社会治理视野下的城乡二元户籍制度破解

王涛，王凌云

改革开放以来，随着经济的迅猛发展，我国社会的各个领域出现了天翻地覆的变化。在这众多领域的变化中，有一个现象值得我们特别关注——中国城乡二元户籍制度所造成的事实上的城乡社会的不平等。城乡二元户籍制度是指“新中国成立后，在计划经济体制和高度集中的行政管理模式下，为适应人口管理的需要，在我国逐渐形成的以户籍区分与差别为主要标志的一整套系统的制度。它的主要内容包括户口登记，以及对各类户口的迁徙、居住、获取资源和福利的权利的规定等。”[1]

一、中国城乡二元户籍制度的建立

1949年新中国成立后，为了巩固新生的人民政权，加强应对国际国内恶劣政治经济环境的能力，维持社会的稳定运行，迫切需要建立一套人口管理体系，于是建立了新中国的户籍制度。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条，把迁徙自由作为公民的11项自由权之一。这是中国户籍制度建立的开端。

1950年11月召开的第一次全国治安工作会议确定：“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由，安心从事生产建设。”1957年中共中央和国务院联合发出了《关于制止农村人口盲目外流的指示》，党和政府召开了多次人口管理会议，发布了多个具有法律效力的文件，以此来保持社会管理的有序进行。通过多部法律文件的实施，新中国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式，城乡的户籍管理工作和组织机构得到了统一，由公安机关负责实施。这一时期的户籍制度体现了《宪法》和《共同纲领》的精神，保障了公民具有迁徙自由权，公民的居住和迁徙相对自由。但是，这种“户警一体”的户籍管理形式客观上造成了户籍制度本不该具有的政治功能，这表明我国的户籍制度一开始就带有先天的“政治特性”，并随着社会的发展逐渐“以界定和区分家庭和个人身份，对人进行分类控制为目标”[2]。随着国家加强对粮食、油料等的“统购统销”，日常生活用品的分配也与户口联系在一起，户籍制度开始具有政治、经济等社会功能，城乡二元户籍结构开始显现。

1958年1月，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了 《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》），第一次以法律的形式将新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度与限制迁移固定下来。该《条例》的实施，标志着城乡有别的二元户籍制度正式确立。到1979年6月国务院批转了公安部、粮食部《关于严格控制农业人口转为非农业人口的意见的报告》这20多年时间，城乡二元户籍制度进一步发展，是我国户籍制度的强化发展期。主要特点是：一方面严格控制农村人口盲目流入城市；另一方面，压缩城市人口规模，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村、大量城市人口迁往农村等。“户籍制度主要发挥了控制人口迁移特别是向大中城市迁移的特殊功能。以户口性质对国民进行分类管理，分为农业户口与非农业户口；附加了以此为据分配生活资料的功能；强化了二元社会结构，加大了人们在社会地位、权力享受与实现等方面的差距；通过修订宪法，取消公民的迁徙自由权，一再强调严格控制农村人口进入城镇，使城乡壁垒凝固化，‘戒备森严’的户籍制度在这一时期 ‘集大成’。”[3]可见，我国通过一系列的限制人口迁徙的法律文件，将居民严格分隔在“城市”和“乡村”两个“藩篱”之内，使农村人口不得随意迁往城市，而每年批准从农村迁入城镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过现有非农业人口数的1.5‰的指标要求，进一步巩固和强化了限制人口自由流动为特征的城乡二元户籍制度。

二、城乡二元户籍制度的弊端

进入改革开放的新时期，我国的政治、经济、文化和社会等方面有了长足的发展和进步，但城乡二元户籍制度在一定程度上阻碍了经济社会的发展。

（1）二元户籍制度导致的城乡发展的贫富差距愈来愈大。在计划经济体制下，为了供应城市的发展，国家通过实行对农产品价格的“剪刀差”来为城市提供廉价的农产品。但是，由于长期对农村的这种任意掠夺，使得农村的发展长期处于落后状态，与城市发展的差距不断拉大，城乡居民的收入差距也处于不断扩大的趋势。城镇居民可以享受国家给予的各种补贴，而对于农民来说，虽然取消了两千多年的农业税，国家也加大了对农作物种植的补贴，但这些补贴相对于农业生产资料价格上升的幅度而言，实在是微不足道。同时，农村居民由于文化水平低，尽管可以进城务工，但是只能从事脏、乱、差，且收入低的工作，使得农民收入增加缓慢。这些因素的存在，致使城乡发展的差距越来越大。据统计，1978年城镇居民可支配收入为343元，到2006年提高到11 759元，增加了7.5倍；1978年农民人均纯收入为134元，到2007年提高到4 140元，增加了7.3倍。但1990年以来农民收入的增幅明显低于城镇居民，两者之间绝对额的差距逐年扩大。2002年后，农民收入虽然增长很快，到2007年的5年中人均累计增收2 000多元，但增长速度仍然落后于城镇居民，致使城乡居民收入比逐年扩大。2007年农村居民人均纯收入实际增长9.5%，为1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比扩大到3.33∶1，绝对差额达到9 646元，是改革开放以来差距最大的一年[4]。这些差距相当程度上源于二元户籍制度的存在，改革二元户籍制度已刻不容缓。

（2）社会保障的不平等是城乡二元户籍制度的显著弊端。由于城乡经济的发展水平不同，同一地区的城市和农村居民享受的是不公正、不平等的社会保障待遇。在医疗方面，城市已经建立了医疗卫生体系，城市居民享有城市户籍所带来的优厚的医疗待遇。与之形成鲜明对比的是，农村医疗卫生条件差，农民 “因病致贫”“因病返贫”的现象特别突出。自2003年农村新型合作医疗试点工作开展后，政府对农民“看病难”的问题给予了高度关注，通过这种合作医疗的形式，试图缩小因城乡户籍的不同而带来的医疗不平等。然而，由于对农村居民的医疗保险没有统一的立法，同时又对农民的医疗费用报销带有诸多限制，使得农村居民仍然无法享有城市居民的医疗待遇。据不完全统计，占总人口30%的城市人口享有80%的卫生资源配置，占总人口70%的农村人口只占有20%的卫生资源配置。在养老保险方面，国家统计局的数据显示，目前我国城镇和农村居民的收入水平保持3倍左右的差距。中国社科院发布的《社会蓝皮书》显示，2012年我国城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的参保率均呈上升趋势，其中城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。可见，二元户籍制度是造成城乡居民社会保障不平等的重要原因。

（3）城乡二元户籍制度阻碍公民基本权利的实现。尤其明显的是对公民就业权和教育平等权利的限制。我国宪法和法律都赋予劳动者就业平等的权利，但在二元户籍制度下，国家招工都是面向城市户籍人口，地方在解决再就业时，也是优先解决本地的城市户籍人口。招考公务员等也对户籍进行了严格限制，规定某些考试只限某市的户口才可以报考，这不仅严重损害了公民平等就业权利的实现，也使国家流失了大量的优秀人才，不利于国家的长远发展。在教育公平方面更是打上了二元户籍制度的烙印，如“异地高考”问题，由于国家规定考生只能在户籍所在地参加高考，因此农民工子女在城市读书交了高昂的“借读费”“管理费”，却只能回户籍地参加高考，增加了考试的成本和难度；另一方面，由于我国地区的教育水平差异较大，有些地区的录取分数线较低，使得拥有城市户籍的学生能以很低的分数进入著名高校，而农村户籍的学生只能以很高的分数上一般高校。据有关数据显示，进入北大、清华的农村生源仅占一成左右，近九成是城市生源。可见，这种城乡分野的户籍制度对公民基本权利的实现产生了极大损害。

三、城乡户籍“一体化”改革对策

党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”创新人口管理，实现城乡户籍“一体化”是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

所谓社会治理，是指政府、企事业单位、社会组织和个人的社会主体，通过平等的合作交往关系对社会进行治理和服务，从而实现自身利益和公共利益最大化的动态过程。在社会治理过程中，强调“平等”对于实现各方利益和公共利益最大化的重要作用。因此，在城乡“一体化”户籍制度改革中，强调政府、组织和公民之间的平等合作与良好沟通，这对于加快改革户籍制度、实现城乡户籍平等具有重要意义。

（1）以人为本，切实保障城乡户籍居民享有平等的权利。不论是城市户籍居民，还是农村户籍居民，都是中华人民共和国的公民，都享有法定的权利，都平等地享有国家、社会提供的各种服务。要切实实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，使人民共享社会发展的成果，必须加快户籍制度改革，维护各方主体的平等社会地位，通过政府和群众的协商合作，贯彻以人为本理念，切实保障城乡居民的平等权利。

在户籍制度改革过程中，一方面要解决好农业转移人口市民化的问题，切实尊重人民群众的意愿，对于群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，都要征求群众的意见，把群众作为一个平等的社会主体来对待，而不能把农业转移人口强行“拉进城”“被落户”。另一方面，要搞好公共服务，逐步提高基本公共服务水平，特别是加快农村基础设施建设，包括医疗、养老、教育等方面的建设，加大资金投入，切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益，逐步剥离附加在户口上的各项福利待遇，保障城乡居民的平等权利。

（2）建立城乡一体的新型户籍制度。在城乡二元户籍制度下，附加在城乡居民户口上的各项福利待遇差异很大，尤其是教育、医疗、养老、就业等方面的权利迥异，这有违城乡居民权利平等的原则。在社会治理视角下，城乡居民享有的权利是一致的，保障城乡居民在利益分配中的平等是建立新型户籍制度的题中之义，构建城乡一体的新型户籍制度势在必行。

首先，建立城乡一体的户口登记制度。要取消城乡居民的身份差别，恢复户籍制度本身的管理功能，剥离户籍制度的福利分配功能。因为剥离户籍制度的福利分配功能，并不意味着要取消城镇居民原有的社会福利待遇，相反，是要在保证城镇居民原有社会福利不减少的同时，使农村居民享有同城市居民平等、统一的社会福利，从而为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。

其次，建立城乡一体的社会保障制度。城乡一体的社会保障制度主要是城乡居民在医疗、养老等方面的平等和统一。如前所述，分属于城市和农村两种户籍的居民，享受极为不公的福利待遇，必须建立城乡一体的社会保障制度。在医疗卫生方面，以省、直辖市和自治区为单位，建立城乡居民统一的医保制度，实行城乡居民统一的医药报销和住院报销；健全乡镇的医疗卫生设施，使乡镇居民享有不低于城市居民的医疗卫生服务。在养老方面，国家近期出台了相关新政，将建立城乡统一的养老保险制度，在基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。这是国家在健全城乡一体的养老制度上的努力，但在城乡二元户籍制度下，要实现城乡养老完全融合是比较困难的，尚无有效途径。因此，建立城乡一体的养老保险制度，必须在财政的补助方式与制度融合方面进行创新。

第三，建立脱离二元户籍制度的教育体系和就业体系。当前，我国的教育和就业在很大程度上依附于户籍制度，贯彻平等的社会治理理念，实现这两方面质的飞越，必须建立起城乡统一的教育体系和就业体系。教育必须摆脱二元户籍制度的束缚，使城乡居民能够自由地选择就读学校，根据学生的学业发展，而不是学生的户籍背景来决定就读学校，并废除带有歧视性质的 “借读费”“赞助费”等非法收费项目，使城乡居民能够平等享受国家提供的公共教育和服务。另一方面，高校的录取应有意识地向农村学子倾斜，打破城市户籍的学生对名校的垄断，实现城乡居民在受教育权利方面的公平。在就业体系的建立上，为实现城乡居民的就业平等，要打破城乡户籍在就业上的“壁垒”；对于体现公平和平等的社会考试，应废除对户口的限制，以“能力论英雄”，避免因二元户籍制度所造成的人才流失，切实保障每个公民的平等权利，实现城乡户籍的统一和公共利益的公正分配。

（3）改革创新，以新的户籍形式代替二元户籍制度。党的十八届三中全会指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”在“平等”的社会治理理念下，以新的户籍形式代替二元户籍制度。

近年来，不少地方开始尝试进行户籍制度改革，出现了许多户籍管理的创新形式。如上海对居住证进行“积分制”管理。《上海市居住证管理办法》规定，申请上海市居住证必须满足“两个合法稳定”，即合法稳定居住、合法稳定就业。上海市的居住证总积分标准分值为120分，积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。满足积分标准获得居住证的“新上海人”在社会保险、公共卫生、住房保障等方面享受和上海本地户籍居民的同等待遇。上海市所实行的“积分制”打破了原有的二元户籍制度固有的城乡之间、农业人口与非农业人口之间不可逾越的鸿沟，形成了户籍人口管理的新形式，为我国当前的二元户籍改革提供了有益的借鉴。

另外，北京也计划实施居住证制度，南京也即将建立居住证与户籍准入对接制度。这些新形式的出现是社会治理“平等”意义的集中体现，有助于改变二元户籍制度所形成的弊端。

户籍制度是一项涉及全体人民的切身利益和社会生活之基本形貌的重要制度[5]。我国当前存在的二元户籍制度是在计划经济条件下，为加强对人口的管理和维护社会稳定而建立起来的制度，在改革开放前起到了维护社会稳定和促进社会发展的作用，但在市场经济条件下，城乡二元分离的户籍制度造成了城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、住房、社保等诸多方面的不平等，制约了我国经济社会的发展。如何推进城乡二元户籍制度改革，以怎样的指导思想和原则来进行户籍制度改革是一个重要课题。社会治理的平等原则作为户籍改革的首要价值，将有助于破解传统的城乡二元户籍对立，能够实现城乡居民的平等和社会公共服务的公平享有。

[1]张谦元，柴晓宇.城乡二元户籍制度改革研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012：15.

[2]陆毅.1949年后的中国户籍制度：结构与变迁[J].北京大学学报，2002（2）.

[3]张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009：21.

[4]改革开放30年，我国农民人均纯收入年均增长7.1%[EB/OL].[2008-10-06].http：//www.sina.com.cn.

[5]陆益龙.超越户口：解读中国户籍制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004：1.