我国政府、非政府组织和公民三重信托关系分析

侯保龙， 廖仲达

(1.安徽科技学院 思政部，安徽 蚌埠 233100；2.淮南联合大学 经济学系，安徽 淮南 232001)

在任何一个现代国家，非政府组织、政府和公民都是影响国家公共管理质量和公民生活的重要变量。三者良好的信托关系有利于公民权利的实现，有利于社会治理活动的顺利开展，更有利于合理配置公共资源。在广大发展中国家，公民社会力量的组织性普遍薄弱，这决定非政府组织和公民在国家的公共管理中总是处于弱势地位。在我国，市场化与民主化的全面改革已成为既定趋势。建立一个民主公正的美好社会，是人民群众的真切希冀。为此，厘定非政府组织、政府和公民三者之间的关系具有重大意义。

一、信托：政府、非政府组织和公民之间的理想关系

所谓信托，就是由于信任而委托之意。本文把政府、非政府组织和公民之间的基本应然关系界定为“信托”关系。从社会契约论的角度看，政府的产生来自社会公民的权力让与，社会公民对政府赋权的根本目的是为了维护社会公共利益，实现每个公民的最大幸福。这就是人类理想中的社会与政府的信托关系。然而，在阶级社会(社会主义社会不属于阶级社会)，国家总是建立在一定的生产资料私有制基础之上，政府必然成为维护特定统治阶级狭隘利益的工具，社会对政府的信托关系总是局限在统治阶级之间，被统治阶级对如此政府只有深深的怀疑和敌意，妄谈信托关系。在当今资本主义国家，公民、非政府组织和政府之间的基本关系就是这种怀疑乃至对抗性的关系，而不是一种基于信任的合作关系。在社会主义社会，生产资料公有制的建立决定了人民利益的根本一致性，政府是维护人民群众根本利益的工具，这从根本上决定社会对政府应具有高度的信任。然而，我国社会主义社会脱胎于半殖民地半封建社会，仍处在社会主义初级阶段，社会生产力不发达，社会治理体制和其他体制很不完善和成熟，要实现政府与非政府组织的信托关系还存在不少的阻碍和问题。如何破解我国政府与非政府组织关系发展的困局，建立良性合作互动的政府—非政府组织—公民之间的关系就成为我国进行社会治理体制创新的基本前提。

如果从组织发生学的角度看，非政府组织无疑是国家政府组织出现以前的社会管理组织。人类社会出现以后，就出现了公共权力、公共事务及其管理。它们是由社会共同需要而产生的，其基本作用在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，使社会免于瓦解。氏族组织就是行使这样职能的，也是人类社会早期最普遍的社会非政府组织，它只具有纯粹的社会公共性，而无后来阶级社会所特有的阶级性。此时的氏族组织(或其胞族、部落)完全代表的是本氏族成员的利益，因此氏族成员对氏族组织的管理予以高度信任。据此，恩格斯指出：“(氏族)酋长在氏族内部的权力，是父亲般的、纯粹道义性质的；他手里没有强制的手段”[1]84。即使如此，作为“氏族的最高权力机关”的氏族议事会，也以强有力的参与姿态监督与制约氏族酋长，“它是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会”[1]86。这是人类社会组织内部最早的社会成员参与管理自身社会公共事务的社会自治机制。

进入阶级社会以后，随着社会规模的不断扩大，公共权力的所有者和公共权力的行使者日益分离，特别是公共管理日益成为一个专门的社会职业。这样就不可避免地导致公共权力的具体运行日益成为一个相对独立的过程，公共权力行使者的意志与社会公共意志之间会形成一定的落差，导致公共权力出现某种程度的偏离甚至不正当行使。此时，原始社会非政府的社会管理组织被正式的政府所取代，其公共性已大大弱化，统治阶级总是把他们狭隘的阶级利益宣布为全社会的共同利益，带有明显的虚伪性和欺骗性，广大人民群众受到严重的剥削与压迫。所以，阶级社会的政府信任度很低。即使在所谓文明的资本主义社会，广大人民群众甚至包括一般资产阶级群众也对政府怀有深深的戒心，对资产阶级政府不完全信任。在虚构的社会契约论里，资产阶级思想家一方面对资产阶级政府抱有厚望，希望它能够保管和使用好社会公意，为社会谋福利；另一方面，一些谨慎的思想家提出了以社会权利监督、反抗政府的设想。“洛克和卢梭甚至提出，如果政府违背了人民的意志，人民有权单方面违约推翻政府。人民之所以要保留这一‘最终权力’，说明人民对政府的承诺还不能完全信任。”[2]在此背景下，资本主义非政府组织大量涌现。以个人或极少数人的力量总是难以抗衡政府以争取和维护自身权利，只有结成非政府组织，以集体的力量才能监督和制约政府对公民权利的侵犯。从理论上讲，组成非政府组织的公民对其所在的非政府组织是高度信任的，但实践中由于个人利益与集体利益的非完全相等和非政府组织管理的复杂性，非政府组织也会运转失调，出现管理失灵问题，这无疑会深刻影响公民对其的信任。故此，公民也加强了对非政府组织的监督。非政府组织要想发挥其功能，必须按照民主化、科学化的要求完善其内部管理制度，以取得其所代表的公民的高度信任。当然，政府对一定公民结成的非政府组织也不完全信任，于是政府就出台有关非政府组织管理的法规和制度，以规范非政府组织。这就是阶级社会中非政府组织、政府和公民之间信托关系的基本逻辑。

二、我国政府、非政府组织和公民三者关系的现状

现代社会应是一个高度组织化的社会，非政府组织是联结政府与社会的重要纽带，它对上分担国家的社会管理职能，对下承担呵护民权、组织管理和服务民众的天然责任。我国的非政府组织普遍较为弱小，原因主要在于社会主义市场经济发育较晚，且不完善；传统人治思维惯性和对国家政府的过度依赖致使公民的维权意识、社会责任意识以及监督国家(政府)意识淡薄。

非政府组织应是相对独立的社会团体，然而我们的非政府组织的独立性受到政府组织的不当干预，政社关系有待彻底理顺。非政府组织“是社会治理的重要主体和依托”[3]。处理好政府与非政府组织的关系，是我国社会主义市场经济良性运转的需要，也是政府创新社会治理体制的需要。十八届三中全会要求进行社会治理体制的改革和创新，坚定实行政社分开，分工协作。“如果没有各参与治理主体的相对自立独处，就谈不上真正有效的社会管理和社会治理。”[4]只有“通过各种规范措施放松对非政府组织的监控，形成政府与公民社会互信互动长效机制，才能更好地将社会各种力量纳入政府整合体系中”[5]。十八大报告在论述加强社会建设的时候，特别强调围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。非政府组织发挥其功能的基本前提是正确厘定政府与非政府组织的关系。一般政府与非政府组织的关系主要有四种类型：对立关系、独立关系、依赖关系、合作关系。真正的非政府组织应是站在社会利益之上维护社会公共利益，而不是狭隘的非法的群体利益，所以它不必与政府所代表的公共利益发生冲突，与政府的关系不应当是对立关系，也不是依赖关系，而是合作关系。当然，两者合作的前提是保障非政府组织的相对独立性。当前我国正“加快构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。坚持政事分开、管办分开、事业和产业分开、营利性与非营利性分开，深化事业单位分类改革，完善社会发展政策”[6]。随着我国社会管理体制改革的深入，非政府组织的相对独立性地位会越来越受到党和国家的认可。

非政府组织应是一个自我管理完善、可以值得社会信赖的组织，但目前我国非政府组织的社会可信度却不高。在任何一种委托—代理关系中，都存在着代理人向委托人负责的问题。从法律关系的角度来看，代理人的义务是以自己的行为和努力去实现委托人的意志和利益。一个合格的代理人本身应当具备忠诚与诚信的品格，忠实地履行其承诺的义务。拥有一定社会公共管理权力的非政府组织往往有其自身相对独立的利益，对于自身利益的追求常常会使他们对社会公共利益的忠诚感减弱，使自己对代理人角色的认同感发生错位。上文所分析的非政府组织的异化问题不但是一个政治问题，也是一个管理问题。从国家管理的角度分析，政府应制定各类非政府组织的一般宗旨和基本职能及其运作方面的基本法规。如果从非政府组织自身的内部管理现状来说，目前我国的非政府组织内部管理较为混乱，主要表现在人事管理未实现专业化、业务流程未实现科学化、财务未实现规范透明化等。比如，在汶川地震中，除中国红十字总会、中华慈善总会和全国性公募基金会接受的捐助款物自行安排使用外，所有地方民间组织接受的捐助款物大多由政府集中使用。出现这种情况是因为全国性官方民间组织的组织能力较强，有实力在灾区开展项目活动，公民也比较信任。而越到基层，非政府组织的组织能力越弱，公民的信任度也越低。这反映出我国非政府组织的自律程度低与组织建设的滞后性。这与西方国家正好相反。在西方国家，公众最信任的是非政府组织，最不信任的是政府。

非政府组织自身管理体制不健全，无法有效地维护公民权利和提供公共服务。非政府组织最基本的合法性是实现社会自组织、自管理的最基本的权利。非政府组织存在的意义在于承接政府或企业不愿做或不能做的事情，实现社会秩序与社会公正。然而，有些非政府组织却背离了组建的初衷，片面地以营利为目标，丧失了其护权、服务与管理的职能，从而导致非政府组织的异化。还有些非政府组织内部管理或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。一些非政府组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，将非政府组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中，破坏组织民主。不少非政府组织尚未建立起完善的法人治理结构，其内部管理松散，特别是在财务管理方面存在着印章管理混乱，财务不公开、不透明，缺乏必要的财务审计或审计流于形式，违规使用票据和经费等问题。这些现象直接导致公民组织的运作效率低下、服务质量低劣，使公民组织的资产处于高风险状态，为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用非政府组织的资产留下隐患。这需要加强国家对非政府组织的制度规制，加强非政府组织内部的科学化管理。

三、促进非政府组织、政府和公民三者信托关系的策略

社会主义制度的建立、社会主义市场经济体制的确立以及我国社会治理体制的改革为我国政府、非政府组织和公民三者信托关系的建立提供了前所未有的条件和机遇，如果不加以积极建设而任其自发产生，必将是一个相当长的历史过程。如果我们采取合理的制度性措施，就可以更快地促进三者信托关系的形成。

建立政府与非政府组织的互信关系。“信任是协作关系产生的前提，也是协作成功的重要推动力。”[7]互信是政府与非政府组织之间的应然关系。两者都是管理社会的基本工具，若从其本源上看，政府源自社会非政府组织——氏族公社与氏族会议，两者的根本目的都是使社会运行有序、生产发展、人民幸福。马克思曾将与中国类似的传统东方社会称为“亚细亚生产方式”，该社会中的农民如同大麻袋装着的“马铃薯”，彼此之间缺乏有机的关联，整个公共事务只能由国家权力体系来管理。随着中国公民社会的兴起与国家治理体系的民主化进程的加快，非政府组织在社会管理体系中的角色越来越重要。托克维尔认为，“在民主国家，结社的学问是一种主要的学问，其余一切学问的进展都取决于这门学问的进展。”[8]事实上，任何集体行动的产生都取决于当事人之间的互动质量。对于转型期的我国来说，为了促进经济社会更快更好地发展，还需要政府保持必要的权力集中，有步骤地实现权力的分散化以及政府职能的转变，优化政府与社会的关系[9]。为此，国家首先应正确认识非政府组织在社会中的重要作用，改变一切依靠政府的观念及传统国家包办一切的公益事业观，树立和强化公民参与公共事务管理的责任和意识，提高非政府组织的社会地位。政府不能既掌舵又划桨，比如在重大公共危机治理中，政府应当与社会同舟共济，与社会共同掌舵与划桨，或把划桨的大部分职能交给社会组织。政府应恰当地定位政府与公民非政府组织各自的角色，互相协调与配合。

理顺政府与非政府组织的职责关系。政府与非政府组织之间的互信应以各自职能归位为基础，以各自职能的法律化为保障。党的十八大报告指出：我国要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”[10]。对于非政府组织的发展，政府应当积极培育和发展非政府组织，并依法给予其自主权和自治权，加大政府对非政府组织管理的制度供给，营造有利于非政府组织发展的优良环境。从社会治理责任担当来说，“我国现阶段社会矛盾凸显，维护社会稳定压力很大，恐怕政府在社会治理中仍然要扮演主要角色，而非政府组织则只能居于配属地位。”[11]在具体政策层面，我国政府目前应抓紧制定对非政府组织的分类管理办法，支持非政府组织完善制度建设，为非政府组织的发展提供切实的法律保障。宪法规定结社是公民的基本权利，这是我国非政府组织发展的合法性基础。很多国家有“民间组织振兴法”和“促进法”，我国也应该积极效仿，及时制定《结社法》，明确规定非政府组织登记的方式和程序、享有的权利、承担的责任、运行的规则、注销的条件和程序等，保障非政府组织的行为都有章可循。

理顺非政府组织与其所代表的公民之间的责权利关系。非政府组织来自于社会，应对社会负责。没有社会的支持，非政府组织难以生存。但非政府组织是一个相对独立的法人组织，在尽到其社会责任的同时，也有其正当的利益。非政府组织与其所代表的社会成员的关系应是一种典型的社会契约关系：公民为了提高社会生活的质量，提高自我组织、自我运作、自我发展和自我管理的水平和能力，需要把管理社会的一部分权力转让给非政府组织，让非政府组织以组织的力量去管理那些单靠个人无法做到的事务，而非政府组织应当维护其所代表的那部分社会公民的正当利益，否则就违反了社会的委托。理顺非政府组织与其所代表的社会成员之间的责权利关系需要国家的介入。国家应以法律的形式保护非政府组织的健康发展和正常运行，如对组织人员构成、资金来源等作出明确规定，对组织中的所有成员和志愿者的个人利益给予保护，以鼓励其为社会公共事业做出努力和贡献。

按照民主和效率的要求，厘清非政府组织内部的工作关系。民主与效率不仅是现代社会组织的基本要求，也是国家对非政府组织提出的基本要求。非政府组织总的管理要求应是民主管理、制度规则、公开透明、运转有序，实现管理的民主化、科学化(效率)、专业化。要达到这样的目标要求，国家和非政府组织要重视和完善非政府组织内部的治理结构建设，充分发挥理事会、会员大会、监事会等机构的管理和监管作用，健全与落实非政府组织的内部民主制度，鼓励社会公众参与非政府组织的内部决策，鼓励社会公众对非政府组织的监督；建立非政府组织信息披露与发布机制，定期向社会公众公布基本信息；规范非政府组织的财务管理制度，提高资金使用的透明度；建立非政府组织的专业人才保障机制，制订人员准入制度，吸纳符合要求、愿意从事志愿工作的优秀人才加入到组织中来，努力提高其人员的业务水平和专业技能；建立培训制度，加强成员自身素质，对于新加入的志愿者要加强各方面的培训，以更好地执行任务；建立内部人员退出制度，对于不能完成培训任务，不符合组织要求的人员及时清理和辞退，以保证组织的效能。

参考文献：

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