达州市农村公共产品供给情况调查

黄 珊

达州市位于四川省东北部大巴山南麓，大部分处于盆地周边的山地区域，是一个农业人口、农村人口占大多数的城市。截至2010年末，全市户籍人口680万人，其中农业人口550万人，占总人口的80%，非农业人口130万人；在总人口中，按居住区域划分，城镇人口204万人，农村人口476万人，占总人口的70%[1]。面对如此庞大的农村人口，怎样解决好与农村地区发展息息相关的一系列问题，如教育、医疗、通信等农村公共产品，关系着达州市农民生活水平、生活质量的提高，也关系到达州城市与农村能否共同发展，能否缩小城乡差距。

农村公共产品是指在农村范围内，为了满足农民需要、农村发展和农业生产服务的，由政府、集体或私人提供的，具有非排他性和非竞争性基本特征的产品或服务。笔者对达州市农村公共产品供给情况进行了调查。

一、达州市农村公共产品存在的问题

（一）供给总量不足

根据相关数据显示，2011年达州市公共财政预算支出完成200.17亿元，比上年增长33.2%，其中“九项民生”工程支出71.1亿元[2]。可见，虽然每年用于民生工程的支出总量在不断增加，但占整个财政支出的比重仍然不高。同时，农村地区的教育文化事业供给不足，严重影响到农民的生活质量。调研发现，农村地区的文化娱乐方式虽然呈现出一定的多样性，但大部分农民看电视仍然是主要娱乐方式，其次是“打麻将”“玩扑克”，而选择”读书”“看报”的农民则很少。据达州市第六次人口普查数据显示，在全市550万常住人口中，具有初中程度的人口为2 135 064人，具有小学文化程度的人口为1 981 724人[1]，而初中以下文化程度的人口大部分集中在农村地区。

（二）供给结构不合理

第一，供给主体提供的农村公共产品不符合农民、农村的实际需要。调查发现，个别地方存在着所提供的农村公共产品不是按照该地区的需求来提供，而是由供给主体采取强制性的决策方式来决定。主要表现为有些供给主体打着改善人民生活的旗号，不顾当地具体情况而大肆修建豪华办公场所，不符合农民的实际需要；有的供给主体更喜欢提供上级看得见的农村公共产品。如乡村道路建设这类项目会千方百计地争取和投入资金加以供给，而对推广农业科研技术等则不是很热衷；有的地方由于领导干部贪污腐败，导致大量的“豆腐渣”工程，严重阻碍了农村发展，损害了农民的利益。如修建农村道路偷工减料，导致很短时间内道路就破烂不堪。

第二，农村地区公共产品供给不足与供给过剩现象同时存在。主要表现在农村基础设施、农村道路、教育、医疗等满足农村发展、农业现代化以及农民需要的农村公共产品供给不足。以公共卫生为例，农村的基层医疗卫生机构总数、卫生人员数量等都明显少于城市。同时，在这些地区也存在着供给过剩现象。如基层政府机构等存在人员膨胀现象，工作人员不按时上班、服务态度差等问题也大量存在，办事效率过低，铺张浪费严重，导致经费紧张，挤占了大量用于农村公共产品供给的资金。

（三）供给不平衡

第一，农村与城市供给不平衡。由于城乡二元经济体制以及一直以来非均衡的经济社会发展战略的影响，我国的发展政策重视城市，轻视农村。城市居民享有便捷的交通、健全的社会保障等优越的公共产品，而农民却没有，农村地区的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品的供给严重低于城市。以饮用水为例，截至2006年末，农村地区有16.5万住户反映获取饮用水困难，占15.8%；使用管道水的住户32.4万户，占31.0%；7.6万户的饮用水经过净化处理，占7.3%；30.2万户的饮用水为深井水，占28.9%；62.1万户的饮用水为浅井水，占59.4%；2.1万户的饮用水来源于江河湖水，占2.0%；6 687户的饮用水为池塘水，占0.6%；1.1万户的饮用水来源于雨水，占1.1%；7 338 户的饮用水来源于其他水源，占 0.7%[3]，而城市居民100%实现饮用水安全。

第二，地区与地区的不平衡。达州市下辖1个市辖区、5个县、1个县级市，不同县市之间的经济发展水平参差不齐。在政府是主要供给主体的机制下，经济发达地区有能力供给更加丰富的公共产品；有的地区由于其特殊情况，中央和地方政府会加大公共产品的投资，但有的地区则由于经济落后、道路不畅通，公共产品供给则比较缺乏。

二、达州市农村公共产品供给问题的原因分析

（一）优先发展城市和重工业战略

从整个国家战略来看，为了尽快摆脱经济落后的现状，从建国初期开始，我国就实行了优先发展城市和重工业的战略，因此，“重城轻乡”“重工轻农”思想在全国范围内占主导地位。在达州地区，城市地区的公共产品供给以及建设远早于农村地区，从1956年就开始在达县、大竹县、万源县等开展城市的规划建设工作，包括城市发展用地选择、布局形态、组织结构、市级、区级和居住小区中心位置，以及工业、居住、对外交通、广场、绿地、市政公用设施和各类公共服务设施的规划[4]978。1950年人民政府开始扶持私营工业和个体手工业的发展，1958年新建了一批钢铁、水泥、缫丝、纺织企业，到1972年又发展了一批“五小工业”（小铁厂、小煤矿、小水泥厂、小化肥厂、小农机厂）[4]883等，使得城市经济更快地发展起来。在农村地区，虽然从1951年开始实现了“耕者有其田”，但是长期以来一直是传统农业占主导，而对于农业需要的科技、机械等产品的供给严重不足。对于农村地区的建设，1986年才开始对建制镇、集镇进行规划。正是由于长期实行偏向城市和重工业的发展战略，城市得到了较快发展，但工业化带来的成果农民却无法享受，这就导致城市和农村在公共产品供给上出现了两级分化，即城市公共产品越来越充足，农村却越来越缺乏，进而扩大了城市与农村的差距。

（二）公共产品供给主体单一

供给主体单一是该市农村公共产品供给存在问题的重要原因之一。供给的主体必须是多样化的，政府不应该是唯一的供给主体。但在达州地区，由于农村经济比较落后、供给农村公共产品的经济效益比较低，私人资金基本不进入农村公共产品供给领域，因此，除了农民负担一部分公共产品外，政府仍然是供给的单一主体。但是，政府供给存在弊端以及公共资金的限制，必然会使农村公共产品供给存在问题，进而影响了全市的经济发展。首先，政府供给渠道单一，不能满足农民对多种公共产品的需求。其次，由于政府供给是强制性的，是自上而下的，所以不了解农民和农村的实际需要，造成了供给决策机制与需求机制失衡，导致公共资源的浪费。这些弊端不仅加大了农民的负担，更制约了本地区公共产品的均衡。

（三）农村公共产品供给机制的缺陷

第一，表现为自上而下的决策机制。新中国成立以来，为农村地区提供什么样的公共产品、以何种方式供给等，都是由上级政府强制性规定的，农民基本没有表达意愿的机会。因此，这种自上而下的决策机制所供给的公共产品脱离了农民的实际需要，导致了公共资源的浪费，这就必然出现两个极端：一是农民急需的公共产品供给不足。如一些处在大山深处的山村学校，教师资源不足，已有的教师工资水平不高，入不敷出，教学设施比较落后；一些偏远的山区交通不便、环境恶劣、人畜饮水困难等相关的公共产品供给不足。二是有的地方政府从自己的角度出发，提供了许多农民不需要或者需求较小的公共产品，浪费了大量的公共资金，加重了农民的负担。如：一些地方政府花大量资金修建豪华的办公大楼；一些地方官员为商人提供“便捷通道”，导致重复建设项目大量存在等。

第二，农村公共产品需求表达机制缺乏。农民作为农村公共产品的需要者、使用者以及成本的分摊者，没有表达自己需求的权利和渠道，导致决策部门无法知道农民的真实需求。近几年，农村基层民主政治建设主要集中在村干部选举、村务公开等方面，而农民表达自己需求的渠道仍然没有建立起来，农民缺乏参与议事和决策的积极性，从而导致农民在表达自己公共产品需求时话语权缺失，从而造成了公共产品供给与需求之间的不协调，不利于本地区农村公共产品供给的完善。

三、完善达州市农村公共产品供给的建议

（一）构建“工业反哺农业，城市支持农村”的长效机制

第一，吸收工业资金、城市资金投入农村建设。新中国成立以来，由于偏向城市工业发展战略，政府掠取了大量的农业剩余价值去发展城市及城市工业。在“统筹城乡经济社会发展”的今天，政府必须吸收大量的城市资金、工业资金投入到农村的建设中来，解决农村公共产品供给资金不足的问题。因此，这就要求达州市政府必须调整财政支出的比例，将一些城市建设资金用于农村建设，并使农村的投资比重逐年上升，进而改善农村的生产生活条件。企业也要看到农村的发展潜力，加大资金投入，从而完善农村地区的公共产品供给。国有或集体企业资金用于农村公共产品的完善是当然的，私营企业及其他非营利性组织可通过多种方式直接参与到该地区的农村公共产品供给之中，如发展偏远地区的教育、医疗等，从而为农村地区发展贡献一份力量。

第二，鼓励和吸引优秀企业落户农村地区。农村地区具有很多吸引企业的优势，如面积广阔、劳动力丰富等，因此，各级政府可结合本地区的实际情况招商引资，制定相应的优惠政策，吸引优秀企业在农村地区落户建厂，从而带动该地区的经济发展。同时，一些优秀企业也可以对农村地区进行实地考察，找到符合自己条件的建设发展项目。这样，一方面优秀企业落户农村，有利于农村地区的经济发展，使农村地区有足够的资金积累，从而解决农村公共产品供给资金不足的问题；另一方面又为农村地区提供了就业机会，充分吸收农村的剩余劳动力，增加农民的收入，调动农民的积极性。

（二）构建多主体的农村公共产品供给体系

第一，加强政府的主导地位。由于公共产品具有非排他性和非竞争性两个基本特征，因此，政府应该在农村公共产品供给中处于主导地位。调查发现，政府为农村地区提供的公共产品涉及到农村、农民、农业需要的很多方面。本地区农村公共产品的完善，首先必须发挥政府的主体作用。除本地政府外，中央和省级政府也要提供农村公共产品。如农村社会保障、农村义务教育等关系到全民利益的农村公共产品，全由地方政府负担会加重本地的财政压力，不利于本地农村公共产品的公平供给。

第二，鼓励和吸引企业和私人主体。在农村公共产品中，某些准公共产品由于使用者多就会具有排他性特征，如地方性的公路与桥梁由政府提供则成本过高，还有可能造成资源及资金的浪费，应该鼓励和吸引企业和私人提供。各级政府一方面应制定优惠政策，如税收优惠等，吸引更多的企业和私人参与到本地区的农村公共产品供给中来；另一方面，还必须制定一些条例和规章制度维护企业和私人主体的合法利益，打击那些损害农民利益的不法商人和私人企业，创造一个安全稳定的环境，保障农村公共产品的有效供给。

第三，发展第三部门供给主体。第三部门是非营利性组织，是指除了政府部门、以获利为目的的企业之外的组织，包括志愿团体、慈善机构、民间协会、专业协会、商会、基金会、合作性的非营利性社会服务机构和组织等[5]257。在本市的一些偏远地区，由于经济发展水平低、交通不便等原因，政府和企业“鞭长莫及”，或者“不愿”，或者“无暇顾及”，使得这些地方的公共产品供给很不充分，如偏远地区的教育、医疗等。因此，政府可以提供一部分启动资金或者给予一定的优惠和帮助，大力发展和扶持本地区的第三部门，培养志愿者教师、医护人员等，从而满足这些地区的公共产品需求。

（三）建立科学的农村公共产品供给机制

第一，构建科学的决策机制。要完善本地区农村的公共产品，就必须在充分考虑农民需求的基础上，建立“自下而上”的需求表达机制。这种机制的建立必须是农民有表达自己需求的愿望和积极性、该农村地区的基层民主制度比较完善等，否则，不但不能完善农村的公共产品供给，还会产生反面的效果，造成公共资金及产品的浪费。因此，政府应该从农村地区的实际情况出发，对农民的需求进行具体分析，保留一些公共产品的决策权，如农村义务教育应由政府“自上而下”地供给，会更有利于农村地区教育的发展和保证效率。因此，农村公共产品的供给机制应该是“自上而下”的决策机制和“自下而上”的需求表达机制的完美结合，只有这样才能够保证本地区的公共产品供给。

第二，建立畅通的农民需求表达渠道。农村地区“自下而上”的需求表达机制之所以很难建立，是因为农村地区存在着农民表达需求的渠道不畅通。因此，一要增强农民的主人翁意识，调动农民的积极性，鼓励其发言。要通过宣传教育，激发农民的政治热情，积极参与到公共产品的决策当中，表达自己的实际需求，从而完善需求表达机制。二要拓宽农民表达需求的渠道。一是投票选举。乡镇人大代表、乡镇人民政府应根据农村地区的实际情况，列出一些公共产品种类，由农民投票来表达自己的需要，政府最后确定为农民提供的公共产品。二是抽样调查。政府通过抽样调查来了解农民的需求，形成政府和农民共同决策公共产品供给的模式。三是定期走访。对一些偏远的地区，采取前两种方式难度较大，政府可组织工作人员或者志愿者进行定期走访，从而解决这些地方所需要的公共产品。

[1]达州市2010年第六次人口普查主要数据公报[R].达州市统计局，2010.

[2]达州市人民政府.达州年鉴[M].2012．

[3]达州市统计信息网．[2014-01-10].http：//www.dztjw.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ ArticleID=24．

[4]《达州市志》编纂委员会．达州市志（1911-2003）[M]．成都：四川师范大学电子出版社，2009．

[5]张珺.中国农村公共产品供给[M].北京：社会科学文献出版社，2008．