出租车行业发展的矛盾困境与经验借鉴

唐热情， 郭思臻， 刘浪涛

(1.重庆市综合交通运输研究所，重庆 401121；2.重庆市汽车运输(集团)有限责任公司，重庆 400010)

我国出租车行业从上世纪80年代初兴起，伴随着城市化进程的加快而不断发展，已经成为城市客运体系的重要组成部分。随着出租车数量规模的不断扩大，出租车市场矛盾变得日益尖锐。近十年来，全国各地此起彼伏的出租车停运、上访等群体性事件已成为影响行业稳定、社会和谐不容忽视的焦点问题，出租车行业发展已陷入瓶颈。剖析出租车行业面临的矛盾困境，借鉴国外的发展经验，有助于明晰出租车行业的改革发展之路。

一、出租车问题的特殊性

出租车之所以多年来一直为政府、民众、学者和媒体普遍关注，源自出租车问题的特殊性，突出表现在以下三个方面。

(一)出租车问题的重要性

从民众角度看，穿行在大街小巷的出租车已成为城市生活不可或缺的一部分。在公共交通比较发达的大城市，出租车是城市客运的必要补充，在公共交通夜间停运之后或公共交通不发达的中小城市，出租车通常成为城市出行的重要交通工具。随着人们生活水平的不断提高和区域经济交流的不断扩大，这一特定需求呈现大众化趋势，加之规模庞大的出租车驾驶员群体，使出租车问题浸润了浓厚的民生色彩。

从政府角度看，出租车是一个城市的文明窗口和宣传名片，是交通便利条件和城市管理水平的综合反映。外地游客第一次来到一个城市，一走出机场、码头、车站，首先接触的往往是出租车。正因为这样，出租车的车容车貌、驾驶员的服务质量、出租车行业的经营秩序是政府部门加强管制的重要出发点。另外，基于城市可持续发展的战略导向，以及优先发展公共交通、缓解城市交通拥堵、促进交通节能减排等政策需要，也是政府重视出租车行业管理的重要原因。

(二)出租车问题的普遍性

目前出租车问题在国内普遍存在，小城市稍显缓和，大中城市尤为突出。自1996年8月19日天津市发生全国首起出租车驾驶员停运事件开始，出租车停运、上访事件不断在各地上演。特别是近十年来，呈规模性爆发态势，媒体报道的出租车停运事件大大小小不下百余起，其中重庆、沈阳、杭州等地的出租车停运事件一度成为关注度极高的社会焦点新闻，舆论媒体、专家学者对北京出租车“打车难、开车赔”的讨论争议一直没有停过。

出租车问题在国际上同样具有普遍性，只是比国内早遇到数十年而已。上世纪初，英美等工业发达国家同样经历着各种矛盾的演绎，80年代后受公共管理改革浪潮的影响，才陆续通过放松管制逐步缓和了长期存在的市场矛盾。美国纽约早在1937年就建立了严格的出租车数量和费率管制法律，在随后长达60年的时间里基本冻结了出租车牌照发放，直到90年代才解冻，通过拍卖逐步增发少量牌照，因供给不足导致的“天价牌照”、“驾驶员收入低”、“乘客打车难”等问题长期存在。不同的是，纽约自50年代开始大量发展“约租车”(FHVs，俗称“便利车”，无数量管制，但只准电话预约，不得巡游载客)，缓和了市场供求矛盾[1]。

(三)出租车问题的复杂性

出租车问题是典型的市场经济问题，涉及企业规模、经营模式、价格、供需平衡、市场竞争、公共选择、劳动关系、垄断、寻租、负外部性等诸多社会经济学术语，是市场经济发展关系的集中反映。在市场经济不健全的发展阶段，出租车问题表现非常突出。比如，老百姓反映打车难、服务差(拒载、绕道、超速、闯红灯、不打表、乱收费)，驾驶员反映收入低(工时长、份儿钱高、油价涨、成本大)、风险大(交通堵、加气难、黑车多、缺社保)。这些诉求和公司对利润最大化的追求、政府对市场秩序和行业稳定以及交通拥堵的担心夹杂在一起，构成了牵一发而动全身的利益困局。出租车问题不是简单的放开或涨价能解决的，涉及到政府、公民、企业、工会、从业人员等等一系列相互关联的角色定位和制度设计。

二、出租车行业问题的主要争议

出租车问题引起了政府领导的高度重视，也引起了舆论媒体、专家学者和社会公众的广泛关注。但各方所持的观点不尽相同，有些观点甚至互相对立，大抵上形成了“保守派”和“改革派”两大主流派别。对这些观点进行系统梳理和审慎分析，有利于准确判断出租车科学发展的大方向。

(一)关于出租车的经济属性：公共交通 VS 非公共交通

根据经济学理论，社会产品/服务按其经济属性的不同，可分为公共产品、私人产品和准公共产品(或混合产品)三类，分类标准是消费的非竞争性和受益的非排他性[2]。按照这一分类法，显然出租车和民航、高铁、公共汽车、电影院、图书馆、餐馆、公用电话等一样，无论其公共性和个性、盈利性和公益性程度都属于准公共产品，这一分类法的局限性是导致人们对出租车市场定位产生分歧的根本原因。

保守派的主流观点认为出租车属于城市公共交通的组成部分，理由是：(1)按照经济学理论，出租车属于纯“私人产品”和纯“公共产品”之间的“准公共产品”。出租车不属于“私人交通”，自然应该属于公共交通的范畴，对出租车进行经营模式管制、价格管制、价格听证甚至价格补贴具有正当性；(2)相对于大容量公共交通，出租车使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，占用的城市道路资源也相对较多，主要功能是弥补常规公共交通发展不足，满足特定出行需要，因此其地位应确定为城市公共交通的必要补充[3]。国家建设部发布的《城市公共交通分类标准》(CJJ/T 114-2007)明确规定出租汽车属于城市公共交通。

改革派的主流观点认为出租车接近于私人交通，不属于城市公共交通，理由是：(1)出租车具有和公共汽车完全不同的两大特点：一是个性化突出，出租车的每一次服务都具有消费的竞争性和受益的排他性，更具有私人交通随机供给、“门到门”便捷服务的个性化特点，完全不同于常规公共交通的计划供给；二是公益性弱，由于出租车的单位服务能力小、经济成本及资源占用率高，其服务对象虽属公众，但并非大众，适合于普通人群特殊(紧急、不方便等)出行和特殊人群(较高收入者、外地人、不熟悉交通路况者等)普通出行，虽属日常生活需要，但并非基本生活必需，不属于城市公共事业应当向公众提供的普遍服务项目，不适用低票价管制及财政补贴政策[4]。(2)公共交通有广义和狭义之分，区分的标准不在其公共性，而在其公益性。如果采用广义概念，那么民航、高铁、长途汽车等也应该是公共交通，这无益于公共交通政策的制定和执行；如果采用狭义概念，那么只有公共汽车、轨道交通等公共性突出、公益性强的方式才是公共交通，民航、高铁、长途汽车等公共性突出但公益性弱的方式不属于公共交通，公共性不突出且公益性弱的出租车更不应当属于公共交通。上海市《关于进一步促进本市出租汽车行业健康持续发展的意见》(沪府发〔2009〕62号)中明确定位“出租汽车是城市综合客运体系的重要组成部分”，已放弃“城市公共交通的重要组成部分”而保留“城市公共交通的必要补充”的提法。

(二)关于出租车的数量：政府管制 VS 市场调控

政府管制和市场调控的争议是一个关于计划经济和市场经济的古老话题。从理论上看，出租车行业管理存在一个“悖论”：依照公共产品理论和管制俘虏理论，政府应放开出租车行业管制，实行市场化运作；根据市场失灵理论和公共利益理论，政府对出租车行业实行管制有其合理性和必要性[5]。要破解这个“悖论”，关键在于处理好政府和市场的关系，明确市场调节哪些、政府管制哪些。

保守派的主流观点认为出租车数量必须由政府管制。其理由是：(1)出租车服务具有一定的公共性。相对于私人交通，出租车在使用上不具有完全的排他性，是供居民出行的一种公共交通工具，客观上需要政府从公共利益出发对经营秩序进行管制。(2)出租车具有明显的负外部性。与公共汽车和轨道交通相比，出租车的运输效率和经济性较低，使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，是一种便捷但不经济的交通方式。出于城市可持续发展的战略考虑，有必要对出租车数量进行管制。(3)出租车数量由市场调节可能失灵。现阶段市场机制不健全，“市场失灵”的可能性很大，放开出租车数量管制很容易导致供给过剩。虽然市场会逐渐做出调整，迫使部分车辆退出市场，但调整过程可能是持久和痛苦的，不仅会使城市公共秩序和驾驶员个人财产遭受损失，而且会给社会稳定造成不利影响[3]。

改革派的主流观点认为出租车数量应由市场调控。其理由是：(1)公共产品或服务领域引入市场机制是国际潮流。出租车作为个性化的公共服务产品，在消费上更接近于私人小轿车的使用特性，其供需调节应该由市场来主导。“打车难”、黑车多、驾驶员待遇低，都是过度计划管制引起的供给和竞争不足造成的。经济理论和历史实践证明，由于信息不对称的广泛存在和政府责任效率机制的缺陷，在实现供需平衡方面，市场机制“无形的手”远比政府调控更为有效。上世纪70年代末以来，西方国家“新公共管理运动”的实践证明，在公共管理领域放松行政管制、引入竞争机制不仅可行，而且成效卓著、影响深远。(2)出于城市道路空间的有限性而管制出租车是转移话题。私家车比出租车更不经济，为何不管制私家车总量？即便部分城市对私家车实行尾号限行(限制使用)、摇号购车(控制增速)，为何出租车牌照不仅是控制总量，还要设置新进入者限制，人为制造垄断[6]？事实上，恰恰是“打车难”导致很大一部分无车群体下定决心购买私家车，形成“越买车越堵、越堵越打不上车、越打不上车越买车”的恶性循环，最终走向管制的反面[6-7]。(3)达到政府调控市场、避免“市场失灵”的初衷，未必只有数量管制一条道路，政府完全可以完善市场机制，通过调控标准(入行标准、安全服务标准)和费率更好地达到调控市场的目的[1]。数量管制是最简单、最直接的行政管制手段，但对市场机制的基础作用而言却往往是粗暴的、破坏性的。数量管制的短期效果明显，但长期来看，特别是对快速发展中的城市而言，必然导致供求关系和市场结构的扭曲，这是不稳定因素的主要源头。(4)放开数量管制可能会产生供给过剩，但政府数量管制必然产生供给不足，用“政府失灵”去避免“市场失灵”并不是社会的进步，而是一种“懒政”。近十年来国内此起彼伏的出租车停运事件都是在数量管制下产生的，通过政府管制减少竞争所带来的社会损失和行业不稳定影响反而更加严重，目前在数量、主体、费率、标准多重管制叠加下的出租车行业管理明显已经走入困境[6-7]。

(三)关于出租车牌照的取得：定价定向出让VS起价竞争拍卖

保守派和改革派的观点都承认出租车牌照的市场价值。出让和拍卖同样是基于数量管制下的特许经营授权方式，差别有两个：(1)定价机制有别。前者是以较低的市场价格定价出让(如重庆每个牌照1.5万元/年，北京采用无偿发放)，把更多的盈利空间让给了市场；后者是以接近市场价值的价格或超过市场价值的投机价格特许(一般大城市交易价格在50—60万元左右，部分城市如温州曾炒到140万元)。(2)特许范围有别。定价出让的范围是定向的，甚至只能在现有市场格局范围内的特定对象间进行，基本不允许有新进入者；起价竞争的范围有开放的，也有定向的，开放情况下新进入者与现有市场主体有平等的竞争机会。

保守派的主流观点是不支持拍卖，推荐定价定向出让。其理由有二：(1)拍卖以货币作为决定许可对象的唯一因素，忽略了服务质量的优劣，只要有钱就可以拥有牌照，不符合行业管理的方向；(2)拍卖加剧了牌照的炒卖，抬高了出租车经营权价格，增加了出租车的运营成本，给行业的不稳定埋下了隐患[3]。

改革派的主流观点是不反对拍卖，推荐定价出让。其理由是：(1)拍卖是在众多具备条件的竞争对象中公开、公平、公正配置资源的一种有效模式，拍卖制可避免政府寻租，也可避免产生市场垄断收益。但是在数量管制普遍存在的背景下进行拍卖，如果没有良好的制度设计(如香港)，必然加剧市场风险，造成不稳定(如温州模式)。(2)在暂不能取消数量管制的前提下，定价出让是稳妥维持现状的模式选择。但是为缓解驾驶员和承包人、公司之间紧张的劳资关系，应改变加剧垄断效果的定向出让方式，逐步开放经营主体限制，增加公司与公司、承包人和承包人之间的有效竞争，从而逐步改善出租车驾驶员的绝对弱势地位[8-9]。

(四)关于出租车经营模式：统一公司化 VS 竞争多元化

除了数量管制，还有一种管制类型是对经营主体的准入限制。我国目前出租车经营模式有公司化和个体化两种，85%以上城市出租车行业推行公司化管理模式，个体化经营模式(除温州、郑州等少数城市外)大多是历史原因形成的，目前国内绝大多数城市新增出租车经营权实际上只出让给已经取得经营权的法人，禁止出让给自然人。

保守派的主流观点认为统一公司化是大方向，理由是：(1)公司作为一级管理责任主体，有利于加强对驾驶员的管理、教育和培训，有利于提高安全服务质量；(2)公司具有较强的经济实力和抗风险能力，有利于理顺产权关系和劳资关系，有利于促进行业稳定发展[3]。

改革派的主流观点认为竞争多元化是大方向，理由是：(1)政府强力推行公司化的结果是政府的管理难度明显减小，公司的垄断利益得到保障。但如果公司之间不能对承包人、驾驶员形成有效竞争，公司处于绝对的强势地位，那么公司和承包人、驾驶员之间的产权纠纷及待遇矛盾等行业稳定问题就不可能得到根本解决。(2)企业经营模式是市场选择的结果，而不应是行政干预的结果。竞争多元化体现了站在公众立场、促进竞争、改善服务的出发点，但是要求政府提高相适应的管理能力。政府默认自身管理能力无需改变，而通过强制性、歧视性的管制措施缓解眼前的压力，恰恰反映了政府角色的错位和权力的傲慢[6，9]。

(五)关于出租车“打车难”：提高租价 VS 增加供给

保守派的主流观点认为提高租价可以缓解“打车难”。其理由是：(1)提高租价可以增加驾驶员收入，调动驾驶员的积极性，增加出租车的出车率，从而缓解“打车难”；(2)提高租价后，可使对价格敏感的、非必须的打车需求转向更低价的公共交通，通过需求调节缓解“打车难”[10]。

改革派的主流观点认为单纯涨价效果有限，关键是增加供给。理由是：(1)提高租价对于缓解出租车驾驶员收入过低的问题有积极作用，能提高平峰期出租车的出车率，也会造成驾驶员非高峰时段收入提高而更不愿意在高峰期交通拥堵区域出车，所以很难真正缓解高峰期“打车难”[11]；(2)提高租价后必然减少部分打车需求，但影响效果有限。涨价只能作为价格结构性扭曲的一种理性回归，不会取得多大提高社会效率、降低社会成本的改革效果，过度涨价只会降低社会效率、提高社会成本。理顺出租车和公共交通的比价关系是必要的，但是加大投入、建设更有竞争力的公共交通体系才是优化出行结构的关键。如果公共交通换乘不便和高峰期极度拥挤的状况得不到改善，仍然会有大量价格不敏感的通勤需求会转移至出租车、“黑车”或购买私家车。(3)解决“打车难”是一项系统工程，关键靠增加供给，包括增加公共交通的供给、出租车的供给，改革出租车的市场结构，积极发展出租车电招或预约服务，提高交通便民信息化服务水平。尤其是针对上下班高峰期“打车难”，需要决策者们发挥政治智慧，通过上下班错峰、发展约租车提供预约服务、支持上下班私家车合乘拼车等方式，在有限的道路空间内通过调整市场结构来充分利用既有运输能力。

(六)关于出租车黑车问题：严厉打击 VS 开放市场

保守派的主流观点认为必须严厉打击“黑车”，维护市场秩序和出行安全。理由是：(1)“黑车”破坏出租车运营秩序，产生不公平竞争，严厉打击黑车是出租车驾驶员罢运的主要诉求之一；(2)“黑车”安全保障不到位，带来社会隐患[12-13]。

改革派的主流观点认为解决“黑车”问题应开放市场、疏堵结合。其理由是：(1)“黑车”是数量管制、新进入者限制导致市场供应不足的结果，城市的就业压力、行业的高利润和巨大的需求空间催生了规模庞大的“黑车”群体。事实上，多年来政府运动式治理的结果不但没有消灭“黑车”，而是“黑车”越来越多。解决“黑车问题”的根源是要解除数量管制，同时应解除新进入者限制和经营主体限制，增加市场供应。(2)出租车行业的矛盾源于出租车驾驶员缺乏保护的弱势地位，制裁更弱势的群体并不能根本解决出租车驾驶员相对于公司的弱势地位。出租车驾驶员想让政府打击“黑车”来保护他们的市场利润，同时他们也是政府保护出租车公司利益的牺牲品。出租车驾驶员弱势地位的根本解决需要破除垄断、促进竞争，此时政府不能越位、制造垄断；出租车驾驶员基本权益的保护需要加强立法规范和执法监督，此时政府不能缺位，寄希望于公司化。(3)“黑车”作为城郊偏远地区公共交通服务不足的替代品，有存在的需求价值空间，应给予合法通道，通过安全和服务标准改造，允许其通过电话预约方式、专用候车点出租或固定区域内营运，从制度和政策上引导“黑车”向合法经营转变[6，14]。

(七)关于出租车驾驶员待遇诉求问题：适应市场 VS 要挟政府

保守派的主流观点认为驾驶员待遇诉求没有理由全部寄希望于政府。其理由为：(1)驾驶员待遇没有保障，关键是出租车公司、承包人和驾驶员利益平衡的选择和协商问题，政府最多只能出面协调，强行介入有违法越位之嫌。(2)为什么餐馆服务员收入低，他们不去找政府？(3)利润低，为什么不主动退出行业，能否提高出租车驾驶员的就业门槛，以改善其在行业竞争中的弱势地位？

改革派的主流观点认为驾驶员待遇诉求在目前的严格管制格局下只能找政府。其理由是：(1)与权力对应的是责任，权力越大，责任自然也就越大。如果出租车行业一切权力都是由政府来安排的，也就意味着政府选择了承担这个行业的所有责任。出租车驾驶员的待遇得不到保障，并非源于他们自身的驾驶能力和努力程度，而是源于政府严格管制体制下的经营格局，出租车驾驶员的弱势地位决定了不具备和承包人、公司的对话条件，也就自然而然只能转向要求政府的干预[6]。(2)之所以餐馆和服务员生意惨淡不会找政府，因为餐饮行业不是政府划定其经营区域，不是政府决定其经营种类和档次，也不需要从政府那里取得有数量控制的特许权[7]。(3)出租车业本不是一个需要高投资、高技巧的行业，一个驾驶员、一辆车就构成了一个完整的服务单位，可以提供所有的经营服务，因此成为了吸纳社会低端就业(低学历、缺少其他高技能)的重要行业，这一特征也决定了出租车驾驶员很难自主转行从事其他更好的职业。他们的抗争有不合理的一面(比如要求打击黑车、抱怨罚款多)，但多数事出无奈。政府对出租车驾驶员数量的调控应基于守法经营的从业记录，建立优胜劣汰机制，而不是强制设定更高的就业门槛。就业的学历要求应当由用人单位提出，通过市场选择实现，而不是政府规定，否则就是就业歧视[6]。

三、国外出租车行业管理的发展历程及经验借鉴[1，15]

出租车问题在世界上普遍存在，争论的焦点集中在是否放松管制上。从英国的马车时代开始，各国政府对出租车行业在数量、价格、安全和质量上的管制一直不同程度存在。20世纪70年代后，在经济学理论上，“可竞争理论”和“管制俘虏理论”对政府管制提出了质疑；在实践中，随着西方新公共管理运动的兴起，西方国家乃至世界范围内形成了一股放松管制的改革浪潮。

美国的一些城市在80年代后尝试了放松管制的各种改革，不同城市产生的效果也存在较大差异。到1984年，全美共有24个城市不同程度地放松了出租车数量或(和)费率管制。对放松管制的美国城市样本的分析结果表明：取消数量管制将导致出租车企业和出租车数量较大幅度增长，新入行者绝大多数是个体经营者或小公司，但退行者也主要是个体经营者或小公司。西雅图1979年解除了出租车牌照的数量管制，由于标准管制和执法监督未及时跟上，市场出现了服务和安全质量明显下降的状况，1984年西雅图恢复数量管制，并陆续加强了安全和服务标准管制。印第安纳波利斯(印第安纳州首府)1994年取消出租车牌照数量管制，保留并强化了入行资质等标准管制，改最低费率管制为最高费率管制，取得了良好的市场运行效果，是美国出租车放松管制的成功案例。80年代初放松管制的美国城市大多忽视标准管制，结果解除数量管制后车辆质量和服务水平有所下降。西雅图和印第安纳波利斯的经验表明，入行和日常营运阶段的标准管制对提升出租车的服务水平有着重要意义。此外，约租车市场的存在和发展说明，出租车行业需要多样性的服务，政府管制下的单一服务不能满足消费者需求。

目前，国际上放松管制的国家和地区可分为三类：第一类取消数量管制，保留费率和标准管制，如英国、爱尔兰、荷兰、日本和澳大利亚。这些国家的经验显示，取消数量管制后，出租车数量增加，但没有出现出租车过度供给、道路拥堵、秩序紊乱等现象。相反，由于供给数量增加，消费者等候时间缩短，可选车辆增多，消费者能够更便捷地得到服务。大部分国家如英国、爱尔兰采取规定最高运价的方式，最高费率制尽管在一定程度上保护了消费者，也允许一定程度的价格竞争，但对服务品种创新和品质提升产生了限制，而且出租车的费率问题很可能成为政府与行业博弈的焦点。经营者会根据成本的变化要求上涨费率，政府若无法做出合理的回复，容易导致出租车罢运等现象。这几个国家的经验还说明了安全和服务标准的重要性。

第二类国家取消数量和费率管制，保留标准管制，是目前最大程度放松管制的国家，如在新西兰、瑞典和新加坡。其经验表明，放松数量管制后，出租车数量增多，消费者等候时间变短，与第一类国家效果一致。但是，解除费率后各国的费率竞争程度和效果各不相同，因为价格竞争还受制于其它市场和管制条件。如新西兰，由于价格竞争，大城市的出租车费率下降了15%—25%；在瑞典，费率上升，原因是管制解除后政府开始对出租业征收25%的增值税，但出租车费率未明显偏离消费者价格指数的涨幅；在新加坡，由于公共交通系统的竞争和寡头控制型的市场特点，费率竞争并不活跃。三个国家在放松管制的同时均加强了服务和安全标准管制。

第三类国家取消费率管制，保留数量和标准管制，代表国家是挪威。挪威出租车市场以预约服务为主，出租车均加盟派车中心，派车中心之间具有一定的竞争性，这些都是产生价格和服务竞争的良好条件。但是，挪威没有解除数量管制，因此，服务供给不够充分，竞争受到了限制。调查显示，解除费率并未导致价格竞争，只是产生了不同时段的价格差异。

总之，国际经验表明，放松出租车管制可以广泛适用于不同的经济和社会条件。宏观经济、当地人口和交通条件以及行业结构等，对是否以及如何放松管制具有重要影响。从放松管制的方向看，放松数量管制而保留最高费率和标准管制最为多见。在解除数量管制的城市，并没有出现因出租车数量的增长而加剧交通拥堵和环境污染，出租车服务水平(特别是出租车的可得性)反而得到了提高。经验还表明，安全和服务标准管制对维持出租车的安全和服务水平有着非常重要的作用。此外，放松管制的时候还应尽可能降低企业设立成本和开放个体经营，从而对扩大驾驶员选择自由和提高驾驶员收入起到积极影响。

四、出租车行业改革发展的理性认识和未来方向

我国出租车行业从上世纪80年代中期起步，到90年代后期逐步接近饱和，全国各地陆续进入总量控制发展阶段，出租车行业在乘客、驾驶员、公司、政府等多重利益主体的力量角逐下艰难前行。目前出租车行业的发展困境很大程度上源于观念认识的模糊不清和制度体系的严重滞后，轻装上阵必须统一认识，破除桎梏，构建符合市场经济导向的管理制度体系。

第一，明确出租车的经济属性和市场定位是消除认识分歧、促进科学发展的基本前提。出租车具有个性化服务和盈利性经营的典型特点，公共性和公益性不是其主要经济属性。与大中容量公共交通相比，出租车机动灵活，但使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，是一种便捷但不经济的交通方式，不适宜定位为大众化通勤交通工具，因此不能适用常规公共交通的低票价和财政补贴政策。与私家车相比，出租车使用率高，停车位需求少，分摊的购置及维护成本低，具有替代私家车的作用。出租车的主要竞争对象不是大众化公共交通，而是私家车、租赁车、公务车、商务车以及“黑车”，是抑制私家车过度增长、公务车过度使用的替代交通方式。建议明确出租车的市场定位为：“是城市综合客运体系的重要组成部分，是满足特定出行需求、替代私家车及公务车的个性化交通方式，是城市公共交通的必要补充”。明确出租车作为“个性化交通”的市场定位，有利于将出租车与不提供公众服务的私家车和提供大众化服务的公共交通区分开来，避免产生概念上的无谓争论，更加有利于制定科学有效的城市交通管理政策。出租车的价格管制应坚持合理比价结构导向，既不能过低而导致与大中容量公共交通的客流竞争，又不能过高而导致丧失抑制私家车增长的优势。

第二，过度强调数量管制的模式已不适应政府职能转变、市场服务提升的发展需要。经济理论和国际实践证明，数量管制是计划经济的简单管理模式，很难适应多元化市场需求的发展变化要求。沿用简单数量管制模式的唯一理由，是政府在制度设计和管理手段上没有做好足够准备，但估计这一理由难以无限期成立。放开数量管制并不意味着放任自流，一管就管住市场供给数量，一放就放弃政府规制责任，走向另一个极端必然带来更为严重的市场问题，政府职能的错位和缺位往往是导致市场矛盾和乱象的根本原因。放开数量管制后，需要政府在完善市场规则制度和维护市场竞争秩序等基本职能上提供更加及时有效的保障，这是适应市场经济规则、提升行业服务水平、加快转变政府职能的发展需要。

第三，弱化数量管制和费率管制，降低过高的入行规模要求，放开新进入者限制和经营主体限制，强化安全服务标准，完善市场优胜劣汰机制，是未来出租车行业改革发展的大方向。出租车行业问题的解决需要市场机制和政府管制，实现优势互补，共同发挥经济治理作用。引入市场竞争，发挥市场的供需调节作用，有利于提高行业效率、降低社会成本、增加消费者福利；加强政府的安全服务标准管制、强化政府对完善市场机制的主体责任，是促进市场和谐稳定并不断向更高水平繁荣发展的重要保障。

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