论司法高效

毕亮杰

一、司法高效的内涵

司法高效即高效率的司法。“效率”(efficiency)作为一个经济学术语进入法学领域，得益于经济分析法学派。波斯纳对此有过经典的论述：“正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率……在一个资源稀缺的社会里，浪费是一种不道德的行为。”[1](P31～32)《布莱克法律词典》将“效率”解释为：利用现有的资源并以最低的成本做某项工作得到最好的结果；令人满意的投入产出关系的比例。从帕累托最优原则角度来说，“效率”或“最优”指的是任何偏离该状态的方案都不可能使一部分人受益而其他人不受损的一种状态。因此，效率是一个特殊的均衡点，是资源配置达到最优状态的结果。[2]司法高效是指司法机关追求司法资源的节约和司法资源有效利用的最大化。[3]法律制度与法律活动的社会功能和客观需要决定了效率价值的不可或缺。一方面，法律对经济活动的影响巨大；另一方面，法律活动本身具有类似于经济活动的属性，都是在资源稀缺前提下的资源配置。高效率的司法应当是司法资源配置合理，并能够获得司法效率的均衡点。制度的合理和有效为具体司法行为的有效率提供了前提，低效率的制度设计无疑将导致诉讼活动的拖沓和冗长。

有学者从司法活动角度指出，司法高效就是指投入尽可能少的司法资源，取得尽可能多的诉讼成果，这里的效率是一种类似于“投入—产出”的关系。①陈贵民：《论司法效率》，载《法律科学》1999年第1期；姚莉：《司法效率的理论分析与制度构建》，载《法商研究》2006年第3期。司法成本就是在司法活动中所投入的各种成本之总和，是“司法活动所消耗的社会资源”。[4]就内容而言，包括人力资源成本、时间成本、财力成本等；就主体而言，则包括国家成本、当事人成本、司法机关成本、社会成本。司法收益或产出则是司法活动获得的社会效果。有学者认为，司法收益包括司法的社会伦理效果、经济效果和政治效果，是一个综合的指标体系。[5]这种观点将司法效率与具体司法活动的价值要求等同，混淆了“效率”与“效益”的概念。

在我国司法语境中，对司法高效的理解却并非如此。“效益”(benefit)常被用于表达效率，两个概念之间的界限似乎是模糊的。“经济分析法学的核心思想是效益——以价值得以极大化的方式分配和使用资源，或者说财富极大化是法的宗旨。效率意味着以价值极大化的方式利用资源和获得满足”，因此，两者关系可归为“有效益则意味着有效率，有效率则不一定就有效益，效益意味着不存在浪费。”[6](P200)还有学者认为，效率与效益的意思是一致的，都是指投入与产出之间的比例关系。[5]“司法高效应当是司法的内部效率(司法效率)与外部效益(司法效益，也称司法的社会效益)的统一。”[7]这种说法实际上忽视了两个概念的区别。“效率侧重于强调过程价值，效益则侧重强调结果价值。当我们承认某一法律活动有效率时，我们同时应承认该项法律活动首先是有效益的；相反，当我们描述某项法律活动有效益时，该项法律活动不一定是有效率的。”[2]效益指向的是社会和当事人，而效率则指向的是司法制度及司法行为。因此，效率是司法活动的价值之一，而效益却并不能成为司法的价值目标。

司法活动产生的效益是特殊的，司法活动的收益并不包括经济价值，而主要是社会价值，因此无法量化。首先，对于诉讼两造来说，司法活动是恢复性的，而非创造新的利益。在民事合同、侵权等纠纷中，司法厘清了本来存在的法律关系，恢复了民事主体的权益，即使对于胜诉方来说，也未尝获得了利益，而仅是恢复了利益；在刑事领域则体现为惩罚犯罪，恢复被犯罪侵害的社会关系。其次，司法活动的效益是潜在的，司法机关中立、公正、有效率地处理案件，为社会提供了权威性的行为模式，进而使得主体强化了对于实施合法行为的收益预期，也使潜在的违法者提高了违法成本预期，怠于实施破坏法的秩序的行为。法律制度借此创造了一种潜在的效益，即制度经济学理论所称的对经济增长起决定性作用的制度性因素，而非技术性因素。法律是一种制度事实，[8](P60)虽然并不直接创造社会财富，但其对创造社会财富而言不可或缺。由于参与司法行为需要成本，因此对两造来说，只有损失多少的问题，而无收益多少的问题，因此，可以说司法效益是一种“负效益”。对于司法机关或司法官来说，很难说司法活动存在怎样的收益。面对诉讼收益最大化的不可知，效益角度的分析认为可计算的诉讼成本最小化是检验司法活动有效率的标准之一。这种看法同样有失偏颇。两造参与司法需要投入时间成本、经济成本，还会产生机会利益的损失，国家司法活动本身需要耗费社会资源，司法活动应尽量减少两造的成本和公共资源损失。不过，两造关于成本的立场并不相同。诉讼拖延长，对于原告来说成本极高，但对被告方却成本较小，甚至是有收益的。成本的考量因立场不同很难作出准确回答。笔者认为，司法活动的价值追求应当是清晰的、可操作的，“投入—产出”的分析对司法活动的行为选择并没有现实的指导意义。因此，本文所谈的司法高效并不包括司法效益。司法高效并不体现当事人、社会的利益参与和考量，而是对司法权力本身的考察，即司法行为的效率。

对于司法的范围，大多数学者在西方法律制度语境下讨论，将司法限制于法院的审判。而在我国司法体系的语境中，司法的范围不仅仅包括法院。从我国司法的组织制度和诉讼制度两方面来看，司法制度包括审判制度、检察制度、侦查制度和律师制度。[9]更有学者从对司法裁判结果的决定与影响因素的角度，将证人制度、鉴定制度、刑罚执行制度、保安措施等都涵盖在司法活动之中，认为这些行为的参与都具有司法的属性。[10](P20)对此，笔者倾向于将司法的范围界定为司法机关在诉的参与活动。尽管各个诉讼环节的侧重点与利益主体的诉求不同，但对于整个司法制度来说，公正与效率的价值属性均包含其中。任何诉讼程序都离不开对公正与效率的追求。不过，审判是司法的中心环节，因此法院的审判活动是否符合司法的价值目标，是整个诉讼制度的核心和归宿，特别强调审判制度的公正与效率亦未尝不可。

综上，本文所探讨的司法高效包括两个层次：在宏观上，司法制度设计资源分配的有效率。在微观上，司法行为的有效率，这包含两个方面，一是在既定的司法资源条件下处理司法案件数量的最大化；二是特定案件在合理时间内得到解决。在后一种意义上，司法效率又被称为诉讼效率，二者的意义是同质的。诉讼效率描述的是诉讼进行的快慢、解决纠纷数量的多少，强调的是尽快解决纠纷，充分利用司法资源，也就是体现了“多快好省”的含义。[11](P361～366)司法高效的价值应当在司法制度设计、司法管理模式以及司法人员的素质要求等方面得到全面的贯彻。

二、司法公正与司法高效的冲突与协调

公正和高效并列为司法改革的目标，但这并不意味着二者之间的对等。从法的价值角度来看，公正与效率的位阶争议存在多种学说。在司法活动中，公正与高效的追求存在冲突。有学者认为效率与公正是一致的，因此，司法应追求效率，兼顾公平。公正和效率虽然有时矛盾，但两者不是对立的。相反，二者经常是惊人的一致。如同分蛋糕一样，效率是蛋糕的大小，而公正追求的则是如何分配蛋糕。司法改革的目标是既追求蛋糕的又大又好，还追求最合理地分配蛋糕。还有学者指出：“不讲效率的司法不是公正的司法，不公正的司法是没有效率的司法，二者是相辅相成的。”[12]这种观点指出了两个价值目标的不可或缺，却回避了冲突，没有重视两个价值在司法中真正的实现过程。公正与效率的冲突存在一个价值优先的问题。效率要求每一单位的成本投入要有尽可能多的收益，而公平则要求每一单位的成本所获取的收益是等值的，因此，公正与效率之间存在天然的紧张关系。司法有效率体现为司法活动的收益大于司法活动的成本，而在单纯追求司法正义时常常是不计成本的。如想最大限度地追求公正，则势必要最大规模地增加成本，在此基础上效率自然降低；如想更大化地追求效率，则必然更大化地缩减成本，而这无疑又会影响公正。[13]对于司法来说，效率应当从属于公正，公正是司法的目标。效率本身不足以成为司法的独立目标，而是司法公正的内涵。①参见王晨：《司法公正的内涵及其实现路径选择》，载《中国法学》2013年第3期；刘练军：《司法效率的性质》，载《浙江社会科学》2011年第11期。 笔者认同将司法效率视为司法公正的内容之一的观点，高效的司法本身就是对公正的实现。从实质意义上讲，司法公正意味着通过司法活动获得了明确的法律事实，并合法地予以评价，当事人的权益没有在司法活动中遭到违法损害。从程序意义上讲，司法公正是诉讼主体在司法程序中受到平等、非歧视的待遇，在中立的主体裁判下通过公开的、充分参与的程序活动表达诉求。司法效率是司法公正的内容之一。司法高效是司法公正的题中之义。拖沓的诉讼程序对当事人的损害不亚于不公正的结果；不重视效率实现的诉讼制度，导致资源分配的不公及解决纠纷的效率低下。但冲突又是难以避免的，比如，多级审判有利于案件的实质公正，但多级审判却造成了诉讼效率低下，使判决失去既判力。笔者认为，公正与效率存在冲突，公正与效率哪个价值具有优先性，不是一个可以“一言以蔽之”的论断，而应当区分不同的案件要求与诉讼类型，进而得出不同的分析结果。“公正是司法的生命，效率是司法的形象，权威是司法的力量。”[14]因此，对于公正的追求应当高于对效率的期待，不能由于追求效率而放弃公正。

首先，在民事案件与刑事案件的区分上，民事案件更强调效率，刑事案件则更强调公正。民事案件是平等主体之间的利益纠纷，国家司法权力的介入有赖于当事人的主动诉求，司法权力应当是被动的、中立的，充分保障当事人的主体地位和意思自治。而且，对于民事诉讼当事人来说，高效率地裁判纠纷往往比实现权利本身更为必要，诉讼拖延给当事人造成的损失是巨大的。面对现实中民事诉讼案件的大量堆积，法官有效率地裁判案件是必要的。裁判民事案件的高效意味着在足以判断事实的证据具备后迅速作出判决。同时，民事案件的诉讼效率不仅体现在裁判环节，在立案、执行等环节中也要体现高效，不得无故拖延诉讼程序。刑事责任的追求事关犯罪嫌疑人、被告人的基本人身权利，影响是巨大的，无论是国家、社会还是个人，对刑事案件实质公正的追求更甚于效率，因此在侦查、诉讼、审判等环节，都必须充分保障诉讼时间，以期获得明确的事实，并作出准确的裁判。不过，这种对公正的追求也绝非无止境的，刑事案件也需要强调效率。对于对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施的案件，诉讼程序的不当拖延有损人身自由权利，因此，诉前羁押应当被尽量限制，超期羁押更应当被避免。对于事实清楚，并无新证据提交的案件，应当尽早进入下一个诉讼环节，提高诉讼效率。

其次，对当事人利益影响重大的案件，对公正的追求大于效率；相反，对于对当事人利益影响较小的案件，对效率的追求更加急迫。民事诉讼中普通程序与简易程序的区分，小额诉讼程序一审终审程序的确立等都体现了这样的立场。[15]在刑事案件中，轻微刑事案件的和解制度、辩诉交易制度将大大促进案件的解决效率。在对当事人利益影响较小的案件中，快速处理本身就是一种公正。但是，对于死刑等重罪案件来说，表面“拖沓的”低效率审判则体现了一种慎重与公正。在死刑案件的侦查、诉讼、审判环节，对公正的追求甚至是无限的，诉讼效率的追求则降到了最低。除非穷尽了诉讼活动对各种可能性的考察，并得到更多审级的复核确认和更充分的时限保障，否则，死刑不应被确定和执行。

再次，对于刑事案件来说，侦查过程应更注重效率，审判环节则更强调公平。侦查活动具有强制性、暴力性、侵犯性、扩张性和秘密性，[16](P17～21)因此，侦查活动对于犯罪嫌疑人在一定意义上是压制性或限制性的，诉前羁押的普遍化实际上构成了对犯罪嫌疑人权益的不当侵害，因此必须有效率地进行。侦查活动应当迅速展开，并在法定侦查时限内结束，延期侦查应当受到限制。而且，面对案情简单，在较短时间内即可侦查终结的案件，应当迅速移送侦查起诉，而不应拖延到法定时限结束。侦查活动中的效率相对于公正的优先体现在侦查具有不全面性，不能苛责侦查做到“无漏罪、无漏犯”，在侦查时限和手段限制下，如不能发现更多事实和证据，则应当终止侦查行为。相比侦查环节，法院刑事审判活动更加注重公正，全面、客观地审核证据，对于存疑的有罪证据，法院应持慎重的态度要求公诉部门及时补充证据；而对于新的有罪证据，则不予评价。这无疑降低了审判效率，但却是为了实现公正而不得不做出的选择。

最后，初审案件更注重公正，上诉审或再审案件更注重效率。不论民事或者刑事案件，初审是对案件事实与法律适用的双重审理。案件事实是公正审判的基础，初审应当全面、深入地获取、分析证据，以期获得全面的法律事实。在此环节，公正地分配取证权利、提供取证手段都是保证公正所必需的，因此，在初审环节对效率的要求较低。而对于上诉审来说，主要是法律适用问题，应当更强调效率，以期在尽可能短的时间内化解纠纷。再审环节本身是对既判力的否定，是对司法效率的严重降低，因此，启动再审的程序要严格，再审的进行也更要强调效率。

三、司法高效的实现路径

基于对司法高效内涵的分析,司法高效应当在两个层面实现：在宏观上，司法资源应当被有效率地配置，将效率视为司法制度的有机目标，在制度设计中融入效率追求；在诉讼环节，高效率的司法应当是参与诉讼的司法机关的追求，在侦查、诉讼、审判等环节体现司法高效的要求。要实现高效司法，应当在以下三个路径上着力推进。

(一)司法制度层面

司法制度的高效率首先体现在司法资源配置上。司法资源配置的内涵是丰富的，司法权力配置是核心，物质、人力资源配置是保障。首先，独立、负责的司法权力是有效率司法的基础。司法权力(审判权、检察权)能够充分独立于行政权，破除司法地方化的干扰，是保证公正、有效率的前提。许多案件久拖不决是由于受到了地方保护主义或者行政权力的干扰。实现高效司法的前提是保障司法权力的充分、独立行使。其次，司法机关内部权力的合理配置是其实现高效运行的前提。不同的司法机关应当根据不同的性质配置内部权力。法院审判权应当充分体现司法权的独立，改革审判委员会制度、检察委员会制度、合议庭制度，探索建立独立、负责的法官负责制，减少行政化的审判和层层汇报；侦查权本质上是一种行政权，公安机关和检察自侦部门办理刑事案件，应当在行政权运行模式下探索侦查一体化、侦查协作等机制。再次，物质、人力资源优化配置是司法资源配置的基础和保障。在实践中，由于诉讼爆炸性增长和社会矛盾的集中出现，法院民事审判普遍面临“案多人少”的困难，西部地区司法面临严重的物质、人力资源保障不充分的困境。因此，需要在制度上保障司法活动物质、人力资源的优化配置。科技力量是实现高效司法的重要手段，保障信息化、科技化的技术设施以及科技人才的配置，是优化司法物质、人力资源配置的重要内容。

司法资源配置是保障高效司法的前提，高效的诉讼制度是实现高效司法的直接途径。确立刑事案件和解制度、民事纠纷的非诉讼解决机制(ADR)、小额诉讼制度，提高解决纠纷的效率。改革并建立符合司法规律的审级制度[17]，明确提出再审的程序条件，提高判决的既判力。国家立法是建立高效司法制度的起点，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》的修改都在许多制度上体现了效率要求，未来修改《行政诉讼法》也应当探索建立高效的诉讼制度。

(二)管理制度层面

合理的司法资源配置与有效率的司法制度离不开人的行为，离不开管理制度的完善。司法机关的内部管理应当体现效率要求。高效司法的实现有赖于司法官的高效率行为。因此，高质量的管理是实现效率的基础。最高人民法院2008年发布的《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》确定了十一个评估审判效率的指标，包括法定期限内立案率、法院年人均结案数、法官年人均结案数、结案率、结案均衡度，一审简易程序适用率，当庭裁判率，平均审理时间与审限比，平均执行时间与执行期限比，平均未审结持续时间与审限比，平均未执行持续时间与执行期限比等指标。不少省级法院、地方法院也制定了相应的绩效评估考核制度。最高人民检察院、公安部和地方机关等也都制定了绩效评估的办案机制，尽管有些机制如破案率、逮捕率等备受争议，但这些措施都是追求司法效率的制度手段，改革和制定科学的评估机制十分必要。

一方面，在管理制度上推进诉讼效率，建立案件管理制度。目前，法院、检察院等都通过网上信息化办案、案件管理平台等对案件进行流程管理，这能够在一定程度上提高诉讼效率。不过，案件管理制度有待进一步改进。流程管理仅仅体现了一种监督，防止超期办案并非在实质上提高诉讼效率，对于案件管理的理解较为狭窄。应该建立广义上的案件管理制度，案件管理不应当止于对人的管理，而更应当注重对于案件本身的管理权分配。另一方面，促使司法官提高办案效率，应当在激励与惩戒两方面制定规则。对于不当的延期不判、拖延诉讼期限的行为，不少国家都有明确的规定。例如，在英国，“司法拖延是一种违反司法程序的行为”；在法国，不合理的诉讼期限可以构成《司法组织法典》第781条意义上的严重过错，可能因司法公共服务部门的运作不良而引起国家责任，而不仅仅是对法官不履行使命给予制裁。我国台湾地区宪法第16条规定人民享有诉讼权，在台湾司法院大法官解释中，诉讼权的内涵之一就是保障人民获得“迅速审判”。[18]相比之下，我国缺少对于拖延诉讼活动的惩罚措施，既缺乏程序性制裁，也缺少对司法官本人的职业约束措施。为了促进诉讼效率的提高，有必要制定类似的惩戒措施，并对诉讼拖延一方采取程序性制裁措施。对司法活动的绩效评估，不可以采取行政的、简单量化的标准，而应当依据司法活动的规律实施考核。考核评估的目的是督促，在科学的考核评估后，应当给予相应的奖惩。例如，司法机关内部调整、升职、福利待遇等相应制度，要对获得优异成绩者予以奖励，对怠于完成考核目标的个人或科室予以一定的惩戒。但这样的奖惩措施都应当具有限度，不可单纯以奖惩手段代替司法制度本身。

(三)司法官职业素养

“司法权是由具体的法官(也包括本文所理解的其他司法官员，包括检察官、刑事警察等)行使的，其从业能力、从业经验、道德品质、思想素质、理论素质、抗司法干扰能力、司法机能、权力大小以及运用方式、思维逻辑、法律价值取向以及价值目标的选择与确立等都不可能完全一样，在司法实践的各个环节便不可避免地存在着价值冲突，因而影响司法效率。”[19](P65)司法官的职业素养是影响司法效率的内在要素。提高司法官的职业素养对于提高诉讼效率至关重要。首先，树立当事人权益意识。司法效率指向的是司法官处理纠纷的行为，但是司法效率的承受者却是案件当事人。早一天案结事了，当事人就早一天免受诉讼的苦累，减少诉讼造成的“负利益”。司法官要将高效当成保障当事人利益的要求内化于心。其次，提高自身业务水平和办案能力，司法官应当具有良好的专业精神和业务素质，要采用新手段提高效率，“向技术要效率”。再次，司法官的业务活动范围要缩小，进一步细化业务职能，避免司法业务以外的其他工作拖累。最后，树立勤勉意识。从司法官个人角度来说，单纯延长工作时间和加大工作强度都应当被避免，因为这并非高效率，而是拖沓的另外一种形式。改进司法工作的手段，提高业务水平，才是职业素养提升的核心要义。

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