计划生育社会抚养费征收和管理问题研究

张 琴

社会抚养费征收是当前计划生育工作中的一个难点。由于种种因素的影响，社会抚养费征收难度大，到位率偏低。破解“征收难”是摆在理论研究和计划生育实务部门面前的一个难题，同时也是一个迫切需要解决的问题。

一、计划生育社会抚养费征收概述

2000年 3月中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中首次提出了“社会抚养费”的概念。征收社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用［1］。

2002年9月1日实施的 《中华人民共和国人口与计划生育法》第一次把“征收社会抚养费”明确写入法律条文。征收社会抚养费的法理基础何在？作为世界第一人口大国，我国把计划生育政策上升到基本国策的高度，在宪法中规定计划生育是公民的一项基本义务。公民违法生育，客观上给社会资源带来一定的负担，损害了社会的公共利益和他人的合法权益。基于一种公平的需要，应要求违法生育者给予国家、社会、他人必要的补偿。这是对违反计划生育法定义务者追究责任的一种方式。以此，加大违法者的违法成本，达到教育当事人和群众的目的。

关于社会抚养费的性质曾经在法学界引起争论，主要有“行政处罚论”和“行政征收论”两种观点。前者认为社会抚养费属于行政处罚，后者认为社会抚养费属于行政征收，是一种对社会的经济补偿［2］109。笔者认为，两者的主要区别在于前者重在惩罚，后者重在补偿。《人口与计划生育法》以法律的形式确立社会抚养费属于行政征收行为，从理论上讲有其合理性。因为，社会抚养费的重点不在于惩戒未履行相应义务的行为，而在于因为相对人的超生行为加重了社会公共负担，行政机关要求其承担相应的补偿责任。

二、我国计划生育社会抚养费征收的现状分析

（一）法律规定的现状：征收标准不统一

我国的计划生育社会抚养费征收标准可以概括为“地区有别，城乡有别”。由于各地经济和社会发展具有差异性，社会抚养费的征收标准也因地而异。有的地方规定了征收社会抚养费的区间（倍数）。例如，目前北京对超生所收取的社会抚养费标准是北京市居民人均年收入的三到八倍。江苏则规定，多生育一个孩子的，按照基本标准的四倍缴纳社会抚养费；多生育二个以上孩子的，社会抚养费的标准提高到基本标准的五至八倍。也有的地方规定了征收的具体数额。如黑龙江规定，违规生育第一胎的，城镇居民缴纳五千元以上一万元以下、农村居民缴纳三千元以上五千元以下社会抚养费；生育第二胎的，社会抚养费的征收标准为城镇居民缴纳三万元以上六万元以下、农村居民缴纳一万元以上三万元以下；生育第三胎及其以上的，征收标准就提高到城镇居民缴纳六万元以上十二万元以下，农村居民缴纳三万元以上六万元以下。规定“征收区间（倍数）”和“征收数额”这两种模式相比较而言，前者弹性更大、适应性更广。因为，若考虑经济发展、收入增加、物价上涨等因素，仅规定某个具体数额有时会呈现出一定的滞后性，体现不出当事人收入差异对应缴社会抚养费的影响。实践中，规定“征收区间（倍数）”这种模式能体现出收入差异对应缴社会抚养费的影响。名人、富人超生，往往会带来更高的社会关注度。当事人收入越高，所要缴纳的社会抚养费就“水涨船高”。如：湖南省曾经对某矿主开出了高达130万元的 “三湘第一罚单”；随后是浙江省、安徽省分别对某富翁、某私营企业主征收了168万元、60万元的社会抚养费［3］。2014年初江苏省无锡市滨湖区计生局作出的一项征收决定总金额达到748万余元，创下了社会抚养费的新高。

（二）征收实际：难度较大、不易到位

对相关公民征收社会抚养费这项工作的现实情况是：超生者主动缴纳比例低，计生部门征收到位率低，人民法院受理社会抚养费征收案件总量上升但执结率低。

计划生育社会抚养费征收难主要有以下两个原因：一是从计划生育工作的特殊性看，计划生育行政执法工作内容繁多，一些地方执法人员编制不足。执法工作经费不足，导致征收工作步履艰难。从征收的实践看，绝大多数案件需要上门催缴，缴款人又多为农村人口，违法怀孕或生育一般比较隐蔽，这些因素增加了执法成本。另外，随着近年来经济的发展、城乡交流的日益密切，我国的流动人口呈迅猛增长态势，也在客观上加大了社会抚养费的征收难度。再则，随着法治意识的普及，以前很“有效”的一些暴力性的强制手段如拆房扒屋、牵牛赶羊已不适用，计生部门需要改进执法思维，应对征收难的挑战。二是从超生者的角度看，有一部分当事人从主观上千方百计逃避征收。他们违法生育后，有的玩起“躲猫猫”，有的干脆流动到外地，计生部门难以查找追缴。还有部分富裕的当事人早已准备好超生的各种准备，如转移财产、制造亏损假象来逃避责任。当计生部门或是法院调查取证时，许多时候都找不到超生行为人。相关当事人一般与非法生育行为人系亲属好友等，也不予配合。因此，征收难以落实。当然，从客观上看，部分违法生育行为人的家庭经济情况非常困难，也是导致了社会抚养费征收困难的一大原因。

社会抚养费征收不到位的后果是不容忽视的。主要表现在：一是因超生带来的社会负担得不到应有得补偿，无法体现社会公平；二是严重损害了法律法规的严肃性，案件得不到执行或执行不到位，致使人民群众对法律失去信心；三是助长了“逃生”和恃富超生现象的发生，某些逃避征收的行为甚至还被某些群众效仿，严重影响到计划生育政策的严肃性。

三、改善计划生育社会抚养费征收的建议

（一）统一认识，正确定位

征收社会抚养费究竟目的何在？从国家利益的角度来看，它是调控公民生育、控制人口过快增长的有效手段。长久以来，由于惯性思维，人们习惯于将征收社会抚养费看作调控人口数量的制胜法宝。这样的认识是片面的。我们不妨把这项政策放在公民环境权的更大背景去分析。在人口总量过大的情况下，通过适当控制人口增长规模、合理调节人口结构与分布，达到人与自然的和谐发展，是维护每个公民生存与发展的基本需要。因此，对超生者征收社会抚养费，是维护公民环境权的应有之义［4］。可见，征收社会抚养不仅是调控生育的有效手段，也是保障公民环境权的必然体现。

（二）完善立法，统一标准

随着经济和社会的发展，城乡间人口流动逐步增强，社会对公民的公共投入已不再局限于某一个固定的区域，我们应站在国家高度制定相对统一的征收原则。因此笔者建议在将来条件成熟时应统一立法，逐渐减少地区差异。

（三）严格执法，科学执法

关于征收社会抚养费的法定程序，现有的社会抚养费征收缺少《行政征收法》的支撑，又不能简单地照搬《行政处罚法》的有关规定，相关立法尚不完备。将来的趋势是要进一步规范征收程序，明确具体的操作程序，减少地方自由裁量空间并遏制跨地区规避现象，推动计划生育行政执法规范化。

在严格执法的同时，需要处理好严格执法和以人为本的关系。由于各地的自然条件有差异、经济发展水平不一致，应本着实事求是的原则，结合当事人的实际经济状况、违法生育子女情节、所造成的社会影响等多种因素确定征收数额。

（四）改进司法，改善人民法院的强制执行

社会抚养费的征收对象如果拒不缴纳该如何对待？根据《人口与计划生育法》的规定，由行政部门依法向人民法院申请强制执行。法院要耐心做好被执行人的思想工作，宣传相关法律、法规，督促被执行人自觉缴纳。法院对以下几种征收对象应加大执行力度：一种是有履行能力的被执行人，另一种是有履行能力却故意逃避责任的被执行人。法院应依法采用强制措施，通过查封、扣押、冻结、拍卖其财产的方式强制执行，必要时可选用限制人身自由的强制措施，但一定要依法定条件和程序实施。目前，实践中也不乏一些创新的方法。如计划生育部门联合当地法院组建计划生育巡回法庭、计划生育特别法庭或计划生育非诉行政案件执行局，通过合署办公的方式提升征收到位率［5］。这些经实践检验行之有效的方法，可适当推广。

四、加强社会抚养费的监督管理

征收社会抚养费固然要严格依法进行，但这并不是问题的全部。征收到的社会抚养费如何监督管理，同样是一个值得研究的问题。本文仅讨论其中的几个问题：

（一）社会抚养费的公开

公众对社会抚养费的征收情况、使用情况关注度越来越高。如2012年7月11日，吴有水律师共向全国31个省级计生委、财政厅寄出了快递，申请公开2012年度的全省社会抚养费征收及和审计情况。在31个省份中，10个给予了回复和提供相关的数据。根据吴有水收到的各省份人口计生委或财政部门的回复显示，2012年度的部分省份社会抚养费数据为：四川24.501 4亿元、福建20.768 6亿元、重庆16.5亿元、河南15.985 6亿元、广西8.632 1亿元、湖北7.981 7亿元、云南2.204 6亿元、辽宁9 100.19万元、吉林6 771万元、海南2 498万元。这10个省份总计达100亿元左右［6］。吴有水已经向21个没有公开具体数据的省份申请了行政复议。同时，笔者注意到，一些地方的官方数据存在严重“误差”。如：2013年12月，广东省卫计委公布的数据显示，2012年广东省社会抚养费征收总额为14.56亿元，而广东省财政厅在给广州市政协委员韩志鹏的有关答复中却显示，这一数字为26.13亿元［7］。我们姑且不论具体数据如何，但有一点是无疑的，即除了涉及保密事项以外，社会抚养费的公开是依法行政的内在要求。行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程、结果向行政相对人和社会公开，从而使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。

（二）社会抚养费的有效管理和合理使用

由于社会抚养费数额巨大，因此它的管理和使用是群众的关注的问题之一。社会抚养费的管理应严格依法进行，如因管理不善引起资金流失或被挪用，必须追究相关人员的法律责任。如构成犯罪，则应追究其刑事责任，绝不姑息。例如，云南保山市腾冲县腾越镇人口和计划生育服务中心职工冯恩波于2005年至2012年先后9次挪用社会抚养费共计128.510 5万元，用于购买体育和福利彩票。腾冲县纪委给予其开除党籍处分，腾越镇人民政府给予其行政开除处分，腾冲县人民法院以挪用公款罪判处其有期徒刑15年［8］。当然，如何追回流失的社会抚养费，减少国家的损失也是一个值得思考的问题。也有学者建议应调整社会抚养费的管理使用机制，由上缴地方财政改为中央财政，切断部分地区刻意追求征收数额的强大动力来源［9］211。关于社会抚养费的使用，必须遵循如下原则：一是社会抚养费必须要用来补偿合法生育小孩的被占资源；二是社会抚养费必须要用于计生家庭的社会保障［10］169。具体来说，可以用于增加教育资源、成立教育基金等教育投入、医疗投入、增加对计生家庭的扶助、加大对计生家庭的奖励力度，确保合理使用每一分钱。这样才符合设立社会抚养费制度的初衷。

五、“单独二孩”政策对社会抚养费征收的影响探讨

近年来，人口老龄化危机、用工荒、“失独家庭”的养老困境等新挑战已让中国经济和社会发展面临严峻危机。党的十八届三中全会提出 “坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（下称“单独二孩”政策）”。 这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善。“单独二孩”政策势必对社会抚养费征收产生一定的影响。符合“单独二孩”政策的家庭将被合法地排除出社会抚养费征收对象的范围，社会抚养费征收的数额也会相应下降。这里需要注意几个问题：一是“二孩”已经出生且已被征收社会抚养费的家庭可否要求返还？笔者认为，答案是否定的。根据“法不溯及既往”的原则，目前的法律规定并不能适用于其出台前的行为。如果返还了，就意味着对遵守法律政策的人的不公平。二是在“单独二孩”政策出台前已经怀孕、在“单独二孩”政策出台前后分娩的家庭否需缴纳社会抚养费？笔者认为，这类家庭将享受新政策的恩惠，不需缴纳社会抚养费，但是需履行法定程序。目前各省也相继出台了相关法规。如《天津市人口与计划生育条例》规定，一方是独生子女的夫妻未经批准生育第二个子女的，按照符合规定未经批准生育第二个子女的条款征收社会抚养费。总之，要评估“单独二孩”政策对社会抚养费征收的影响，注意政策实施的过渡与衔接。

社会抚养费虽不是万能的，但在现阶段却有其存在的土壤。社会抚养费的征收与管理，既是计划生育工作的一大重点，也是公众关切的实际问题。只有从加强立法、规范执法、改善司法等角度齐抓共管，才能把实践中颇为棘手的征收工作做好。只有加强对社会抚养费的监督管理，才能使社会抚养费发挥它应有的功能，为社会的发展与进步作出它应有的贡献。

[1]国家人口计生委.为什么要征收社会抚养费[EB/OL].（2005-07-05）.[2009-05-10].http： //www.gov.cn/banshi/2005-07/05/content_12185.htm.

[2]湛中乐，伏创宇.社会抚养费法律性质考察：从若干相关行政、司法实践而展开[J].法制与社会发展，2011（1）.

[3]邓晔.撕开“超生罚款的面纱”[EB/OL].[2011-12-28].http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2030.

[4]张胸宽，荣冬梅.论社会抚养费的证成：环境权的维度[J].山东科技大学学报：社会科学版，2006（12）.

[5]胡念飞.电白设“计生法庭”欲破 “执法犯法”怪圈[N].南方日报，2010-4-28.

[6]黄雅熙.社会抚养费征收了多少 广东省人计委拒绝公开[N].南方都市报，2013-8-23（1）.

[7]11 亿多“误差”哪里去了？ [N].现代快报，2013-12-27（3）.

[8]计生中心职工挪128万社会抚养费买彩票[N].云南信息报，2014-1-3.

[9]高丛林.社会抚养费实践功能的异化及校正[J].广东社会科学，2012 （2 ）.

[10]杨慧丽，郭月乔.关于社会抚养费的几点看法[J].法制与社会，2012（11 上）.