中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立

白 钢

我国政治制度的一个重要特点和优点，就是实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，这是党的群众路线在政治领域的重要体现。这种合作和协商，是在中国革命的长期斗争中逐步形成的。随着中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，这种合作和协商便作为我国一项基本的政治制度确立起来。了解这一制度在我国的确立，对于在新的历史条件下坚持和完善这个制度，发展社会主义协商民主，是不无必要的。

一

中国共产党领导的多党合作和政治协商，作为一种政治格局或政治形式，是在长期中国革命斗争中逐步形成的。

中国各民主党派不是民族资产阶级的政党，而是以民族资产阶级和城市小资产阶级为主体的阶级联盟性质的政党。各民主党派从成立之时起就进行反帝反封建的斗争，这同中国共产党领导的反帝反封建斗争是互相支持的。从1935年以后到抗日战争爆发前，当时已经成立的民主党派如中华民族解放行动委员会（即后来的中国农工民主党）和全国各界救国联合会（即后来的中国人民救国会）同广大民主人士一道，拥护中国共产党的建立全民族抗日统一战线的主张，中国共产党也加强了同民主党派、民主人士的联系，共同为建立抗日民族统一战线而斗争，促进了全民族共同抗日的实现。

在抗日战争时期，各民主党派和民主人士作为抗日民族统一战线的组成部分，同中国共产党一起为坚持全民族团结抗战，反对妥协和分裂的逆流进行了坚决的斗争，为在中国实现民主政治而努力奋斗。1941年3月，作为当时各民主党派联合体的中国民主政团同盟（后改为中国民主同盟）在重庆成立。10月，公开发表了成立宣言和“十大纲领”。同月，中共中央机关报《解放日报》发表社论，指出民盟是“中国民主运动的生力军”，民盟的奋斗将“促进抗战胜利之到来，民主政治之真正实施”［1］。中共领导人周恩来、董必武等经常同民主党派人士以及其他民主人士接触，就国内国际问题交换意见，商量有关事宜。各民主党派和民主人士同中国共产党一起，为抗日战争的胜利作出了自己的重要贡献。抗日战争胜利后，中国共产党、各民主党派和广大民主人士反对国民党反动集团的内战、独裁和卖国政策，争取和平民主。在这个过程中，进一步密切了中国共产党同民主党派、民主人士的合作关系。

1948年，中国共产党领导的人民革命战争胜利发展。在这样的形势下，中共中央于4月30日发布了《纪念“五一”节口号》。这批口号全面体现了中国共产党在当时夺取中国革命在全国范围内最后胜利的各项主张。其中第5条是：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达应迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”［2］。“五一”口号发布后，立即得到了各民主党派和民主人士的响应。各民主党派和民主人士在通电、宣言或声明中，不但表示拥护中国共产党的新民主主义主张，而且表示拥护中国共产党的领导。1949年1月22日，李济深、沈钧儒等各民主党派人士和无党派民主人士55人联名发表《对时局意见》，明确表示“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行”［3］，以促进中国革命的迅速胜利和新中国的早日建立。这表明，各民主党派和民主人士已经正式承认了共产党的领导，中国共产党领导的多党合作的局面已经形成。

在中国共产党、各民主党派和民主人士的共同努力下，新政治协商会议筹备会于1949年6月15日至9月20日在北平召开。之所以称为新政治协商会议，是相对于1946年1月国民党组织召开的政治协商会议而言，那次政治协商会议的决议随后即被国民党所推翻。参加新政治协商会议筹备会的，有23个单位，共134人。毛泽东、朱德、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通、陈嘉庚在开幕会上作了讲话。会议对参加新政治协商会议的单位问题和代表名额问题、对政治协商会议组织法、政治协商会议共同纲领、中央人民政府组织法以及其他有关问题等进行了分组讨论、起草和共同协商，通过了相关的名单和相关文件的草案，并决定把新政治协商会议改称为“中国人民政治协商会议”。这次会议的召开表明，中国共产党领导的多党合作和政治协商已经成为现实。

二

中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，这次会议通过的具有根本大法性质的文件和相关的法律文件，从法律上确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

在经过三个多月的充分协商、充分准备的基础上，中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月21日至30日在北平隆重举行。参加会议的，有中国共产党、各民主党派和民主人士的代表，有人民解放军、各解放区和尚未解放的地区代表，有各人民团体以及自由职业界的代表，有国内各民族和国外华侨的代表，共662人，出席开幕式的代表634人，毛泽东在会上致开幕词，他在开幕词中回顾了中国人民解放战争取得胜利的历史，说明了这次会议召开的条件，指出这次会议代表了全国人民的意志，因此，“宣布自己执行全国人民代表大会的职权”［4］。这里所说的执行全国人民代表大会的职权，就是执行国家最高权力机关的职权。在这个开幕词中，毛泽东还对这次会议所要进行的各项工作和新中国面临的各方面基本任务作了说明。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这个文件分为七章六十条，对新中国的国家性质、基本任务、公民的权利和义务以及新中国各个方面的基本政策作了规定。从这些规定看，这个《共同纲领》起了新中国的临时宪法的作用。会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，对中央人民政府的组织和职权作了规定。会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》，对人民政协的组织和职权作了规定。会议选举产生了毛泽东为主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席的中央人民政府委员会；选举产生了中国人民政治协商会议第一届全国委员会。

《中国人民政治协商会议共同纲领》对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作了明确的肯定。首先，从《共同纲领》关于我国的政权性质和统一战线组织形式的规定看。《共同纲领》中规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、人民民主专政的国家，人民民主专政是中国各民主阶级及其他爱国民主分子的“人民民主统一战线的政权”，而中国人民政治协商会议，则是“人民民主统一战线的组织形式”［5］584。这些规定表明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是与我国的政权性质联系在一起的。我国工人阶级的领导作用，是经过本阶级的政党中国共产党实现的。共产党领导的人民民主专政的统一战线的政权，必然要求在政权组织之外有一个由共产党领导的、多党合作的、有各方面代表参加的政治协商机关，这就是中国人民政治协商会议。这些规定还表明，这种多党合作和政治协商，不但主要体现在统一战线的组织形式中，也要体现在政权组织中。其次，从《共同纲领》关于中国人民政治协商会议职权的规定看，《共同纲领》中规定，中国人民政治协商会议的全体会议在全国人民代表大会召开前，执行其职权；在全国人民代表大会召开后，可以对国家建设的根本大计和重要措施，“向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”［5］587《共同纲领》的这个规定，表明中国人民政治协商会议在全国人民代表大会召开之后将继续存在，它的多党合作和政治协商功能将继续发挥。

《中国人民政治协商会议组织法》（以下简称《政协组织法》）对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作了具体规定。首先，对中国人民政治协商会议的参加单位及代表作了规定。《政协组织法》规定，参加中国人民政治协商会议的单位、名额和代表人选，由政协全国委员会协商确定，还规定参加单位及代表对于政协全体参议的决定和政协全国委员会的决定“均有信守及实行的义务”［5］579。其次，对政协全国委员会的职权作了规定。《政协组织法》规定，政协全国委员会要保证政协全体会议和全国委员会的决议的实行，对中央人民政府提出建议，并且协助政府动员人民参加建设工作。指导地方统一战线工作，协商和处理人民政协内部合作的事宜等［5］581。再次，对政协全国委员会会议的召集、政协地方委员会的设立、政协全国委员会工作条例和政协地方委员会组织条例的制定等，作了规定。《政协组织法》的这些规定，体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本要求。

中国人民政治协商会议第一届全体会议，不但突出地体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商，而且这次会议通过的具有新中国临时宪法性质的文件和相关的法律文件，对这种合作和协商作了法律肯定和制度规定。这表明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在我国已经确立起来。

三

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度从确立之时起，就在我国的实际政治生活之中得到体现。这种体现，从组织层面和工作层面上证明了这一制度的确立。

在这次会议选举产生的中央人民政府的主席和副主席7人中，有副主席3人为非中共人士。在中央人民政府委员的56人中，有28人为非中共人士。也就是说，在中央人民政府的副主席和委员中，非中共人士占1／2。按照《共同纲领》的规定，在中国人民政治协商会议全体会议闭幕后，中央人民政府委员会就是国家的最高政权机关，即最高权力机关，兼有立法权、行政权和司法权。这就是说，非中共人士在国家最高权力机关中的人数，除主席1人之外已占1／2。在这次会议闭幕后，中央人民政府委员会举行了两次确定所属各机关领导人选的会议。在中央人民政府直属的政务院、最高人民法院、最高人民检察署三个机关中，最高人民法院院长为非中共人士。在政务院副总理4人中，2人为非中共人士。在部委级正职32人中，有13人为非中共人士。在中国人民政协第一届全体会议选举产生的中国人民政治协商会议第一届全国委员会180人中，有121人为非中共人士，占67.2%。在随后举行的政协全国委员会第一次会议中，选举产生了政协全国委员会的主席、副主席和常务委员。副主席5人中有4人为非中共人士；常务委员28人中有17人为非中共人士，占67%［6］。这表明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经体现在国家权力机关和行政机关、司法机关的人员构成之中，体现在统一战线组织形式之中。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，突出地和主要地体现在中国人民政治协商会议全国委员会和常务委员会的会议之中。在1950年6月中下旬召开的全国政协一届二次全委会会议上，毛泽东致开幕词和闭幕词，刘少奇作了关于土地改革问题的报告，中共中央、中央人民政府的有关负责人分别作了关于经济形势、调整工商业、税收、文教工作、法院工作的报告。还就《中华人民共和国土地改革法（草案）》以及各报告中的相关问题进行了讨论和协商。在1951年10月下旬至11月初召开的第三次会议上，毛泽东致开幕词和闭幕词，周恩来作了政治报告，中共中央、中央人民政府的有关负责人分别作了关于抗美援朝、经济工作和财政工作、文教工作、卫生和法院工作等问题的报告，会议就这些报告中的相关问题进行了讨论和协商。在1953年2月上旬召开的第四次会议上，周恩来作了政治报告，主要说明了关于召开地方各级人民代表大会和在此基础上召开全国人民代表大会的问题，以及其他相关问题，会议对人民代表大会问题和其他有关问题进行了讨论和协商。毛泽东在闭幕会上作了讲话，其中包括抗美援朝、学习苏联、反对官僚主义等问题，并要求加强对党和国家各项工作的检查。在全国人民代表大会召开之前，政协第一届全国委员会还先后召开过64次常务委员会会议，就有关的政治、经济、文化、国防、外交等问题进行讨论和协商。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，还采取了其他一些方式。一是双周座谈会。1950年3月，政协全国委员会工作会议决定每两周举行一次各党派的座谈会，故称为双周座谈会。各党派、人民团体推出的代表为当然参加者，中央人民政府、政协全国委员会及各部门的负责人为自愿参加者，还有临时邀请参加者。双周座谈会的主要内容，是对国家内政外交的有关问题进行座谈，交换意见，或听取由有关部门所作的形势报告和工作报告，座谈时事问题。由于国家各项工作任务繁多，这种座谈会常常是延期举行。从1950年4月到1954年6月，这种座谈会共召开55次。二是协商座谈会。协商座谈是由中共中央根据形势和任务的需要，邀请民主党派负责人和有关人士就有关重大问题进行协商座谈。从1950年到1952年，共举行协商座谈会6次，分别就土地改革问题、抗美援朝问题、镇压反革命问题等问题进行座谈，统一认识。1953年9月，毛泽东邀请民主党派和工商界的部分代表，就资本主义工商业社会主义改造问题作了说明，进行了座谈。三是中共中央负责人同民主党派负责人和有关民主人士就某些具体问题交换意见。这种交换意见是经常的，如毛泽东在新中国成立后多次同黄炎培、陈叔通、李烛尘等通信，就国家工作中的有关问题交换意见。

总之，中国共产党领导的多党合作和政治协商是在中国革命斗争中历史地形成的，随着新中国的成立作为我国一项基本的政治制度确立起来，并体现在国家的政治生活中。认识这一制度在我国确立的历史必然性，总结历史经验，对于在新世纪新阶段发展社会主义协商民主，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，都有着重要的现实意义。

［1］中国民主同盟中央文史资料委员会.中国民主同盟历史文献［G］.北京：文史资料出版社，1983：12－14.

［2］中央档案馆.中共中央文件选集：第17册［G］.北京：中共中央党校出版社，1992：146.

［3］中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会.五星红旗从这里升起［G］.北京：文史资料出版社，1984：216.

［4］毛泽东文集：第5卷［M］.北京：人民出版社，1996：343.

［5］中央档案馆.中共中央文件选集：第18册［G］.北京：中共中央党校出版社，1992.

［6］中共中央统战部研究室.社会主义国家多党合作研究［M］.北京：春秋出版社，1988：162－163.