中国城镇化所面临的挑战——京津冀一体化浅析

（法国FAI国际建筑与规划设计公司）

中国城镇化所面临的挑战
——京津冀一体化浅析

钟纪刚

（法国FAI国际建筑与规划设计公司）

京津冀一体化已上升为国家战略，相关规划即将出台，以往困扰人们的诸多难题有望得到协调、推进和解决。该文介绍了法国巴黎的经验，分析了我们面临的问题并提出了可行的解决办法。

城镇化；“大北京地区”；城市一体化；统筹规范；城市压力

习总书记相关讲话披露以后，京津冀一体化已经上升为国家战略，成为“一号工程”，也成为目前热议的话题。

其实，京津冀协调发展的话题已持续了近30年。早在1986年，时任天津市长李瑞环就提出成立“环渤海经济协作区”17个城市市长联席会。2004年11月，国家发改委正式启动了“京津冀都市圈”区域规划编制。实际上，京津冀一体化战略被认为是“环渤海经济协作区”的升级版。但由于各种利益纠葛，尤其是京津冀三地始终在行政体制的怪圈中打转，因而至今具体可行的规划仍未面世，可见其难度之大！

但学术界的精英们并没有忘记自己所肩负的重任。2002年，由两院院士，清华大学教授吴良镛先生带领的课题组发布了“京津冀地区城乡空间发展规划研究”一期报告，提出了“大北京地区”的概念。随后，在其二期报告中则强调“首都地区”。第三期报告则近一步提出了“畿辅新区”的构想。在报告中，也推出了“一轴三带”、“新七环”，以及实现北京与周边区域的“营养平衡”等理念。这些研究成果为中央和相关部门的决策提供了一定的依据。这是一项自下而上推动建立区域协调机制，推动科学决策，民主决策的努力和尝试。但这个规划设计实质上是一个纯学术的研究。因为报告并没有也不可能涉及行政区划变革的问题，其设定的区域空间及边界只能是一个虚拟的空间和边界。行政划分的变革涉及机构调整，地域重新划分等难题。而行政体制间各自为政，以邻为壑的现象很难在短期内协调好，解决好。

如今，京津冀一体化已拔高到国家战略的层面，受到国家的高度重视和社会的广泛关注，相关的规划也即将出台，以往困扰人们的诸多难题有望得到协调、推进和解决，这也是国人所翘首期待的。下面谈一谈我对此问题的一些看法，供大家参考。

第一点，我认为吴良镛先生提出的“大北京地区”的理念比较切合实际，可以成为解决问题的着力点。目前，社会舆论开出种种治理北京“城市病”的药方。但如果要想远离“大城市病”，北京首先应改变“单一城市”的观念，首都是地区而非城市。我旅居法国巴黎多年，2000年，对巴黎和大巴黎地区的情况有所了解，由我编著的“巴黎城市建设史”在巴黎出版发行。在法国目前的行政区划里，首都巴黎既是一个市，也是一个地区。这个地区在拿破仑三世时期叫塞纳省，省长叫霍斯曼。巴黎环城快速公路以内105km2范围是真正的老城——巴黎市，也叫75省。以巴黎为中心，方圆12000km2的范围被划为“巴黎大区”。巴黎大区包括首府巴黎、92、93、94省等近郊区，以及由77、78、91、95四个大省组成的远郊区。巴黎大区拥有常住人口1200万左右，占法国人口总数的五分之一，还有近300万左右的流动人口。区域内集中了近70万家企业，国内生产总值占全国的30%左右。加之法国为世界第一旅游大国，每年的游客近8000万人次。自然，到法国一般是要去巴黎的。由此可想而知，其城市方方面面的压力都是很大的。尽管大巴黎地区行政机构及议会并不拥有实际的行政管理权限，但有权对大巴黎地区的国土整治规划、产业布局、环境保护、污染治理等作出整体的协调、规范和控制，并颁布相应的法令、法规进行管控和执行，从而疏解了许多难题，缓解了城市中心区的压力。这一点值得我们认真思考和借鉴。“大北京地区”一词本身是中性的（如吴良镛先生所言），比“首都地区”一词更能明确而恰如其分地表达。

第二点，关于“政治副中心‘的问题：这个问题目前也炒得很热。其实这是一个伪命题（也可能是行政副中心的误读）。北京作为全国的首都。政治中心是其首要的城市功能。城市要减负、要消肿有许多解决的手段。比如北京云集了大量的国家中枢领导机关，包括各部、委，各央企、民企、外企、教育、医疗、文化、科研、军队机关等，如果将中央部委的后勤、服务、设备及技术支撑部门和办事机构有计划地向近郊区甚至远郊区疏散和转移，而仅仅保留其主城本部。现代交通、信息及物流手段完全可以保证相互间的联系和高效工作的质量。其他企事业单位也有计划地撤离市区。随着国家政令的公开透明化，可逐步消解各地政府派驻北京办事机构及上京上访、跑部人员的数量。随着教育、医疗、文化、科研等事业单位向北京的近郊区和远郊区甚至京津冀地区发展，整体搬迁，设立基地、分院等，就可以达到权力集中、机构分散、均衡布局、减压中心的目的。譬如，美国几乎所有的大公司总部都不设置在首都华盛顿；法国大公司总部也大都设置在大巴黎地区的近郊区甚至远郊区。

第三点，关于“大北京地区”的空间布局的问题：北京目前管辖面积约17000km2，比大巴黎地区面积还大近三分之一。就构筑北京大区来讲，应该不成问题。对京津冀一体化来讲，目前其重点应该是统筹、协调、合作、共同调整，治理京津冀地区的产业布局、国土整治及环境污染，尽快扭转北京地区雾霾污染及城市人口日益负重的状况。如像媒体所言，中央高层有意成立一个京津冀一体化领导小组，以便加强顶层设计，进行统筹协调，那么，以上问题就不难解决。但行政区划的调整就比较复杂，牵涉到方方面面的问题，不可能一蹴而就。因此，对北京而言，应首先做好自己区域内的整体规划。设想如果按“大北京地区”的构想，重新设定主城区（或称核心区）、近郊区、远郊区的空间范围。同时争取将河北的涿州、廊坊一带及其处于北京和天津之间的”飞地“三河市划归大北京地区。重点发展近郊区（如通州），不能让其仅仅成为卧城，应更多地布局外移企事业单位，实现生活、学习、工作、休闲、娱乐多功能复合型、现代化的新兴城区。顺义区借首都国际空港区的优势，已经形成会展经济的优势区域。其它地区，如亦庄、大兴、昌平、房山等都应结合新的规划，重点服务于主城区功能的转移，帮助和缓解主城区的生态和产业压力，尤其是人口压力。这几个重点发展的近郊区域分布于北京主城区四周，符合“距离优先”的规划原则和发展策略。

上世纪六七十年代，法国巴黎大区制定了沿巴黎城市主轴线向西重点发展的策略，并重点打造城市副中心——德芳斯。但时至今日，德芳斯并没有达到预想的规划建设效果，成为不成功的典型。对此，我个人是有切身体会的：每次开车去德芳斯开会或办事，就如同进入了迷宫一样找不到目的地，令人十分紧张和疲惫。随后的大巴黎地区规划修改工作则遵循实际的城市地理空间位置进行了调整，基本上也是围绕主城区周边进行合理规划布局，均衡地设置了七个大的卫星城及若干中小型城镇。政府技术及事业单位大部分转移至西部、南部郊区；而企业及科研单位主要设置在北部及东部地区。当然，对环境有污染的生产企业早已被排除在大巴黎地区以外。这一点，就大北京乃至京津冀区域来讲有十分重要的借鉴意义，应首先考虑将钢铁、建材、石化等对环境有影响的生产企业逐步整体搬迁至区域外，向唐山一带或其他外围区域迁移。

第四点，京津冀一体化实施的艰巨性：30余年持续的改革开放，中国城市化发展迅猛，除京津冀城市群以外，目前已形成若干个特大的城市群体：如珠三角城市群、长三角城市群等等。但其相互间的组合情况是有差异的：珠三角城市群得益于改革开放之先，主要发展开放型、外向型经济，通过市场经济的导向和磨合，很容易地组合在一起，共生共长；长三角城市群则通过发挥不同城市的产业和地域优势，进行融合互补，从而比较好地达到一体化的效果。相对而言，京津冀地区则缺乏一些衔接和融合的要素。

实际上，早在2011年初，国家发改委就明确将打造“京津冀一体化”、“首都经济圈”的概念写入了国家“十二五”规划，成为国家战略。为何时至今日旧话重提，再度引起热议，这是值得我们认真思考和反省的。许多专家认为关键问题是三方内部关系没有协调好，其根源在于各方利益的纠葛。除此以外，问题应主要出在北京和天津的关系协调上。尽管国家对京、津、豫三地作了明确的定位：即北京——政治、文化中心；天津——北方经济、航运中心，国际物流中心；河北——京津高技术产业和先进制造业研发转化及加工配套基地。但由于京、津同为直辖市，各自拥有自己的优势，谁是经济中心，谁是龙头老大，多年来争执不休，而处于夹缝中的河北则无所适从。

此外，京津冀一体化要想在行政划分及城市管理方面有所突破，则有可能带来一定的社会风险，甚至政治风险。如城市户籍管理如何统一调整，车牌号、电话号码是否要统一，首都诸多的进京限制是否放宽或取消。凡此种种，不一而足。

就目前而言，京津冀相互协调最亟待解决的问题是为首都生态环境及人口负荷减压。而问题是邻近北京的保定、石家庄等地，城市空气污染比首都更严重。为了改变这种情况，前一段时间，重点对河北地区产能过剩、高能耗、污染严重的生产企业实施了关、停、并、转，取得明显的效果。但河北是一个人口大省，就业问题一直很突出，北京的外来人员大部分也是河北人，如果处理不好，还会引发新的问题和矛盾。

任何城镇化的蓝图都需通过艰难的改革来推动和实现。而实施的过程也不能完全依靠简单的行政手段来推进，还应当让市场因素发挥更大的作用。但由于三地资源优势和政策优势差距太大，要实现这一点极不容易。

第五点，京津冀一体化实施的可行性：习总发声，问题有望促成解决。这是我们大家都翘首企盼的。而首先要打破各自的行政区划空间限制，才能实现区域协调、统筹发展，三方共赢的局面。此次实施京津冀一体化，发展重点应在于通过区域间的协调、合作，来为首都生态和人口压力减压，并逐步实施整个区域国土整治规划，环境污染治理，产业合理布局，交通互联等等。至于行政区划的调整和修改则将暂时搁置。这样无形中减少了磨擦和阻力，推动计划顺利进行。

实现京津冀一体化的重要前提是要首先规划一个高速、高效、四通八达的区域交通网络。我们以大巴黎地区城市交通为例：巴黎大区是全法国铁路和公路系统的中心枢纽。六个现代化火车站，铁路系统实现完全电气化，市区地铁网，城际高速地铁网，郊区铁路网，国家动车网等相互有机地衔接、转换，形成一个高效，快捷的铁路交通系统。而巴黎对外的高速公路系统也十分发达，其东、南、西、北四个方向共有6条高速公路，近20条国家高等公路及无数的省级公路向外延伸。整个大巴黎地区的对外交通宛如一只巨大的章鱼将其触角伸往全国各地。最值得一提的是横贯大区东西南北并与市区地铁连接的4条RER城际高速地铁线路系统（A、B、C、D线，第五条线路E线也正在建设中）。不久前，大巴黎地区议会通过议案，要扩大大区范围，要规划、建设新的轨道交通系统等等。由此联想到京津冀一体化，首先就是交通问题。只有实现了区域交通的一体化，才能实现协调、统筹、合作的良好互动。而从目前状况来看，缺失太多，差距太大，任务艰巨。

在加强北京主城区人口向近郊，远郊甚至津冀地区流转、迁移和分散的同时，应做到产业同步转移。此前，有专家对北京近年来规划建成的卫星城区提出批评，其主要原因就是人口流转与产业不同步，造成卧城的现象。其实，这种情况许多国家的城市都遭遇过，完全可以通过逐步调整城市功能和空间布局来改进和完善。

实施京津冀一体化的战略，就是要强化三地协调、统筹、合作的力度。从而实现区域性综合治理的目标。在这个过程中，北京是做减法，而冀津更多的是做加法。要实现这个目标，京津冀三地首先应各自做好自己的规划，先耕耘好自己的“一亩三分地”，这样才能找到合理的切合点和互补点，才能对症下药，治病救城。

因此，以“大北京”为主导，实现京津冀一体化的发展，这是比较现实和稳妥的办法。因为我们不能搞平均主义，不能搞三驾马车，要有大局观。首先实现首都生态和人口的减压、减负，实现产业的转型升级和分散流转，进而实现京津冀的协同发展，实现合作共赢，这才是京津冀一体化的核心内涵。

责任编辑：孙苏，李红

新型城镇化破局之路

新型城镇化概念被明确提出以来，一直被寄予厚望，被认为是未来中国实现社会经济可持续发展的新引擎。

在今年"两会"上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，2014年将推进以人为核心的新型城镇化。构建城乡一体化发展新格局，是探索推进新型城镇化建设的初衷。报告指出，要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。

新型城镇化如何破局，各界一直期待更明确路径。报告强调，今后一个时期，政府将着重解决"三个1亿人"问题——促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。新型城镇化的本质是人的城镇化，这一生动表述无疑找准了未来工作的着力点。

改革开放以来，我国城镇化率从1978年的17.9%快速提升至2013年的53.7%，但跨越发展的同时，也存在着不少"短板"。比如，城市缺乏特色、空气污染等"大城市病"频发，农民工市民化进程缓慢，城镇化发展不平衡导致大量人口大跨度流动，加剧了人口资源环境矛盾等。报告要求以国家新型城镇化规划为指导，作好相关规划的统筹衔接；提高城镇建设用地效率，优先发展公共交通，保护历史文化和自然景观，避免千城一面；加强小城镇和村庄规划管理；探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制。

城镇化是稳增长的潜力、调结构的支撑、促改革的方向和惠民生的手段，最大的阻力在城乡二元结构。有关专家认为，将以人为本的城镇化落到实处，让进城农民早日共享城镇化发展成果，当务之急是尽快将"三个1亿人"的目标细化，根据城市人口规模和综合承载力，合理设定任务指标，以早日形成"硬约束"。同时，还需制定配套政策，既要健全农业转移人口市民化成本的分担机制、增强流入城市吸引人口定居的动力，又要从产业政策、基础设施建设等方面着手，给中西部地区、中小城镇更多支持，让更多农民实现就地城镇化。（摘自：《中国建设报》）

Challenges for Urbanization in China

The integration of Beijing,Tianjin and Hebei has become a national strategy and relevant planning will be introduced.Based on the planning experience of Paris in France,the challenges and problems for us are analyzed and feasible solutions are presented.

urbanization;"large Beijing area";urban integration;integrated planning;urban pressure

TU984.1

A

1671-9107（2014）07-0005-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.07.005

2014-07-01

钟纪刚，男，法籍华人，博士，教授、董事建筑师，主要从事城市规划和建筑设计工作。