活动的过程也是培养居民社区参与能力的重要途径。政府应在业主委员会成立与运作过程中给予充分的支持和配合。第三，厘清物业公司与开发商之间的关系，提高物业公司的准入门槛。在业主委员会得以正常成立的情况下，应由业主委员会根据业主即居民的要求在市场中选聘合格的物业公司，而非由开发商决定物业公司的选用。提高物业公司的准入门槛，淘汰那些不符合规定的物业公司，让那些资质优良、管理科学、服务到位的物业公司进入社区，确保居民能够对物业实施有效的监督和制约，从而实现锻炼自己的维权能力，保障切身利益的目的。

参考文献：

[1]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[2]章永兰，颜燕.现阶段城市居民社区参与表层化的原因与矫治对策[J].江西农业大学学报(社会科学版)，2006(2).

[3]张宝峰.城市社区参与动力缺失原因探源[J].河南社会科学，2005(4).

[4]石静.城市居民社区参与状况分析[J].人民论坛，2010(20).