20世纪六七十年代美国水污染控制的法治经验及启示

曾 睿

(西南政法大学 行政法学院，重庆 401120)

一、美丽中国的图景与污水横流的现实

当今世界，在发展经济的同时注重保护环境已成为一种共识。在党的十八大报告中，我国首次提出了“美丽中国”的概念，并以专门章节论述了“大力推进生态文明建设”，为未来勾画出一幅天蓝、地绿、水净的美丽中国图景。然而，不容回避的现实是，多年来的经济高速增长已使我国水资源质量大幅下降，水环境严重恶化。据水利部发布的《2011年水资源公报》显示，全国废污水排放总量依然居高不下，达807亿吨；河流长度的18.6%仍属于Ⅳ、Ⅴ类水质，劣Ⅴ类水河长占到了17.2%；如果将Ⅲ类水作为污染统计，中国将有近60%的河长被污染；全国103个主要湖泊中，富营养湖泊有 71个；地下水质也不容乐观，857 眼监测井中，不适合饮用的Ⅳ～ Ⅴ类监测井占76.8%。严重的水污染造成的环境污染和生态破坏将会长期制约经济社会可持续发展，显然与美丽中国图景格格不入。治理水污染已成为我国目前所面临的势在必行、刻不容缓的头等大事。

以历史为鉴可以知兴替，以他国为鉴可以明得失。治理水污染，借鉴他国的成功历史经验十分必要。美国作为世界上环境法制比较发达的国家，在其经济发展的过程中同样遇到了严重的水污染问题。经过多年实践，美国联邦政府于上世纪六七十年代在水污染控制法治化方面取得了丰硕成果，积累了丰富经验，值得我们总结和借鉴。

二、20世纪六七十年代美国水污染控制法治经验

美国在20世纪六七十年代通过不断修改和完善立法，逐渐形成了行之有效的水污染控制法律制度，成为后来美国水环境质量改善和提高的重要保障，并在此过程中积累了足够丰富的水污染控制法治经验。

(一)建立完善水污染控制的法律体系

立法决定了美国水污染控制的法治化治理框架，也决定了其长远发展。20世纪六七十年代，美国的水污染治理法规体系逐步形成。在美国，水污染的治理要通过法律程序决定。因此，根据不同时期的不同形势和特点，美国陆续制定出相应的有关水污染法规。

在该体系中，《清洁水法》是核心。该法是由1948年《水污染控制法》经过七次修订后于1977年最终形成的，主要致力于规范向水体排放污染物，恢复和保持国家水体化学、物理和生物的完整性。为了保证联邦水法的实施，美国环保局还公布了一系列相应的行政法规。

此外，这个时期制定的与水污染控制和水资源保护有关的联邦法规还有《空气质量法》(1967年)、《蛮荒和风景河流法》(1968年)、《国家环境政策法》(1969年)、《联邦环境农药控制法》(1972年)、《安全饮用水法》(1974年)、《资源保护及恢复法》(1976年)、《有毒物质控制法》(1976年)。各州和地方也制定了地方性的水污染控制法规，形成了一套完整的水污染控制及水质保护法律体系。

(二)强化水污染控制行政机构的职能

建立强大的行政管理机构权威，实现政治与法律的良性互动，这是美国水污染控制顺利走向法治的必要前提。早期的美国联邦政府没有专职的环境机构，水污染控制由内务部负责，而且主要由州和地方政府实行环境管理。

美国国会在1948年《水污染控制法》中授权水污染管理部门是健康、教育及福利部下属的公共服务局及其所属医务处。国会在l961年的修正案中将管理者提升为健康、教育及福利部部长，从行政级别的提升上加强对水污染控制的管理。根据1965年《水质法》又专门设立联邦水污染控制局，归属健康教育福利部，主要负责由联邦制定的水污染控制项目及项目建设拨款。

1970年12月直属联邦政府的独立机构——美国联邦环境保护局成立。环保局下设专门的水办公室，负责出台与水务相关计划的政策、方针和指南。这些计划包括水质保护、饮用水保护、废水处理、江河湖海水保护及其他水务相关计划。水办公室由地下水和饮用水办公室、科学技术办公室、废水办公室、湿地海洋和流域办公室等独立办公室组成。此外，联邦环保局还设有10个地区办公室，负责该地区的污染控制、治理和监测工作，并定期向联邦政府环境保护局汇报工作。这些机构连同其他相关部门分工协作，共同确保水质安全。美国各州都设有州一级的环境质量委员会和环境保护局，州级环境保护管理机构在美国环境保护中同样发挥着重要作用。

(三)重视发挥水污染控制的司法作用

美国是典型的普通法系国家，司法判例在国家法制实践中起着至关重要的作用。在20世纪六七十年代环保力量占据上风的背景下，美国的各级司法机关在有关涉及水污染的案件中大多采取了倾向于支持环保立场的判决，为水污染控制的依法治理和有效实施提供了有力的支持。例如1976年，联合化工公司受到指控，其在弗吉尼亚州东部的一家工厂有意违反环境保护法，向当地水域释放开蓬，造成水域严重污染。弗吉尼亚东区地方法院判处联合化工公司1320万美元的罚款；在1977年的“自然资源保护委员会诉柯赛尔案”中，哥伦比亚特区巡回法院宣判环保局颁发的规定除某些相对重要的污染源外，其他农业活动排放物不必持有许可证的条例为无效，拒绝环保局因污染源数量众多而无法为每个污染源颁发许可证的申辩，认为环保局可以为每个类别的污染源颁发通用型许可证，并在其中规定排污活动应遵守的不相同的限制；在1978年“韦尔豪泽公司诉科斯特尔案”中，法院支持环保局在考虑制定“最佳实用技术”排污限制标准时，不必考虑纳污水体的质量和自净能力问题。这个判决希望能建立全国统一的污水管制政策，以防止各州为了取得并保持工业优势而故意放松地方排污限制的实施。

(四)健全水污染控制的公众参与制度

美国政府在进行水污染控制中注重发动社会力量，通过建立环境信息公开、公民诉讼等公民参与法律制度，强化与社会共同治理水污染。

1.公众知情权法律制度

根据1966年开始实施的《信息自由法》，每位公民、每个组织都可以向政府获取信息。公民可以向美国环保局和各州的环境管理部门要求获取信息。美国环保局对于公众信息公开的要求必须在10天之内给出答复[1]。公众请求获得政府文件时只需提出书面申请，合理说明所需文件即可。《联邦水污染控制法》规定企业必须定期向政府主管部门报告排污许可证的执行情况，并呈报污染物的排放清单，环保局有权依法进入企业检查排污设施、进行记录和要求企业提供所需要的信息。

听证会是美国公众参与了解水污染治理情况的另一主要方式。1972年《联邦水污染控制法》修正案就是在1971年3月举行听证会听取了社会各界的意见和建议之后，才进入到执行会议起草议案。除立法程序外，在《联邦水污染控制法》规定的各项执行计划和项目中也要求举行听证会。例如在水质标准的规定程序中，为检查和修订州的水质标准，每三年举行一次公众意见听取会。在涉及排污限制的标准中规定：“联邦环保局在公布任何排污限制之前，应当公开环保局建议采取的限制标准并且在公开后的90天之内举行听证会。”[2]

2.公民诉讼制度

美国的环境公民诉讼制度产生于70年代，是一种允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度。1970年《清洁空气法》最先纳入公民诉讼条款。《联邦水污染控制法》为阻止违法行为，同样确立了公民讼诉制度。《联邦水污染控制法》中的公民诉讼既可以是公民、公众团体或其它非官方法律实体对污染者提起的旨在迫使其遵守法律规定排放标准、限额或追究其法律责任的诉讼；也可以是“任何利害关系人”向巡回上诉法院指控联邦环保局局长未按法律规定履行监督排放标准和发放排污许可证职责的诉讼[3]。同时，各州出台了公民环境诉讼的法律，如1970年，密执安州就通过一条法律，授权这个州的每个公民，不论直接或间接受到环境污染的影响，都可以去法院控告涉嫌破坏环境的公共机构和私人公司[4]。

(五)建立周密的水污染排放许可证制度

1972年经过全面修订颁行的《联邦水污染控制法》，详细规定了“国家污染物排放削减制度 (NPDES) ”，该制度也被称为水污染物排放许可证制度，是美国水污染治理法律的基础和核心[5]。该制度授权环保局或执行该计划的各州政府颁发排污许可证给点源污染者，并要求所有的点源排放都必须遵守许可证规定的排放限制标准和污染排放时间，否则将被认定为违法[6]。1973—1976年发放了第一批NPDES许可证。到1987年国会对1977年《清洁水法》进行修订，对工业和市政暴雨排放也做出NPDES许可证要求，NPDES许可证制度变得相当成熟。

除《清洁水法》外，国会通过的《安全饮用水法》《海洋倾倒法》《固体废物管制法》等都涉及水污染物排放许可证制度。《联邦条例典》《总统公告和执行令汇编》等也对水污染物排放许可证制度的实施做出具体规定。州和地方也通过立法或制定守法计划对水污染物排放许可证制度进行具体化。美国环保虽多依靠成文法，但普通法在环境保护领域也起着重要的作用，《合众国公报》《合众国最高法院公报》《联邦公报》《环境法公报》等为水污染排放许可证制度的实施汇编了大量先例。

国家污染物削减许可体系从技术和水质两个角度出发，规定了包括几乎所有污染种类的排放要求，层层划分，细化到具体可操作层面，为污染源的控制和管理提供了有力的依据。到2000年，美国已有200 000个污染源接受了NPDES许可证管理[7]，为美国水质的改善做出了极大贡献。

三、对我国水污染治理的启示

近三十多年来，我国经济与二战后的美国一样，进入了一个快速发展的时期。工业化、城市化大踏步向前，科技水平也不断提高。在人们享受改革开放成果的同时，相伴而生的水污染问题日益凸显。尽管我国政府也制定了许多治理政策来遏制这种污染趋势继续恶化，但效果并不明显。因此，借鉴美国20世纪六七十年代的水污染控制法治经验对我国治理水污染很有借鉴意义。

(一)整合完善水污染治理的法律体系

法律、法规固然需要保持稳定来维持其权威，但也要与时俱进、适时调整，才能应对新挑战、解决新问题。20世纪六七十年代，美国《水污染控制法》分别进行了六次有针对性的修改，再加上专门保障饮用水质的《安全饮用水法》，形成了至今仍在沿用的水污染控制法律体系，为水污染的防治提供了有效的保障。

反观我国的《水污染防治法》，自1984年制定以后只在1996年和2008年进行了两次修订，每次间隔时间长达12年，《水污染防治法实施细则》自1989年制定到2000年修改间隔11年，《水法》1988年颁布至2002年修订，间隔14年之久。很多时候都是在问题出现甚至形势严重之后才对法律进行修改，带有明显的滞后性，无法适应水污染形势的变化。我国水污染防治法律体系框架虽已初步形成，但各法律法规的协调、衔接仍不通畅，缺乏有针对性的专项水法。

借鉴美国经验，我国在水污染治理方面无疑也要随时根据形势加入应对新情况变化的条款，填补法律漏洞；应该在水污染治理相关法律中明确规定更加详细的管理措施和违法责任，使法条具体化、可操作化，能在实践中真正解决实际问题[8]。除现有的《水污染防治法》外，我国还有必要抓紧制定类似美国《安全饮用水法》的专项法规，保障饮用水的水质安全。

(二) 完善水污染防治法律的执行机制

20世纪六七十年代以前的美国在水污染治理方面成效甚微，原因是没有形成有效的执行机制。1969年后，美国逐渐形成了一个权力趋于统一、集中的环境管理体制。联邦环保局在水污染治理上居于最高位置，拥有优先权和终决权，并对其他机构的环境法律法规实施情况进行监督，在一定条件下甚至有权取代其他机构对违法行为进行制裁。其他联邦机构，在水污染治理上要给予积极的协助配合。美国联邦环保局直接对总统负责，既可直接行使环境管理权，也可把部分权力委托或授权给州和地方政府行使，但仍保留监督权，以免出现地方上因保护自身经济发展而放纵污染者的情况。

相比较而言，我国环境保护部门的水污染“统一监督管理”权和其他有关主管部门的水环境管理权之间的关系缺乏明确、详细和可操作的规定，对于具有威慑力的执法手段，执法机构并不能独立运用，缺乏强制权。地方环保局隶属于当地政府，水污染治理很容易在地方政府以发展经济的借口而受到“地方保护主义”的干涉，环境执法机构的执法职能受到地方政府的牵制，而我国的中央行政机关一般不会越过地方行政机关行使执法权，导致执法权集中的缺失，执行的效果往往会大打折扣。

治污先治政，只有进一步健全和完善我国水污染治理体制，强化执行力度，才能在治理水污染上有所作为。为此，我国应借鉴美国上世纪六七十年代的经验，通过立法手段扩大环保部门的职权范围，并细化其水污染防治等方面的职能。环保行政执法机构可以采取垂直领导的体制，对现有环境保护执法机构进行改革，赋予其更大的治污独立性和权威性。中央部门和地方政府应实行严格的问责制，将水污染防治规划的落实情况作为主要领导干部政绩考核的重要内容。

(三)强化水污染治理的违法处罚力度

强有力的法律处罚措施是震慑水污染重复发生的有效途径。美国1972年《联邦水污染控制法》修正案对违法者规定了严厉的行政、刑事与民事方面的惩罚措施。对于违法排放污染物者，处以每天10000美元的民事惩罚。对于故意或过失违反许可证条件者，可将罚款提高到每天25000美元，并处以一年以内的监禁。对于继续违法者，可处以最高每天50000美元的罚金或处以2年以下的监禁，或是两者并罚。“法人的负责高级职员”和公司一样受到同样的罚金和刑罚制裁。重犯，罚金加倍。故意虚报法律要求的资料也要处以罚金和监禁。

长期以来，我国违法排污的成本大大低于其守法治污成本，因此大多数企业宁愿选择偷排被罚也不愿花成本治理污染。在污染处置中过于依靠行政处罚，忽视民事、刑事制裁的现象很常见。行政处罚往往因为数额有限而制裁震慑力不足；民事处罚则由于涉及索赔的受害者较为弱势，举证能力弱而维权艰难。涉及水污染的相关刑事案件以及环境监管失职、重大污染事故等案件匮乏。司法实践中，民事、行政案件少得可怜，有的地方至今无一例环境公益诉讼，环保法庭似乎成了“镜花水月”。

强有力的制裁是维护法律尊严不可或缺的因素。我国应当借鉴美国的历史经验，强化对违法排污的制裁力度，提高其违法成本。在《水污染防治法》中引入美国20世纪70年代开始实施的“按日计罚”制度，大幅提高罚款金额，使违法成本随着违法程度的加深而相应增加；对相关责任人采取刑事处罚措施，在对排污企业处罚金的同时增加追究企业负责人刑事责任的条款，加大震慑强度，从而更好地贯彻惩罚与违法性质和程度相适应原则，促使违法者早日纠正其违法排污行为。

(四)健全水污染防治的公众参与制度

作为政府，永远不可能拥有足够的执法资源去监测全国范围内每一个污染源，只有充分调动社会公众对水污染控制的参与热情和行为意识，才能实现对违法排污行为最经济、最有效的监督和控制。

20世纪六七十年代，美国不仅以媒体、网络、社区为平台进行环保知识教育，还制定了世界上第一部《环境教育法》，以法律的手段促进并保障各级各类教育中环境教育课程的发展与实施。在美国，大众的环保意识往往会引导政府环保法规和政策的制定。在某种程度上，美国许多环保法规的出台主要是缘于民间压力的推动。

公民缺乏环保意识，公众参与渠道不畅，是造成我国水污染治理困难的重要原因之一。对照美国，我们在环境教育和引导公民参与方面都有较大差距，亟需改进和加强。在环境教育上，目前我国还未制定有关环境教育的法律法规，只在其他保护环境的法律中稍有提及。我国公民参与机制很不完善。由于缺乏畅通的渠道，公众参与政治的效能感和积极性受挫，往往成为“沉默的大多数”[9]。现行的诉讼制度使公众在面对水污染等造成自身环境公益受损时却束手无策，无法通过司法程序保护环境公益。

因此，我国首先应对加强环境教育予以足够的重视，制定环境教育法规，强化人们的环保意识，进而形成一种关注水污染、支持水治理、善用水资源的良好社会风气。其次，应该对环境信息公开制度进行完善，并制定相应的保障措施，使公众在参与环境影响评价时能够了解完整的相关信息，以便做出正确的决策，也可以大大调动他们参与环境保护的积极性。此外，还应拓宽公民参与环保的途径，通过立法授予每个公民权利，在水污染治理中引入公民诉讼制度，规定不论是直接还是间接受到水污染影响的公民，都可以去法院控告涉嫌排污的公共机构和私人公司；还可以赋予公民和环保组织权利，在环境公益受损时可以对排污者的排污行为和环保部门的行政不作为向法院提出诉讼。

(五)加强排污许可证制度治理力度

美国《水污染控制法》的各项具体法律要求主要通过NPDES 许可证加以落实，美国的多项涉水法律中都对水污染物排放许可证制度的实施做出了具体规定。同时，美国水污染控制是以严格的水质标准和排放限值为基础的。美国政府以污染物控制技术为基础，规定了一整套的排放限制，为有效控制点源对地表水体的污染提供了技术上的依据。美国联邦环保局还根据《水污染控制法》的要求，每年对现有的标准进行审查，并依照实际需要决定是否修改这些标准，以反映工业技术或污染控制技术的最新发展。

我国的排污许可证制度主要是被作为污染物总量控制手段之一，未和水环境容量直接挂钩，对水质标准和排放限值的重视程度不够。相较于美国六七十年代将水质标准和排放限值标准置于联邦法律框架之内，我国只在《水污染防治法》及其实施细则中对排放许可制度作出原则性的要求，对于水质标准和排放标准并未有强制性的具体法律规定。

借鉴美国经验，我国应进一步强化水排污许可制度，提高该制度的可操作性和法律地位，将水质标准和排放标准纳入排污许可的法律框架之内，根据水污染形势制定有毒有害物质排放标准，及时增减和修改需氧量、微生物含量标准，改变 “宜粗不宜细”的立法模式，严格以技术标准控制水污染物的排放，并通过后续的持续排污许可管理在达到水环境质量管理目标的同时，促进产业技术的升级，并推动市场效益的实现。

四、结语

在水污染治理方面，尽管我国也颁布了很多环保法令，采取了很多治理措施，也取得了一定的成绩，但水污染现象仍未得到有效的遏制。因此，研究与我国现阶段水污染状况类似的上世纪六七十年代美国的水污染治理政策经验，可以给我国的水污染治理带来诸多启示。美国水污染治理的历史经验表明，水污染问题的解决不能仅靠发明一些新的治理措施、关闭一些污染源或发布一些新法令，而是应该根植于更深层次的变革中，既要从立法、执法、司法、守法等各个环节的改善中找方法，更要从经济目标、社会结构和民众意识的根本转变上找出路，打造人水和谐共生的美好水环境，为建设社会主义生态文明奠定基础。唯有如此，才能真正实现水清河晏的美丽中国梦。

参考文献：

[1] Dan Guttman.美国的环境信息公开[J].环境保护,2008(13):25.

[2] J.G. 阿巴克尔, G .W.弗利克,等.美国环境法手册[M].文伯屏,宋迎跃,译.北京:中国环境科学出版社,1988:103-104.

[3] 瓦伦·弗雷德曼.美国联邦环境保护法规[M].曹叠云,杨延华，等，译.北京:中国环境科学出版社,1988:4.

[4] 阿瑟·林顿,威廉·卡顿.1900年以来的美国史：下册[M].刘绪贻,等,译.北京:中国社会科学出版社,1983:232.

[5] 徐祥民,陈冬.NPDES:美国水污染防治法的核心[J].科技与法律,2004(1):101-102.

[6] 美国环境保护局.美国饮用水环境管理[M].王东,文宇立,刘伟江,等,译.北京:中国环境科学出版社,2010:125.

[7] U.S.EPA. Office of Wastewater Management. NPDES Permit Program General Information 2000[EB/OL]. http://www.epa.gov/owm/gen2.htm.

[8] 黄锡生,陈有根.我国水污染防治的立法研究[J].国家行政学院学报,2006(2):58-61

[9] 李维宇,王婷.我国公共行政信息渠道畅通机制初探[J].重庆交通大学学报:社会科学版,2013(4):5-7.