东南亚新兴国家社会组织发展路径及启示——基于菲、泰、马、新等国的研究

宋效峰

在东南亚国家曾经盛行的威权模式下，政府几乎垄断着所有公共资源，社会组织的成长一度受到很大限制。但快速的现代化使东南亚新兴国家的经济社会结构发生根本改变，加之国际层面的影响，这些国家的社会组织自上世纪80年代以来得到显著发展。它们有着更为宽松的发展环境，与本国政府之间的互动加强，促进了政府、市场、第三部门等几种力量相对均衡的发展。就社会组织与政府的关系而言，通常可概括为相互对立、平行发展或相互合作模式［1］47。不同于西方国家所强调的对抗或制衡，东南亚社会组织与政府之间更倾向于合作与协调。这种关系对于正处在现代化进程中的亚洲国家而言极其重要，因为它们迫切需要在社会政治稳定前提下实现全面现代化［2］81。 由于国情差异，菲律宾、马来西亚、泰国、印尼和新加坡等新兴国家的社会组织发展模式并不完全相同，社会组织在本国社会政治生活中的地位也不平衡。但在社会转型背景下，东南亚社会组织作为政府的合作伙伴，参与社会公共事务管理，承担部分公共物品供给，已成为这些国家现代社会建设的重要力量。两者的合作朝着规范化、制度化方向发展，总体上顺应了东南亚国家治理模式的变革。

社会建设是当前我国“五位一体”建设的重要内容。尽管数十年来我国社会组织已取得长足发展，但仍难以满足当前社会领域改革和建设的需要，尤其在提供公共服务、反映利益诉求和规范参与行为等方面尚有很大潜力。随着中国现代化进程的不断深入，如何促进各类社会组织的发展并进行有效管理，从而构建利益多元化背景下的社会整合机制，东南亚国家的经验值得借鉴。

一、菲律宾社会组织是政治体制内的重要力量

菲律宾的社会组织在东南亚最为发达，它们可上溯至殖民统治时期教会举办的社会救助与慈善事业。独立后，发展型社会组织开始兴起，它们主要针对菲律宾国内尤其是农村地区突出的贫困问题。“菲律宾农村重建运动”（PRRM）等社会组织积极推动农民合作，改善农民福利，探索土地改革，促进了农村社会结构的变化。尽管历届政府对社会组织的态度比较复杂，但后者在促进社会经济发展方面的作用最终得到认可。上世纪70年代菲律宾政府颁布法律，授权社会组织参与地方发展决策，从而使后者的发展进入一个新阶段［3］66。政府与社会组织关系的改善，也使菲律宾更容易通过本国社会组织获取国际社会的发展援助。上世纪80年代中期菲律宾民主转型以来，社会组织发展更加迅猛，网络化、联盟化趋势明显。这无疑加强了它们在公共政策博弈中的话语权。

尽管菲律宾早期也曾担心社会组织会对政府权威构成侵蚀，但它们客观上有利于促进社会整合，并不是影响社会政治稳定的负面因素。经过早期的徘徊后，菲律宾国内环境越来越有利于社会组织的内生增长。它们与政府开始形成较好的互动关系，在发展领域获得授权的社会组织大量增加。1987年菲律宾宪法规定，社会组织是“人民权力”的延伸，有权参与政府部门的决策。这在东南亚地区是唯一以宪法形式明确社会组织与政府关系的国家。1991年颁布的地方政府法进一步规定，在各级地方政府及立法机构中都应有非政府组织的席位。一些非政府组织领导人以担任公职、提供政策咨询等形式，在体制内发挥建设性影响，支持和监督政府发起的重要改革。

菲律宾没有专门的《社会组织法》，而是通过《公司法》、《合作社法》、《劳工法》等涉及不同类型社会组织的法律，保障它们在相关领域合法活动的权利。社会组织接受政府相应部门的管理，但准入门槛非常宽松，大量社会组织甚至不需登记。它们在慈善、宗教、教育、文化、科学和公共服务等领域开展的活动，也要受到《民法》、《税收法》、《海关法》等法律的规制［4］76。菲律宾社会组织的资源汲取能力较强，它们甚至可以采取企业化运作方式，拥有不俗的经济实力。不过，它们的收入不能被用于违背自身宗旨的活动，并且纯粹的公益活动还可享受一定的免税待遇。

菲律宾社会组织能够适应环境变迁，使其行动主题与国家发展议程相结合。尽管当前在立法、监督政府等传统领域出现了一定的“倡导失灵”问题，但它们在农村开发、妇女权益、城市贫困和公共卫生等领域仍然卓有成效。依据菲律宾政府年度拨款法，如果一些公共服务项目由政府直接实施效能不彰，应向符合资质的相关社会组织提供资金，让后者来承担。例如在公共卫生领域，社会组织的参与对于菲律宾卫生部推行的计划生育等项目意义重大。此外，依据1995年菲律宾《海外菲律宾劳工与海外公民保护法案》，社会组织被视为政府在海外移民和劳工权利保护领域的合作伙伴［5］18。

菲律宾社会组织在许多领域形成了全国性网络，与政府的合作关系实现了制度化并以法律形式确定下来，从而确立了在本国社会政治体系中的重要地位。这使社会组织成为菲律宾民众参与社会事务的重要载体，各级政府在决策过程中也能够主动吸纳社会组织的意见，从而使不同群体的利益表达更为有序和顺畅。社会组织与政府之间彼此包容、相互合作关系的确立，对于菲律宾政府获取足够的治理合法性也具有十分重要的意义。当前，菲律宾现代化进程还很不均衡，社会组织在促进国家经济社会协调发展方面仍有很大发挥空间。

二、泰国的社会组织活跃于公共领域

泰国社会组织起步较早，这与该国相对宽松的政策环境有关。即使在军人威权统治时期，社会组织仍然在社会福利等领域得到了相当大的发展。进入上世纪80年代，社会组织的活动进一步扩展至环境保护、妇女权益、农村开发和儿童教育等多个领域。90年代以来，随着社会组织自身能力建设的加强，它们在公共事务中开始拥有更大话语权，甚至能够直接参与政府决策［6］73。

由最初从事慈善救助，到进行政治参与和社会安抚，再到目前的多功能和网络化，社会组织已成为泰国民主治理进程的重要参与者［7］58。彼此资源共享、沟通协调的社会组织网络已覆盖了很多领域。例如在农村地区，它们促进了农民的组织化，使国家制定的发展议程和项目得到落实。1996年，有关社会组织发起了“穷人集会”（AOP），表达农村贫困阶层的利益诉求，对政府在土地、森林、大坝、替代农业及渔业等问题上的政策施加压力。在疫病防控等公共卫生领域，它们同样具有较强的专业优势和社会动员能力，其开展的活动得到了政府的鼓励和资助。在环保领域，1988年社会组织联合技术专家等社会力量，迫使泰国政府放弃了修建南长（Nam Choan）大坝的计划；2009年，以“全球暖化应对协会”为首的泰国社会组织举行游行示威，抗议罗勇府玛达浦工业园区的污染问题并提起行政诉讼，最终泰国法院裁定暂停该工业园区的76个项目。泰国社会组织能够较准确地传达民情民意，草根行动、建立联盟和形式多样的政策倡议，是它们主要的参与策略。从社区居民到知识分子与媒体精英，都往往成为它们争取的后援力量，包括借助互联网和流行文化来吸引年轻人的参与。

在泰国，社会组织已不再是消极的被管理者，它们的行政参与受到鼓励，公共机构还对其代表人士加以吸纳，这都促进了参与型政治文化的传播。在与政府的互动中，二者彼此补位、合作和学习，不但实现了相互增权，也促进了泰国治理结构的完善，尤其是政府效能和决策质量的提高。目前泰国主要通过《宪法》、《民商法典》、《社会福利法》和《国家文化法》等相关法律对社会组织进行规制，在行政体制上则由国家文化委员会、内政部及地方政府分别负责管理。总的来看，泰国社会组织所处的发展环境比较有利，它们有多渠道的资金来源，其活跃程度在东南亚国家中居于前列。

三、马来西亚的社会组织日益成熟理性

虽然马来西亚早期的社会组织也始于福利领域，但族群性一度是其突出特征。例如，华人社会很早就开始出现限于本族群成员的自助组织。1969年，马来西亚第一个现代社会组织——槟城消费者组织（CAP）成立，其成员也主要是非马来人。尽管现在马来西亚社会组织早已超越了最初的福利和文化功能，但族群性仍然是一个重要的考量视角。马来人执政党巫统掌握着国家大部分公共资源，并推行有利于马来人的社会经济政策，这是导致华人和印度人社会组织比马来人更为发达的结构性原因。在非马来人相对较多、经济较为发达的吉隆坡、雪兰莪和槟州等地，社会组织的分布也相应比较集中。非马来人试图借助于社会组织来弥补他们在公共资源分配方面的劣势，并在文教等领域尽可能保持自主空间。上世纪70年代“新经济政策”实施后，以非马来人为主的环保、消费者权益、妇女权益、一般人权和华文教育等发展型组织大量出现。不过，从事农村发展的社会组织并不多，因为农村居民以马来人为主，巫统政府从自身的统治基础出发，牢牢主导着该领域的公共服务。总的来看，马来西亚社会组织在城乡之间分布很不均衡，并深受准威权政府的发展政策制约。

上世纪80年代，倡导型社会组织继发展型组织之后兴起，它们反映了非马来人在更为广泛的领域进行利益表达的需要。马来西亚社会组织的角色也进一步演变，最终形成了议题倡导与公共服务供给的双重角色［8］78。比较而言，新兴的马来族中产阶级更倾向于参与宗教、社区和职业类组织，而消费者组织、环保组织等则以非马来人居多。在妇女权益保护领域，“马来西亚全体妇女行动协会”等组织推动着相关议题被纳入国家发展和立法议程，一些女权组织还关注社区发展、人权、环保、消费及健康等领域的议题。更为成熟的环保组织则在保护沿海红树林、反对修建大坝和开采稀土等议题上发出倡议，对政府的相关决策构成压力，促使马来西亚的环境管理体制趋于完善。它们还致力于建立地区及跨国联系。这些跨国活动不但反映了马来西亚社会组织行为能力的增强，也顺应了地区及全球治理的需要。

马来西亚政府一直是该国现代化的主导力量，但随着社会变迁及治理变革，社会组织的建设性角色逐渐被认可。它们发挥作用的空间不断扩展，与政府部门之间的合作得到加强，有些还具有一定的政治参与能力。长期以来，马来西亚通过《社团法》等专门法律对社会组织进行严格管理，要求它们必须进行注册登记，并接受政府的审查监督。1981年马来西亚对《社团法》进行修正，把非政治性社团与政治性社团区别开来，并把前者视为“友好社团”，而对后者加以限制。但任何社会组织都不能从事商业活动，其资金来源仅限于捐赠、政府拨款或他团体的资助。出于自身执政合法性需要，巫统及其主导的马来西亚政府鼓励那些以温和方式提出政策建议或协助政府改善公共服务的社会组织。随着马来西亚现代化进程的深入和制度层面的变迁，社会组织的发展前景更加宽广。

四、新加坡的社会组织服务于社会有序化

在广义上，新加坡的社团包括官方和民间两种。其中前者由政府资助，是政府基于某项事业需要而出面组织的团体；而后者则由民众自愿组合而成，资金也需自筹。建国之初，鉴于自身所面临的严峻国情，新加坡人民行动党逐渐确立了“强政府”模式，并成功主导了该国的现代化。在这一进程中，新加坡政府显示出相当高的公共物品供给能力，这也导致了政府和民众长期以来对于社会组织的需求较低。以李光耀为代表的传统政治精英在成功实现经济增长和化解社会危机过程中建立了强烈自信，认为国家机器可以解决一切社会问题，社会组织并不是公共政策制定与实施的必要参与者。但随着近年来新加坡社会的深刻变迁和民众需求的日益多元化，政府在某些公共物品的供给方面也面临着能力不足问题。尽管政府支持的半官方基层社区组织仍然发挥着重要作用，但人们尤其是年轻一代已经越来越不满足于它们所提供的服务项目，而是希望扩大自身对公共决策的参与，改变由政府“为民做主”的传统做法。在这一背景下，社会组织的价值凸显出来——它们能够促进政府与社会之间的信息和资源流动，日益成为新加坡构建成熟市民社会的重要途径。

在传统的国家合作主义框架下，政府与社会组织之间控制与被控制的关系较为突出，后者的独立性和活力受到很大限制。随着政府从社会领域开始退出，新加坡社会组织也在积极重塑自身的角色功能，试图在日渐广阔的空间发挥更大作用［9］34。1999年，由政府、企业和社会组织代表组成的“新加坡21世纪远景”促进会成立，其中后者所传达的公众意见和专家建议在国家的政策议程中得到肯定，这无疑对新世纪社会组织的成长具有激励作用［10］32。虽然目前政府与社会组织的合作关系还远谈不上平等，但对于后者的管制趋于宽松。社会组织在促进公民参与和社会治理中的建设性作用被日益接受，但不得涉及可能导致社会政治不稳定的族群、宗教等敏感问题。

社会组织的兴起并不会迫使新加坡政府完全退出社会领域，其只是希望与政府进行更为平等和制度化的合作，通过权力的重新配置发挥各自的比较优势，共同推动公共治理结构的变革与完善。政府则需要向市民社会让出更多空间，扩大社会组织在公共产品供给等方面的作用，更广渠道地汲取民意，促进新型多元治理结构的形成。新加坡政府已认识到培育市民社会、积聚社会资本对于建成完全意义上的发达国家并实现长治久安的重要性，开始寻求与社会组织在相互信任和尊重基础上的包容合作。新加坡政府尤其重视社会组织对基层社区事务的参与，向它们大量购买社会服务，把养老、助残等公益项目委托给有资质的社会组织承担。通过新加坡社会发展、青年及体育部下属的“国家福利理事会”，政府与社会组织在社会福利领域建立起较为制度化的合作关系。

新加坡政府对于社会领域的规制能力较强，形成了相当完善的社会管理体系。它主要通过《社团法》、《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》和《公司法》等相关法律对社会组织进行规制，注册要求十分严格，但程序便捷明确。同时，新加坡政府日益对社会不断上升的表达和参与诉求作出回应，积极顺应社会领域自主性增强的趋势。目前新加坡按人均拥有的社团数量在亚洲国家中已达到相当高的水平，未来社会组织将在提供公共服务、拓宽政社沟通渠道和优化公共资源配置等方面发挥更大作用，成为推动新加坡国家治理结构变迁的重要角色。

五、启示

传统上亚洲国家缺乏自主性的社会领域，政府对于公共资源的分配几乎处于垄断地位。但现代市场经济的确立与发展引起了社会政治层面的变化，使得社会组织的兴起具有必然性。社会组织所承载的公民参与，是增强社会活力的基本途径之一，也是衡量新兴国家社会现代化的重要维度。社会组织与东南亚各国新兴的中产阶级具有天然联系，它们在某种意义上有助于纠正威权发展模式的弊端。中产阶级的现代公民意识比其他阶层更为强烈，他们所主导的社会组织尽管也会对政府的有关决策提出批评，但主要扮演的是社会公共领域的建设性角色。

在上述国家的现代化进程中，政府与社会的关系是动态变化的，彼此的力量对比存在消长。其中，菲律宾和泰国社会组织的发展和影响最为突出；而在新加坡和马来西亚，政府依然保持着强势地位；印尼则居于这两类国家之间，目前社会力量仍处在上升之中。总的来看，东南亚国家对于社会组织的角色已形成了比较积极的认知，由限制转向接纳与合作，二者的利益契合与良性互动格局逐渐形成。随着社会组织对公共政策制定及实施过程的影响越来越大，政府职能也在相应发生转变，“强政府—强社会”模式较为符合东南亚国家的发展逻辑。在现阶段，国家的扶持对于社会组织的成长仍然具有重要意义。面对现代社会变迁带来的新挑战，社会组织自身也在不断演进，积极顺应政府的职能变革并尽可能把自身主旨融入国家的发展议程，以便在既有的制度框架下获得更大的发展空间，满足公众不断变化的需求。此外，社会组织与大众传媒的合作和融合趋于加强，跨国性倡议网络不断增多，在多个维度上推动着东南亚国家的治理变革。

社会组织运用其独特的资源汲取和社会动员能力，在若干领域开始分担原来由政府垄断的公共资源分配角色，使公众与政府之间的互动形式更为多样。政府不可能也不必要包揽一切社会事务，职能转变并不意味着政府权威会被削弱。为此，新兴国家需要进一步挖掘社会组织的潜力，着眼于战略和制度层面构建更为均衡的政社关系。一个均衡、稳定的现代社会结构需要吸收各种新兴社会力量的参与，包括借助于社会组织对社情民意的准确传导，以及对社会群体多样化需求的最大程度满足。在现代变迁过程中，不同社会群体之间的利益多元分化，他们日益需要更多有效的表达和参与渠道，并获得更为多样化的公共服务。全能型政府显然无法完成这一治理任务，必须诉诸于主体更为多元的治理结构。作为政府与民众之间的桥梁，社会组织在反映公众诉求、参与公共政策制定、疏导各种矛盾与危机，以及缓解公共物品供给不足、分担政府公共管理压力等方面具有自身优势。它们能够吸纳新兴社会阶层，协调利益关系，积聚社会资本，促进社会整合，冲抵市场经济对于和谐社会关系的销蚀；尤其是推动社会资源和财富的合理分配，增强转型背景下的社会凝聚力。

当前我国的社会组织发展仍处在初级阶段，自身建设不够规范，汲取社会资源的能力不强，自主性和自愿性较差，类别和地区分布也不尽合理。基于我国经济社会发展的迫切需要，应大力扶持和培育各类社会组织，使现有的社会组织体系朝着更加均衡和网络化的方向发展，并赋予其某种战略性地位。另一方面，对社会组织也要进一步规范管理，创新管理体制，适时完善相关的法律法规，创造有利于它们健康发展的法律和制度环境。政府和社会组织之间不仅是监管与被监管的关系，也是相互监督、互补合作的关系。未来我国仍需进一步改变政府主导社会事务的局面，转变政府职能，推进政社分开，实现权力向社会下移，增强后者的自主性。在这一基础上，要加强二者之间的互动，构建切实有效的对话与合作机制，为社会组织参政议政提供更为正式、多样和高层次的渠道，创建政府主导、社会组织协同和民众个体参与相结合的公共管理格局。社会组织则需要在完善自身治理结构、推进自我管理的同时，弘扬参与型、合作型的公民文化，积极承接政府转移的部分职能，向公众提供某些公共产品，并为他们提供参与社会管理的平台。尤其是当前我国社会福利供给总水平不高的情况下，应发挥社会组织的公益功能，由政府向它们购买服务，使之承担更多力所能及的公共服务项目，从而优化我国的社会服务体系。

随着我国治理结构的深入变革，政府与社会组织之间的合作将朝着规范化、制度化方向进一步发展，更具包容性和弹性的治理模式不断形成。为此要立足于我国国情，积极借鉴国外社会组织的发展经验，探索有中国特色的社会组织发展道路，为构建一个和谐有序、充满活力和持续发展的现代社会夯实基础。

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