官治与自治:清代长沙城市管理探析*

周执前

(长沙大学，湖南长沙410022)

官治与自治:清代长沙城市管理探析*

周执前

(长沙大学，湖南长沙410022)

清代的长沙，经济繁荣，人口众多，城市的发展也必然要求进一步加强对城市的管理。一方面，省、府、县等封建衙门加强了对城市的管理;另一方面，行会、慈善组织等民间组织大量出现，它们也承担了一定的城市管理职能。应该说，从城市经济、治安和公益事业管理的角度可以窥见，清代长沙城市具有官治与自治的双重管理机制的特点。

清代;长沙;城市管理

城市的产生和发展是人类社会发展的一种必然。中国早在距今约4000年前就出现了城市。而有了城市，城市管理也就随之产生。“是以圣王域民，筑城郭以居之，制庐井以均之，开市肆以通之，设庠序以教之;士农工商，四民有业”[1]。至清代，中国城市经过长期的发展、演变，已形成了一个较完整的体系，城市在国家的政治、经济和文化中起着巨大的作用。在这种情况下，更需要城市管理。清代的长沙虽然几经战火，社会经济遭到严重破坏，但自清廷平定吴三桂之乱后，长沙社会相对比较安定，人口有了增加，经济得到发展，自康熙三年(1664)置湖南省，长沙成为湖南省会后，至乾隆年间(1736－1795)，长沙已是中国南方的重要商埠，商贾云集，百货流通，竞争十分激烈。“秋冬之交，淮商载盐而来，载米而去;其贩卖皮币玉玩好，列肆盈廛，则皆江苏、山陕、豫章、粤省之客商……北客西陕，其货毡皮之属，南客苏杭，其货绫罗古玩之属，繁华垄断，由南关内至臬署前，及上下坡子街为盛。”到嘉庆年间(1796－1820)，长沙城已“带江十余里，瞰廓数万家”，“城内人烟稠密，冠盖纷纭，闾阎林立，商贾云连”[2]。随着长沙城市经济的繁荣，规模的扩大，人口的增加，城市社会问题日益复杂，因而城市行政管理显得日益重要。

所谓城市管理，是指以城市空间、经济、社会系统的运行为对象所进行的管理。在清代，城市管理的内容主要包括经济、治安、公益事业等方面的管理，其职能主要是由政府承担的。清代对地方行政的管理仍然沿袭前朝实施城乡合一的体制，城市一般是由城市所在地封建衙门进行管理的。省、府、县等封建衙门均承担了城市管理职能，不过，县作为最基层的行政机构，承担城市管理责任较多，也比较直接。清初的长沙属湖广省，康熙三年(1644)湖南单独设省，湖南的最高军政长官湖南巡抚及其所辖的布政、按察两使都驻节长沙，从此长沙正式确立了省会地位。湖南省共辖九府，其中，长沙府衙驻长沙。此外，长沙府所辖长沙、善化两县治亦驻长沙。因此，湖南省，长沙府，长沙、善化两县等各级封建衙门无疑是清代长沙城市管理的机构。此外，还有军队驻扎，它们也参与了城市的管理。同时行会、慈善组织等诸多民间组织承担了一些城市管理职能。

一 清代长沙城市经济管理探析

在中国古代，城市经济主要是城市手工业和商业，城市经济管理主要包括城市税收和城市市场管理等内容。

(一)城市税收管理

在清代，统治者都十分重视税收管理。各级政府的主要职责之一是征收赋税。按照清代法律规定，知县必须每年分两次征收田赋及其他杂项税赋。乾隆《大清会典》规定:“凡直省田赋，由州县官征解，市(布)政使司执其总而度量之。或听部拨解求，或充本省经费，或需邻省酌济，岁陈其数”，报由巡抚核定存留(地方公用)拨解(中央)之数，按时拨解布政使司，再统一拨解户部。除了地丁之外，还有杂赋，如渔课、芦课、矿课、茶课等;有杂税，如牙税、木税、煤税、契税等等，均由地方官经征。清代中国仍然是一个以农为主的国家，地方官的重点放在农业税上。再者，由于基层官员人数少，因此，工商业税等杂税是委托牙行等组织进行征收的。“其官牙定之以额，择其人输税领帖，以充牙行。”[3]如在长沙城，1726年(雍正四年)有粮食、鱼、煤炭、白炭等牙行35家;至1817年(嘉庆二十二年)，新增牙行60家，其中有盐行、茶麻行、纸行、靛行、铁行、石灰行、枯饼行等。

咸丰八年(1858)汉口开埠后，长沙牙行增长更快，多达100余家，包括粮食行、茶行、鱼行、纸行、靛行、铁行、盐行、白炭行、煤炭行、帽行、牛行、石灰行、土果行等10多个行业。许多牙行由城外市集移至城内，如土果行集中在今下河街一带，粮行集中在今草潮门一带[4]。牙行有代替官府收税的职能。由于此，牙人又有“税牙”之称。“凡城乡贸易之处置一印薄，发给该行牙行经纪，逐日逐起登薄收税，如不登薄，即以漏税查究。”[5]如晚清长沙《磁业条规》指出，“我等磁业向有牙帖科差，兹又奉牙厘局示，加捐并派缴常年岁捐，以办地方要政，谨遵照矣。”[6]

(二)城市市场管理

宋代以后，政府对城市市场的管理由过去全面的直接管理逐渐变为在一定程度和范围内通过行会对城市市场进行间接的管理[7]。清代长沙，“会馆”、“公所”等行会组织得到大力发展。长沙商人经商，皆自行成帮。有以同业为帮者，以同籍为帮者。清乾隆以后，各行逐渐采用了“公所”的组织形式。清代长沙会馆、公所等行会组织通过多种方式，维护了市场经济秩序，承担了城市市场管理职能。

1.对产品规格、质量、度量衡使用等进行统一规定，规范了市场交易秩序。如长沙《戒烟店条规》规定，“戒烟丸药，原系应济于人，必用真正良方，道地药材，方能脱毒断瘾，补益卫生。倘药不认真，搀杂码啡等物者，一经变出，立即禁售”[8]。长沙《山货店条规》规定，“各店所用之秤，定期每年三月十六日齐送至公所，将颁请正十六两官法，公同校准烙盖火印为记，每店出进通用。倘用无火印秤称货，查出罚戏一台外，照依正法。”[9]

2.对开业、销售等方面内容进行了规定，规范了市场竞争秩序。首先，严格开业制度，防止因市场饱和而产生恶性竞争。如长沙《丝线店条规》对新开店作出了以下规定，“同业凡新开码头，务宜距已开之处左隔一家，右隔一家，对面须隔三家。如有双合门面，仍作一家计算，其未立案以前，已经开设者不在此例。设或停歇即将该码头作废，不得顶替再开，以示限制。”[10]其次，严格销售规定以限制不正当竞争，确保商业利润。如长沙绣局行对商品实行统一定价制度，详细议定了53种商品上、中、下三等的统一价格[11]。长沙铜业规定“新老店生意，岁要作规条价沽，毋许私自减价贱售，花银祗照市价，公平交易，不许私情高作分文。如有不遵，一经查出，罚戏一台敬神，另加酒席钱四串八百文，违者议罚。”[12]此外，还制定了严格的劳动用工制度和学徒制度等。

3.对如何解决同业纠纷做出了规定，在一定程度上规范了市场退出秩序。同业发生纠纷，轻者一般由行会内部采取罚酒席、罚戏，或者处以罚金等方式予以解决;重者开除，甚至“禀究官治”。如《长沙照相店条规》规定，“同行必须恪守规则，倘有犯规之事，一经值年查实，定即声明同行，轻则议罚，重则逐出。城厢内外及租界等处，以后开设照相馆，均须一律出具牌费上会倘有藉势压众，不尊规章，公同禀究”[13]。

二 清代长沙城市治安管理探析

清代律例规定文武官弁有“务将所属地方实力稽查”的责任，“捕役兵丁均有缉拏盗贼之责”，在法律上明确规定维护社会治安是文武官弁及捕役兵丁的专责。但是由于县以下不设治，因此对城市基层社会的治安管理主要是依赖官方基层组织——保甲进行的。

清代长沙也实行了保甲制度[14]，雍正元年或二年，长沙城区按铺——甲两级编排保甲，共编有14铺，由地方士绅一人担任保正;铺下设甲，地方绅士一人担任甲长，每甲分管若干户。报正和甲长主要负责本地段的差役征调和社会治安等事务[15]。此时的保甲制度与连坐相连。“凡甲内盗贼、逃人奸宄之盗发事件……若一家隐匿，其邻九家及甲长不行首告，俱治以罪。”[16]同治七年(1868)，长沙城按铺——团方式进行保甲编组，全城编为上、中、下三铺，三铺下属87个团，每个铺设有2－3人为执事，负责管理地方的各项差役和治安[17]。同治十年(1871)，长沙采取按街分段设甲的办法，基本上10户为一牌，10牌为1甲，10甲为1保，分别立牌长、保长、甲长，主要形式清查户口之责，以控制人口的流动，防范外来“盗匪”，稽查“奸宄”[18]。“保甲在承平时期可以在一定程度内发挥作用，但却不能满足动乱时期的要求。它的官僚政治的、形式主义的行使权力的方式对于遏制严重的社会和军事危机就过于软弱”[19]。尤其是晚清以来，随着社会矛盾的加剧，保甲制度已经不可能有效地管理城市基层社区。据《湘报》载，在长沙，“户口繁盛，盗贼滋多，痞徒滋事，不无扰害。上年盗窃案多至百余起，破获无几。而保甲、团防局不足以弹压，事亦随而废弛。”改革已经势在必行了。戊戌维新湖南新政期间成立的湖南保卫局就对长沙城市治安管理起了很大作用。

光绪二十四年(1898)六月(7月)湖南保卫局在长沙创办。保卫局的职责是“去民害，卫民生，拾非违，索罪犯”。在城市治安管理方面起着很大的作用。保卫局派人在所辖地界内昼夜值班巡逻，“遇有杀人放火者、斗殴伤者、强盗、盗窃及小窃掏摸者、奸拐诱逃者、当街赌博者”等现发案犯，“均即行捕拏”。对于违反社会治安管理的案件，保卫局有一定的司法审判权，“所有地方人民违犯本局禁令”，保卫局有权审讯发落。”据《湘报》载，保卫局自开办以来，“各局员绅倍极勤慎，日夜严饬巡丁逡巡街市，城中无赖痞徒渐皆敛跡。”“城厢内外，人心贴然，已有成效可观。”

此外，城市民间组织在城市治安管理方面也起到了一些辅助作用。如会馆、公所组织同业力量努力维护行业经营的公共安全和社会公共治安。主要体现在以下几个方面:会馆、公所等商人组织要求同行遵守公共秩序;鼓励同行同不法行为作斗争;要求同仁严把招收客师关，以防止本行成为匪徒藏身之所等[20]。

三 城市公益事业管理探析

(一)救灾

救灾管理主要包括灾前预防和临灾救助两方面。

1.灾前预防主要表现为重视仓储建设。第一，大力设置常平仓。清代法律规定，“凡直省常平仓皆州县官专司之”[21]。清代长沙设有常平仓。据同治《长沙县志》记载，清初至乾隆年间长沙官仓建设情况大致如下:清初，洪承畴即建有王仓“以储军米”，长沙府衙门共建有官仓十六座，后划归长沙、善化两县管理，长沙县衙门建共十座[22]。第二，鼓励社仓和义仓等半民间仓储建设。清代鼓励社仓和义仓等半民间仓储建设。“平粜之法，所以酌盈剂虚，使谷价常得其平，故岁丰增价而粜以便民，是为常平仓法。其可与常平相辅而行者，则莫如义仓、社仓。”[23]康熙十八年(1679)“题准地方官劝谕官绅士民捐输米谷，乡村立社仓，市镇立义仓，照例议叙”[24]。清代长沙城社仓在雍正年间开始建立起来，雍正元年知县张熙醇劝绅士捐建社仓，十二年知县陈率先劝谕官捐社仓，谷散储城内各铺，乾隆年间在各乡都大量建立起来。并在道光年间建立了义仓[25]。

2.关于临灾救助，清代定了较为完备的救助程序。第一，报灾。灾情发生后，地方官员“先以情形入奏”，然后在一个月之内查核轻重分数，详细上报。第二，勘灾。地方官员应在规定期限内，到灾区实地查勘核实受灾程度，确定成灾分数。第三，审户。即核对灾民户口，划分等级，以便赈济。饥口以16岁为界，以上为大口，其下为小口，尚怀抱者不入册。第四，放赈。即按赈票将赈济钱粮发放到灾民手中。清代长沙官方赈灾的程序，大体上符合这一程序，依次是勘灾、报灾、施赈和查赈[26]。

清代救灾机构的设置和救灾制度的制定并非仅仅针对城市，但清代的救灾是以城市为中心进行的。正如施坚雅所说，“赈济饥荒工作的质量——在区域范围上存在差别，即在大都市区域最高，距帝国首府最远的区域最低，而且在区域的核心区也较边缘地带为高。”[27]因此，上述救灾机构以及救灾制度完全可以归入城市社会保障的范围。

(二)济贫

1.清代在养恤贫苦孤残方面采取的措施主要体现在其设立的养济院、普济堂、育婴堂等社会福利机构方面。

(1)养济院。清朝建立后，即着手在全国范围内恢复在战乱中遭到毁坏的养济院，并建立新的养济院。顺治五年(1648)和雍正元年(1723)，都曾诏令各地方设养济院收养鳏寡孤独及残疾无告之人，有司留心举行，月粮依时发给，无致失所[28]。其后历代皇帝又多次重申，如乾隆二年规定:“各州县设立养济院，原以收养孤贫，但因限于地额，不能一同沾惠。嗣后，如有外来流丐，察其声音，讯其住址，即移送各本籍收养。今备保甲，将实在孤苦无依者，开明里甲年貌，取具邻佑保结，呈报州县宫，除验补足额外，其有浮于额数者，亦收养院内，动支公项，散给口粮，仍将超过额外孤贫口粮名数，按年造册报销，如冒滥克扣，奉行不力，照例参处”[29]。同时，要求地方官平时要亲临慈善机构慰藉，并督促养济院的经营。顺治年间，长沙知县就在潮宗门内设立了养济院，最初“养济孤贫四十名”[30];到同治九年(1870)，建有屋宇70余间，“额内孤贫八十名，额外三名。”[31]此外，善化县也设有两所养济院，分别设在南门外的妙高峰寺和碧湘街侧，共救济“孤贫五十九名”[32]。

(2)普济堂。普济堂的创建要晚于养济院。乾隆元年(1736)，清廷议准“各省会及通都大邑概设普济堂，养赡老疾无依之人”[33]。此后，便在各地兴建起来。乾隆四十二年(1777)，湖南巡抚颜希深奏请在长沙建立普济堂，以“收养衰老病孤茕独无依之人”[34]。咸丰二年(1852)，太平军进攻长沙时，该堂被毁，后重修，至咸丰十一年 (1861)，收养老民、老妇共237名。

此外，还有其他慈善机构和各类节堂。其中不少是民办慈善机构。如育婴堂、同仁堂、同善堂、全节堂、恤乡嫠局等。慈善组织在清代长沙的社会保障中起着较大的作用，包括收养贫病孤寡老人和弃婴孤儿，援助寡妇、节妇，收留老病流民、施衣、施医、施药、施粥、施棺、拯溺救生、救火、义冢、义山、义渡、义学等等[35]。

2.会馆、公所对同乡、同业者的救助和保障。清代会馆、公所十分重视救济同乡同业、办理善举。其主要表现在以下方面:(1)救济同乡同业者;(2)为同乡同业者解决殡葬事务。清代长沙的会馆、公所同样如此。如《戒烟店条规》规定，“所有各帮伙身居异乡，倘有不测或病故者，凭本帮验明，该店主助钱五千文，会上助钱五千文，以作衣棺抬力等费”[36]，长沙的苏州会馆在长沙城东三门外设有公山十二处，“以备同乡在楚物故者安葬”[37]。

(三)城市建设与管理

在清代，城市建设也是城市公益事业的一部分，是由政府与民间社会共同承担的。一方面，统治者对长沙的军事设施、布防和城市基础设施建设十分重视。1654年(顺治十一年)，洪承畴统兵南下，曾拆除明吉王府城砖石，加固长沙城垣，于是“城池崇屹，甲于他郡”。乾隆以后又多次修缮，“天心阁险要为一城最”，下临深池，左右设炮台9座，固若金汤[38]。又如，“乾隆四十年，知县梁济生因大江水势直射堤址，日渐坍塌，每遇春夏水涨，淹浸城根，详请修建石剥岸。于湘水桥起至北面城墙拐角一带，分四段，共长一六二丈，先修紧要二段计长八十丈，四十四年知县范元琳估详。奏准动币银一万两有奇兴修石剥岸保护城根[39]。另一方面，清代湖南民间组织也承担了一定的城市建设方面的职能。如在宁乡县，据记载，“初四门正街俱面子石，道光十五年江苏寓籍士商等出其会馆盈余倡修各门麻石共费金二千有奇”[40]。

四 官治与自治:清代长沙城市管理机制分析

从清代长沙城市管理的情况看，清代的城市管理是一种双重管理机制，表现为政府管理和一定的民间自治管理相结合。这种机制有以下特点:

第一，官治与自治之间是一种合作关系，可以说是一种分工与配合的关系。从清代长沙城市管理情况看，政府及其基层组织的管理重点关注治安与税收管理，而民间组织的管理重点关注城市市场以及有关社会公益事业的管理。在专制政治下，统治者首先要做的事就是维护自己的统治。因此，政府主要关注与统治职能相关的治安与税收管理。各级衙门的主要职责是征收赋税、维持治安，还设置了保甲和牙行以加强治安和税收的管理。而对城市经济事务、公益事业的管理等十分粗疏，或管得很少，功效不高;国家没有也无意提供一套城市民间社会所需的规则、机构和组织。于是在政府机构及相关组织之外，大量的民间组织发展起来，它们追求自己的目标，制定自己的规章，以自己的方式管理自己[41]。

第二，官治与自治之间没有明确的界限。从清代长沙城市管理的官治机构看，既有省、府、县各级衙门，又有官方设置的基层组织如保甲等;从自治机构看，有行会、民间慈善组织等;还有半官方、半民间的基层组织如社仓等，官治与自治之间没有明确的界限。即使是官方设置的保甲组织，由于完全靠当地居民自己进行运作，地方官只是监督其执行，因而无疑也具有民间组织的特点，具有一定的自治功能。

第三，官治与自治之间是经常变化的。如普济堂，最早于康熙四十五年(1706)在京师由“士民公建”，但至乾隆朝，已经转化为半官方半民间组织。由于地方政府介入普济堂的建立，改变了普济堂的纯粹民办性质。从资金来源上，改变了普济堂仅仅依靠捐助的单一格局，形成了民间与政府支持同时并存的局面;管理形式也发生变化，在乾隆二十七年(1762)，由“绅士经理”转为“官为经理”[42]。创办于乾隆年间的长沙普济堂正是如此。按夫马进的解释，朝廷的目的是欲将民间社会的慈善事业转化为国家鳏寡孤独的政策的一环[43]。而随着晚清统治的日益衰败，长沙同全国各地一样，官办慈善机构因政府投入经费不足使得规模日益缩小甚至停办，而民办慈善机构在数量上和规模上大大超过官办慈善机构[44]。

随着我国城市化进程的发展，城市管理工作显得日益重要。但目前我国城市管理中还存在许多问题。因此，加强和创新包括城市管理在内的社会管理已成为我国现阶段的重要任务和重大改革课题。2011年10月，长沙被确定为全国社会管理创新综合试点城市。目前长沙正抓住试点机遇，科学谋划、精心组织、锐意改革，努力把长沙建设成为全国社会管理示范城市。而城市社会管理创新的主要内容之一就是要充分发挥社会基层组织的作用，建立政府主导—社会参与的社会管理模式。因此，以政府管理为主，以民间自治为补充的清代长沙双重管理机制对今天城市管理创新无疑具有重要的借鉴作用。

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Government Management and Autonomous Management:Exploration on Changsha City Management in the Qing Dynasty

ZHOU Zhiqian
(Changsha University，Changsha Hunan 410022，China)

Changsha was prosperous and of large population in the Qing Dynasty.The development of city inevitably required city management to be improved.On one hand，provinces，cities，counties and other feudal governments enhanced the city management;on the other hand，non－governmental organizations like associations and charity organizations emerged in a great number，which also undertook certain responsibilities of city management.The paper analyzes Changsha city management in the Qing Dynasty from the aspects of city economy，public security and public welfare undertakings management.On this basis，it summarizes the characteristics of double management mechanism of Changsha city management in the Qing Dynasty.

Qing Dynasty;Changsha;city management

K252

A

1008－4681(2014)01－0007－05

(作者本人校对)

2013－12－04

湖南省社科评审办课题“清代长沙城市管理研究”，编号:1011025B;湖南省社科基金项目“明清城市行政立法研究”，编号:2010YBB018。

周执前(1966－)，男，湖南湘乡人，长沙大学教授，历史学博士。研究方向:中国城市史和中国法制史。