政府与社会组织合作参与公共服务的发展探析

贾霄锋，许 营

(重庆理工大学思想政治教育学院，重庆 400054)

一、引言

社会组织是一个极为庞大、复杂并处在渐变中的体系，通常是指在政府与企业之外，向社会某个领域提供服务，并具有公益性、非营利性、自治性、志愿性等特点的组织机构，根据我国现有的法律制度和行政管理实践，其主要是指在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位［1］。进入21世纪后，我国政府对发展社会组织的意义认识进一步深化，将社会组织的发展作为“扩大群众参与、反映群众诉求、增强社会自治功能、发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利”的重要内容，支持并鼓励社会组织的发展［2］。实践表明，社会组织特别是一些公益服务型组织，能为经济社会发展提供不可或缺的公共服务，有效弥补由于政府失灵带来的缺失［3］。从公共服务及其改革的层面上分析，社会组织的发展有助于扩展政府公共服务的手段和空间，可以降低政府提供公共服务的成本，提高政府公共服务的效率［4］。但是，随着社会主义市场经济的不断发展，公共服务产品的供需矛盾日益突出，公共服务由政府垄断的模式已经不能适应经济发展与社会进步的需要，并已明显出现失灵现象［5］。因此，政府在公共服务领域需要寻找新的合作力量，发展和吸纳社会组织合作参与公共服务，来应对日趋增多的社会公共服务性事务就成为了必然。

二、政府与社会组织合作参与公共服务的重要作用

改革开放以后，经过长期的探索与实践，我国逐步实现了公共服务主体由传统的政府一元向多元的转变。社会组织作为政府与社会民众沟通的桥梁和纽带，在参与公共服务的过程中有着不可替代的独特作用，它不仅有助于建立起畅通有效的社会管理机制，推动政府职能转变，而且有助于协调和化解不同社会利益群体之间的矛盾和冲突，从而实现政府与民众的良性互动。

(一)有利于推动政府职能的转变

目前，在全球化和信息化浪潮的冲击下，以及随着社会结构转型的加速和经济体制的转轨，以注重管理为基础的政府服务模式越来越表现出诸多的不适，政府公共服务模式面临着结构性的调整。众所周知，社会组织是多元化社会治理与公共服务格局中的媒介体，即所谓的缓冲带、安全阀和调解所，起到了政府与人民群众之间沟通交流的桥梁和纽带的重要作用。从国外看，特别是一些发达国家，政府、企业和社会组织三足鼎立的公共服务结构清晰可见，逐步形成了政府、企业与社会组织密切合作参与公共服务的良性互动模式，这种模式也代表了现代社会提供公共服务的发展趋势。从国内看，社会主义市场经济体制的建立与完善、可持续发展战略与和谐社会建设，都对建构政府公共服务职能与建设服务型政府提出了紧迫的要求［6］。然而政府职能转变主要在于其向企业和社会组织的放权，也就是我们通常所说的“小政府，大社会”公共治理与服务模式。因此，政府与社会组织合作参与公共服务就成为了政府职能转变深入推进的基础，它不仅可以在服务型政府建设的过程中提供优质的公共服务，而且能够减少政府转型的成本，对于推进政府职能转变具有十分重要的意义。

(二)有利于提高公共服务的质量

提供群众满意的公共服务是政府存在的逻辑起点，但政府作为社会公共服务的主导者，往往因人力、物力和财力的短缺，并不能提供让社会公众满意的公共服务。近年来，社会组织作为推动经济社会发展的重要载体，在公共服务领域承担了以往由政府承担的许多服务事项。特别是随着各类社会组织力量的不断发展与壮大，政府与社会组织合作参与公共服务的领域遍及社会的方方面面，例如科技创新、文化教育、医疗卫生、劳动就业、灾害救助、扶贫开发、环境保护、法律援助、新农村建设以及城市社区建设等众多领域，其在参与公共服务的过程中，通过接受政府委托或者直接参与政府公共服务采购，加入政府公共服务体系，不仅弥补了政府公共服务的不足，有效解决了各种社会问题，同时也在很大程度上减轻了政府和企业的负担，促进了社会的合理分工、高效运转和协调稳定。因此，政府在强化公共服务职能的同时，要想进一步拓展公共服务的空间或者手段，提高公共服务的效率和质量，就需要考虑将社会组织的发展纳入政府整体公共服务体系中，最大限度地与社会组织合作，形成双方合作提供公共服务的良好氛围。

(三)有利于推动和谐社会的建设

进入社会转型加速期以来，社会利益主体呈现出多元化趋势，改革发展过程中各种不可避免的社会矛盾凸显，其主要表现在社会成员贫富差距逐渐扩大、社会保障安全威胁系数增加、劳动就业安全风险加大、绝对贫困与相对贫困人口众多和生态环境破坏严重等。从中不难看出，我国现在的社会矛盾主要集中表现为各种群体公共利益的失衡，单靠政府的行政力量和市场的调控不可能全面解决日益复杂化的矛盾，如果处理不当反而可能加剧矛盾。目前，政府、企业和社会组织已共同构成当今社会三大支柱，成为了构建和谐社会的重要力量［7］。而社会组织可以弥补政府与市场的失灵，在政府力不从心、市场又不愿意做的公共服务领域发挥拾遗补缺的重要作用，它往往通过积极地反映社会大众的诉求，动员社会各种资源向贫困农村、偏远地区和弱势群体流动，来帮助那些最困难的人们获得生存和发展的机会，从而在一定程度上缓解社会矛盾尖锐的态势。因此，在保障和改善民生、扩大公共服务、完善社会管理和促进社会公平正义等方面，政府需要与社会组织尝试建立各种合作关系，形成共同参与提供公共服务的合力，来共同应对新时期和谐社会建设道路上的各种挑战。

三、政府与社会组织合作参与公共服务的主要途径

现阶段，我国社会组织与政府正处于由分离到合作的过程中。在公共服务领域，政府也在开始探索与社会组织的合作，将其传统的公共服务事项分给各类社会组织去运作，虽然这些实践还处于摸索阶段，但在促进各类社会组织发展、提高政府公共服务效率、维护市场经济秩序和促进地方经济社会发展等方面取得了良好的成效，特别是对于探寻政府与社会组织合作参与公共服务的途径具有重要的理论与现实指导意义。

(一)政府向社会组织购买公共服务

所谓政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用［8］。从政府职能转变和服务型政府的建设来看，政府向社会组织购买具体的社会公共服务，是政府向社会提供公共服务的一种新理念和新方法，也是政府在公共服务领域的职能转变和市场化改革的一项重要手段。在我国，各级政府部门向社会组织购买公共服务的起步时间比较晚，但是发展速度却非常快，特别是在一些经济社会发展比较快的沿海城市，例如北京、上海、深圳、青岛和厦门等地的政府部门在向社会组织购买公共服务的早期探索中，已经取得了许多有益的实践经验，形成了各具特色的公共服务供给购买模式。在深圳，政府部门每年都会向社会组织直接购买公共服务岗位，仅2012年向社工组织购买公共服务的费用支出就高达3亿元，在殡葬服务、养老服务、就业服务、医疗卫生、文化教育、环境保护、司法援助和社区服务等领域取得了不错的效果，并呈现出政府与社会组织合作参与公共服务的良好发展势头。从长期来看，政府购买服务和社会组织的发展之间是一种相互促进的互动关系:一方面，政府购买服务可以促进社会组织的健康发展;另一方面，社会组织发展也可以进一步完善政府购买服务体系［9］。

(二)政府委托社会组织代理提供公共服务

委托代理理论的核心是直接从信息不对称条件下契约的形成过程出发，探讨委托人如何以最小的成本去设计一种契约或机制，促使代理人努力工作，以最大限度增加委托人的效用的理论［10］。政府部门在向社会提供公共服务的过程中，与社会组织的委托代理关系是随着社会分工细化与规模化大生产的出现而产生的，这种关系的出现主要有两个方面的原因:一是生产力发展使得社会分工进一步细化，政府作为权利的所有者由于知识、能力和精力的原因无法充分行使自己所具有的权利;二是由于专业化社会分工产生了许多具有较强专业知识的代理人与代理组织，他们有精力、有能力代理政府处理好被委托的事项。在我国政府与社会组织之间的委托代理则具有较强的特许提供性，主要表现在政府部门依据法律政策，允许特定的社会组织在一定时间或区域内向社会公众有偿或无偿地提供一些公共服务。但是在整个过程中政府一般不向社会组织提供资金，不具有合同买卖的性质，其运行方式一般是:政府部门向社会发布相关公告，社会组织提交相关材料，通过对提交申请的社会组织进行审核，政府部门授权符合要求的社会组织提供某项公共服务，费用由服务的受用者向社会组织支付。目前，由于我国政府委托社会组织代理提供公共服务的法律还不健全，加之大部分社会组织人力与物力匮乏，致使政府委托社会组织代理提供公共服务的领域还很小。

(三)政府与社会组织共同参与公共服务

所谓政府与社会组织共同参与公共服务，就是指社会组织与政府一起共同参与各种社会公共服务事项，或者是政府与社会组织签订合作协议共同为社会大众提供公共服务，主要强调的是在合作过程中，政府与社会组织既要有相应的责任和义务分配，又要和衷共济共同面对困难，共同为公共服务供给质量的提升和效率的提高做出贡献［11］。但是，这种提供公共服务的方式，对政府与社会组织的要求一般比较高，它不仅需要政府部门积极地协调和加强监督管理，也需要社会组织的自主性不被剥夺，能够在公共服务提供的过程中与政府部门保持权力的对等平衡，双方能够在协商一致的基础上共同合作完成公共服务的提供。面对快速增长和日趋多元的公共服务需求变化，我国现阶段公共服务呈现出投入不足、分配不均衡、制度改革滞后等问题，导致我国公共服务产生问题的一个重要因素就是政府在公共服务领域中的定位不够明确，政府的主导作用没有发挥出来［12］。而社会组织作为公民社会的重要组成部分和治理的主体，在提供公共服务的过程中具有较强的参与性和创新性，可以满足社会不断增长的公共服务需求，也能减轻政府的财政压力。因此，政府必须重视与社会组织保持良好的合作关系，对参与提供公共服务的社会组织给予各方面的支持和帮助。

四、政府与社会组织合作参与公共服务的基础保障

(一)逐步建立和完善社会组织法制体系，加强政府对社会组织的培育

目前，我国发展比较快的许多地方已经开始探索政府与社会组织共同合作参与公共服务的实践，有些地方取得了不错的效果，但同时也暴露出很多问题，其中缺乏有效的制度保障成为推进政府与社会组织合作参与公共服务的最大障碍。强化社会公共服务供给不仅是政府公共服务体系建设的问题，更是一个制度安排的问题，现阶段我国除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之外，社会组织发展到今天还没有一部专门的法律法规。当前针对立法工作滞后于社会组织的发展，以及在许多方面无法可依的现实状况，逐步建立和完善社会组织法制体系成为保障社会组织健康发展的重中之重［13］。另外，针对目前社会组织发展还比较薄弱的问题，政府应从创新社会管理的角度，将那些可以由社会组织承担的职能转移出去，尤其是在文化教育、医疗卫生、社区矫正、社会保障等基本公共服务领域，要逐步加大向社会组织购买服务的力度，让社会组织成为连接政府、企业和个人的桥梁，从而激发社会组织的潜在能量，不断改善社会组织的形象，形成政府与社会组织合作互动的格局，达到构建社会主义市场经济条件下创新社会管理的目标。

(二)努力提高公共服务的质量，提升政府与社会组织合作的认可度

改革开放以来，我国社会组织无论是在数量上还是在规模上都发展迅速，并在很多公共服务领域承担了过去是由政府承担的部分职能。但从整体上看，社会组织的社会认同度并不是很高，其功能和重要性并不能完全被普通民众所认可，仅有26.1%的人认为社会组织可以在他们遇到困难时给予帮助或者提供服务，仅有11.0%的被调查者在遇到困难时愿意向社会组织求助［14］。从国内外实践经验来看，社会组织只有解决好一些社会问题和公共服务性事务，协助政府满足了向社会提供公共服务的需求，才能获得政府与社会公众的认同，才能真正获得生存与发展的空间。所以说社会组织提供公共服务的能力不但将决定其未来的发展，还决定着其能否更有力地承接政府转移、让渡出来的公共服务事项。因此，社会组织在与政府合作参与提供公共服务的过程中，不仅要加强组织自身能力的建设、注重培养社会组织职业化工作人员、重视对工作人员的专业知识和组织管理技能的培训、提高服务的水平与质量，还要积极探索与政府合作参与提供公共服务的新方式和新领域，考虑将社会组织的发展纳入政府整体公共服务体系中，发挥社会组织在经济社会发展中的重要作用，增强政府与社会组织合作的认可度。

五、结束语

一个成熟的社会体系，应该是由政府、企业和社会组织共同构成的，其中企业作为营利性组织有其特殊性，而对于社会公共事务的管理和服务则需要政府与社会组织协同共治［15］。目前，我国社会结构正处在转型期，从原来以计划经济为基础的单一社会结构向现在以市场经济为基础的多元社会结构过渡，社会管理和服务主体则由传统的政府一元主体向现今多元主体转变，从总体上看这也是社会管理和服务结构转型的结果，能够推动政府实现“善治”目标的发展远景，所以说政府与社会组织合作参与提供公共服务有着深厚的合作基础和必然的发展联系。但是现阶段，我国政府所能提供的公共服务同民众对公共服务的需求还存在着很大差距，要想缓解并逐步解决这个矛盾，不仅需要政府优化公共资源的配置和不断增加对公共服务的投入，还需要充分发挥社会组织在动员社会资源、吸引公众参与和志愿人员、直接面向个人或家庭帮助他们解决具体问题与困难等方面的优势，使社会组织在政府力不从心、企业又不愿做的公共服务领域发挥拾遗补缺的重要作用。总之，必须努力推进政府与社会组织在公共服务领域的合作，弥补双方各自的不足，并发挥各自的优势与特长，使双方在公共服务领域形成良性互动的局面，为创新社会公共管理与服务的方式奠定坚实的基础。

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(责任编辑 张佑法)