城乡一体化视阈下构建和谐党群关系思考

郑君瑜

城乡关系变迁是一个国家工业化、现代化的一条主线。在农业社会向工业社会过渡的过程中，城乡发展存在差异是一个自然的、历史的现象。同时，随着工业化、现代化的推进，消除城乡二元结构也具有一定的历史必然性。伴随着工业化、城镇化加速发展，我国已经进入了破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这不但是实现全体农民与全国人民一道同步进入全面小康社会的重要阶段，也是在一定程度上解决党同人民群众血肉联系的关键阶段。如何顺应新形势、新变化，加强或重构和谐党群关系，是需要研究解决的一个重要课题。

一、在城乡一体化进程中构建和谐党群关系的重要性

“民以食为天，邦以农为本。”党的十八大报告把解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重。同时指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，构建和谐党群关系是实现城乡一体化的重要保障。

（一）是实现城乡一体化的根本保证

党的十八大报告提出推动城乡发展一体化的战略思想，旨在改变长期形成的城乡二元分割体制，建立平等和谐的城乡关系，“使农村人口从他们数千年来几乎一成不变的状态中挣脱出来”［1］480，拥有与城市居民平等的发展机会和享受同等的发展权利，必然赢得农民群众对党和政府的信任和支持，这就为实现城乡一体化提供了最可靠、最有力的保证。

（二）是推进城乡一体化的根本动力

马克思主义唯物史观认为，人民群众不仅是社会物质财富和精神财富的创造者，也是社会变革与社会发展的决定性力量。我国革命和建设的实践证明，人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。30多年前，广大农民群众创造的“联产承包”责任制，拉开了中国改革的序幕。对此，邓小平评价说：“农村搞家庭联产承包这个发明权是农民的”“改革中的许许多多的东西，都是由群众在实践中提出来的”［2］382。 城乡一体化，为农业、农村的发展和农民的增收开辟了新的空间，这就使得蕴藏在亿万农民群众中的发展动力得到了极大调动，这是推动城乡一体化最大的力量源泉。

（三）是推动城乡一体化的内在要求

按照世界各国经济社会发展的一般规律，人均GDP达到700～1 500美元，农业在GDP中的比重下降到15%以下，农业就业人口比重下降到30%，城市人口超过50%，就可以断定这个国家已经进入了工业化中期阶段。这个阶段的显著特征是：国民经济的主导产业不再是农业，也不需要从农业吸收资金等要素来实现工业化，经济增长的动力机制由农业转为工业和非农产业，农业成为工业反哺对象，这个阶段工业与农业、城市与农村协调发展的条件已经具备，农民和市民享有平等发展的机会和权利。目前，我国已处于工业化中期阶段，党中央审时度势，提出了推动城乡发展一体化的战略思想，既是经济社会发展的客观要求，也是我们党“以人为本、执政为民”理念日益发展成熟的体现。

二、城乡一体化进程中党群关系面临的问题与原因

应该肯定，在城乡一体化进程中，我们党同人民群众的关系总体上是好的，主流是和谐的。但是，也要看到目前党群关系出现了一些不和谐现象。

（一）党群关系不和谐的表现

1.党群之间的思想隔阂加深

改革开放以来，党实行了一部分人、一部分地区先富起来的政策，使许多人迅速摆脱贫困，走上了小康之路。然而，随着收入差距拉大，先富群体的财富积累效应、炫耀性消费的刺激，使广大群众特别是那些低收入者产生一种不公平感，从而怀疑党制定这一政策的初衷。

2.党群之间的利益问题凸显

近年来，因各种人民内部矛盾、社会矛盾引发的群众上访和群体性事件已成为影响社会和谐稳定的第一位问题。在一系列群体性事件背后的主要原因是弱势群体分享改革成果的诉求不断增强。这一诉求如何得到满足，直接影响到稳定大局，也直接影响到群众与党、政府的关系。比如，在征地和拆迁过程中，我们长期以来强调“牺牲少数人的利益，是为了大多数人的长远利益和根本利益”。但随着公民权利意识的增强，绝大多数利益受损的群体不再接受这种公共利益观，他们的直接诉求集中在获得比较合理的经济补偿，甚至要求分享土地收益。而地方政府为了增加土地财政的收入，很自然要压低征地费用，保证用地的级差收益。在此过程中，少数党政干部，包括农村干部搞“土地寻租”，盘剥、侵占、坑害群众利益，极大地伤害了广大群众的感情，影响了党在人民群众中的威信。

3.党群之间的沟通渠道不畅

构建和谐党群关系，互信是基础。当前诸多群体性事件、越级上访、“信访不信法”等非正常利益诉求表达行为，在很大程度上都反映了党群之间的低互信度，甚至是缺乏互信。比如：有的党员干部缺乏事业心和责任感，对群众反映的意见和建议不重视，疏于收集，基层群众对于政策的一些真实感受不能及时反映到有关部门，致使政策在执行过程中出现失真、走样，甚至扭曲现象，不能得到及时纠正；有些党员干部受利益驱动和攀比心理影响，“只顾自己富，不顾大多数”，对群众的冷暖疾苦漠不关心，麻木不仁；有的干部官僚主义作风严重，处理、解决问题方法简单粗暴，语言生硬，态度蛮横，从而使群众对干部解决问题的诚意和能力产生怀疑和不信任。此外，近年来农村党员流失现象严重，党组织空有一份党员名单，缺乏可以发挥实际作用的党员，使得农民群众的利益诉求不能通过身边的党员得到及时反映、维护，以致干群矛盾持续累积，最终酿成冲突和对抗。

（二）党群关系不和谐的原因

1.思想认识滞后

现阶段，大力推进城乡一体化已成为党和政府工作的大政方针。但是，不少地方党政干部对城乡一体化发展的新形势、新任务认识不足，不能准确把握这一大政方针的精神实质，把城乡一体化曲解为城乡“一样化”。城乡一体化的核心价值取向是“以人为本”，致力于实现城乡居民在政治、经济、文化、社会、生态等领域的同等权利，让城乡居民都能平等分享现代化成果，从而为实现人的自由全面发展的终极目标创造条件，因此，城乡一体化倾向于人文关怀和制度关照。而城乡一样化的核心价值取向则是“以物为本”，见物不见人，其主要表现是在以传统城镇思想和办法强行改造农村的过程中，夸大人口空间地理位置的移动及居住环境条件在城乡形态融合中的作用，因此，城乡一样化往往偏重物质技术形态的雷同，很容易忽略对人的基本权利尤其是平等发展权利的保障和维护。比如，不少地方在新农村建设中，盲目撤并村庄，农民“被动上楼”。农民“被城镇化”的结果，必然影响党群关系的和谐。

2.利益综合功能缺失

政党是代表一定阶级利益的。但在执政条件下，政党的生命力首先是社会利益表达，能成为综合社会利益和推进社会和谐的政治工具。执政党如果不能发挥综合社会利益的功能也就失去了存在的理由。所谓综合社会利益，就是执政党要把本阶级利益和社会利益综合起来，依照法律程序转变为政府政策，这样执政党就能代表民众控制政府，实现社会各阶层和谐共处。目前，我国正处在社会转型期，社会结构的急剧变革也使得利益主体呈现差异化特征，对我们党整合利益矛盾的能力提出了更高的要求。但从目前来看，有些基层党组织协调社会各阶层利益的功能缺失。比如，一些党组织对政府制定的偏袒性政策不闻不问，对暴力强制征迁听之任之。面对群众的不满情绪，一些党组织还会从“维稳”考量，想方设法阻挡群众的正当利益诉求。这样，党组织不仅疏远了群众，而且把自身置于群众的对立面。可以说，不少地方党组织不愿或不会发挥政党的利益综合功能直接导致了党群关系不和谐。

3.体制机制障碍

根据《中国统计年鉴2011》的数据，截至2011年底，全国人户分离的人口达2.71亿，其中流动人口2.3亿，且大部分是农民工。而进入城镇务工的农民，则由于二元化的户籍、住房、教育、医疗、就业以及社会保障制度等障碍，难以真正融入所在城镇，享受到同城待遇，最多只能算是“准城市人口”。在党和政府主导的城镇化运动中，如果农民工市民化的问题处理不好，农民工长期在收入低标准，生活低质量，保障低水平的社会底层徘徊，日益被边缘化，就有可能产生隔离感以及“仇富”“仇官”心理，从而影响社会融合与和谐稳定。毋庸置疑，在这样的社会氛围里，构建和谐的党群关系是十分困难的。

三、在城乡一体化进程中构建和谐党群关系的新途径

城乡一体化是一项长期而复杂的社会系统工程，既需要顶层设计，也需要地方和基层实践探索。党的十七届三中全会通过的 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出城乡一体化发展的目标，积极推进统筹城乡综合配套改革试验。近几年来，重庆、成都等全国统筹城乡综合配套改革试验先行区以及江苏、浙江等地的创造性实践，已经探索建立了城乡一体化发展的理论框架和政策体系，取得了显著的效果。尽管这些改革实践探索还是初步的，但它所取得的成绩和经验，给我们提供了许多有益的启示。

（一）践行党的宗旨，夯实亲民之基

邓小平在1984年撰写的《我们的宏伟目标和根本政策》一文中指出：“中国有80%的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先是要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”［2］77改革开放以来，我们国家的综合国力获得了极大的增强，经济发展取得了长足的进步，但发展中也存在一些不平衡因素，突出表现为城乡差距、工农差距仍在不断扩大。如果广大农村不能和城市保持大体协调发展，如果广大农民不能与城镇居民共享改革开放和社会主义现代化建设的成果，那么，我们就谈不上代表和实现广大人民的利益，也就不是真正实践党的性质和宗旨。城乡一体化，说到底就是要实现城乡平等，和谐发展。这正是中国共产党人立党为公、执政为民的具体体现。

（二）从实际出发，谋划强民之策

解放思想、实事求是、与时俱进是党的思想路线的核心内容。弘扬求真务实精神，是正确认识和解决中国革命、建设和改革事业中的各种复杂问题的根本前提。在实现城乡一体化的过程中，由于我国农村经济发展的条件千差万别，不可能有“放之四海而皆准”的统一模式，最需要的是各种因地制宜的基层实践探索。成都市城乡一体化是按照构建城镇群发展格局、走廊式城市形态、多中心布局结构的空间组织结构原则，着力推动小城市培育和农村新型社区建设。珠三角地区城乡一体化主要源自于城市发展所带来的用地需求而不断向外扩张，促进了城市周边农村地区的城市化。苏南城乡一体化是以乡镇企业为节点，乡镇企业的发展不仅改变了以往传统的农业乡村、工业城市的格局，而且催生了一大批小城镇，成为连接城乡的枢纽。

（三）城乡统筹，拓宽富民之路

党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。这就要求我们改变非均衡发展战略，通过体制机制创新，消除妨碍城乡协调发展的体制性障碍，促进城乡统筹、协调发展，最终达到共同繁荣。一是放宽现行户籍管制。统筹城乡改革发展最大的制约是户籍制度。各地在推进城市一体化过程中都把解决农民变市民的身份问题作为户籍制度改革的目标，渐进式放宽城市户籍管制，农民进城的门槛已基本削平。成都市本着 “降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”。对外地符合政策迁入成都市登记为“居民户口”的人员，依法享有和履行当地居民应有的权利和义务。二是改革土地管理制度。统筹城乡发展最突出的难题是土地制度。土地是农民赖以生存和发展的基本保障。土地问题敏感度高、政策性强、涉及面广。要在坚持农村土地公有制和严格尊重农民的土地使用承包权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则促进土地流转。重庆市的“地票”交易制度设计突破了农村闲置土地向城镇建设用地流转的限制，以市场化方式对耕地指标实行跨区县占补平衡。地票制度可以把边缘地区复垦出来的指标用来支付发达地区的建设。同时，地票交易获得的资金最终都将以各种方式反哺地票提供地的农村地区，作为当地农村经济发展的资金来源之一。三是完善社会保障制度。统筹城乡发展，最现实的差别是社会保障。随着户籍制度改革的推进，农民从身份上变为市民将不是一个难题，重要的是要给这一身份提供与市民均等的就业、医疗养老、权益维护、子女教育和居住等社会保障。只有解决了农民的社会保障问题，农民才能真正享有与市民同等的权利，农民变市民才有可能。苏州市是全国首个“统筹城乡社会保障典型示范区”，全市88%的农村劳动力实现稳定非农就业，农村基本养老保险、基本医疗保险参保率分别达到99.6%和97%以上。四是建立诉求表达机制。充分尊重农民的选择和保护农民群众表达诉求的权利，是统筹城乡发展的重要条件。成都市对规模经营、集体资产分配、旧房改造、新居建设等涉及农民切身利益的事项，坚持农民自主，重视发挥村民自治组织或议事会的作用。在工作成效上，坚持以群众满意为标准，让农民群众参与评判政府工作和面向群众公开测评干部实绩。据调查，近几年群众对统筹城乡发展的满意度都在80%以上。

（四）建设服务型基层党组织

党的基础组织是党的全部工作和战斗力的基础，是党联系群众的桥梁和纽带，是服务群众、做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量，是实现城乡一体化坚强的组织保障。各级党组织在城乡一体化改革实践中，把建设服务型基层党组织作为党建工作的重点，积极探索在城乡一体化进程中党的基层组织发挥作用的有效途径和方式。一是探索党的组织与城乡经济社会组织相融对接的新机制。首先，在坚持原有党支部设置模式的前提下，打破区域界线，建立联合党组织。其次，依托产业链条，建立产业党组织。再次，在企业较多、村与工业园区共存的新型农村社区，建立以中心村组织为龙头的“村、居、企”融合型党组织。二是创新城乡联动的党组织活动方式。推进城乡党组织之间结对共建，发挥城市党组织在工作理念、管理机制、人才资源、资金设备、科学技术等方面的优势，支持农村党组织强化基础、拓展功能，促进党建资源共享、功能互补。实现城乡党建工作在交流中互相融合，在联动中共同提高。三是建立城乡互动的基层组织资源配置机制。坚持高位嫁接、重心下移。注重从机关交流优秀年轻干部和后备干部到乡镇、村任职，增强乡镇、村领导班子的统筹发展能力。选派部分德才兼备、专业对口、潜能突出的选调生当“村官”。四是构建覆盖城乡党员服务群众工作体系。完善党员领导干部联系服务群众工作制度，建立党员与困难户、信访户结对机制，开展形式多样的党员群众结对帮扶活动，切实帮助农村困难群众解决实际问题。五是加强农村流动党员管理，充分发挥流动党员在经济建设和社会发展中的先锋模范作用。流动党员是新形势下党员队伍中出现的特殊群体，要按照流动党员的特点和活动规律，积极构建以流入地党组织为主、流出地党组织配合的双向管理机制，引导流动党员为当地作贡献，为家乡添光彩，为自身添活力。

[1]马克思恩格斯全集：第46卷[M].北京：人民出版社，1979：480.

[2]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1994：382.