创新保障性住房融资模式

◎ 文/韦颜秋 韩冬

创新保障性住房融资模式

◎ 文/韦颜秋 韩冬

建立完善的保障性住房供应体系是构建和谐社会和完善房地产市场结构的重要内容。保障性住房主要是面向社会特定人群（主要是弱势群体和中低收入群体）的社会保障性住宅。“十二五”规划中，国家进一步明确了保障房的建设目标和责任，加大保障房的供给数量和覆盖范围。按照建设3600万套保障房的目标，到“十二五”末，保守估计建设资金总需求量将达到6.5万亿元。由政府主导的保障房建设存在资金缺口，需要引进民间资本参与，第三方介入的资本金BT模式为解决这一问题提供了契机。

保障性住房建设融资渠道与现实困境

1.当前保障性住房建设融资渠道

目前我国保障性住房建设主要有3类融资渠道：一是政策性融资：政府调用土地出让金、公积金投资盈余部分或财政拨款；二是商业性融资：如银行贷款、信托、债券、中期票据等；三是企业自筹：受政府委托的代建企业自筹资金。各类型融资渠道的特点比较分析如表所示。

表 保障性住房建设融资渠道及特点

2.现实困境

我国保障性住房建设以国家为主导，其根本资金来源于国家财政收入。在保障房建设任务逐年递增的情况下，若无其他资金注入，缺口将逐步扩大，而地方财政不足及区域间不平衡将使该体系更加脆弱。作为安居工程项目，保障性住房建设的价值更多体现在其社会属性方面，其经济价值和盈利性相对较低成为各投资主体积极性不高的主要原因。目前，保障房建设融资主体渠道单一，融资方式匮乏，除中央和地方财政支出外，银行贷款仍然作为最主要的融资方式。近年来，银行贷款针对房地产行业的政策持续收紧大大提高了保障房项目的融资难度。从发达国家和地区的保障房建设实践可以看出，在政府和银行之外，均设有专业的融资机构为保障性住房建设项目提供专业的融资服务和技术支持，而我国从中央到地方均缺乏专业的保障性住房融资机构。在融资渠道狭窄和地方财政匮乏的情况下，保障性住房建设项目工期拖延，开支遭到缩减的情况时有发生。如何创新发展适合保障房项目的融资建设模式成为当务之急。

BT应用于保障房建设融资的一般模式

在“建设-移交”（BT）项目实践过程中，二次招标型和直接施工型是应用较为广泛的模式。前者的特点在于融资和施工职能的进一步细分，建筑企业主要精力集中于资金筹措，更加有利于引入社会资本。后者则对建筑企业提出更为苛刻的要求，一般来说要求同时具备融资和施工的双重资质，这也是非营利性公共设施被大型国有房地产建筑类企业垄断的原因。基于BT模式的融资特点，结合保障房建设的特殊性，以现有轨道交通的BT模式工程项目为蓝本，构建BT模式下保障房建设项目的运行模式前景广阔。

1.一般模式

保障房项目采用BT模式通过公开招标的方式确定建筑企业，由建筑企业组建保障房建设项目公司，项目公司根据工程范围确定融资额度，并按照工程设计方案和技术标准的要求，通过二次招标的方式确定有总承包资质的施工单位进行工程的整体施工。招标人（可由政府和项目公司联合组成）委托监管机构对保障房项目的投融资、质量、工期、安全等工作进行全程监督。项目完工，验收合格后，政府可直接支付工程款项或以股权收购的形式接收项目公司。

2.一般模式的不足

BT模式引入保障房建设虽然优势显著，但在实际操作过程中，仍面临着该模式本身带来的常规风险，对于项目发起人和主办人而言，应该加以高度重视。传统BT模式在短期引入社会资本参与保障房建设的同时，并未实现资金持续有效地流转，即无法长期满足政府和各类型建筑企业在不同时期对资金的需求。此外，由于BT模式本身要求中标企业完成从融资到建设的所有工作，大型保障房建设项目对建筑企业在资金持有和获取方面的能力要求较高，这就导致了保障房项目长期被大型国有房地产企业把持，民营建筑企业面临较高的资本门槛，不利于实现保障房建设领域的融资渠道多元化。

融资模式创新——第三方资本金BT模式

1. 资本金BT模式

（1）资本金BT模式是指由建筑企业（或与地方政府投资的平台公司联合）按照一定比例出资，即资本金，成立项目公司进行BT模式开发建设，项目建成后地方政府按照建筑企业在项目公司中持有的股权，在一定期限内（保障房项目中一般为2年），分期支付其股份本金及投资收益。在资本金BT模式中，政府与建筑企业的综合成本较低。相对于全额投资的BT模式而言，该模式下，建筑企业（或与政府联合）仅需要筹措25%-30%的资本金成立项目公司，其余款项由银行以基准或略高于基准利率的成本获得，有效降低项目整体融资成本。同时，利用部分资本金撬动银行贷款的模式大大降低了对建筑企业自有资本和融资能力的要求，有利于民营资本的进入。而除资本金外的银行贷款，最高可获得15年的还款期，可以有效缓解政府在项目移交过程中的还款压力。

（2）资本金BT模式在缓解政府和建筑企业融资压力方面的表现是十分突出的，然而资金来源过分依赖于银行系统的模式为其持续健康发展埋下了隐患。

其一，该模式没有改变保障房建设依赖银行政策性贷款的传统融资渠道，政府和建筑企业只是将融资压力转嫁给银行系统，虽然能够方便民营资本的进入，但无形中加大了银行的融资风险。

其二，该模式的实施有赖于地方政府对保障房建设的积极程度，政策性贷款的投放领域很大程度上取决于政策导向，保障房建设虽为涉及社会和谐稳定的关键领域，但在不同地区和规划时期，政策调整带来的资金短缺在所难免。因此，在充分吸收民间资本进入保障房建设领域的同时，如何有效降低政府的政策风险和银行的资金瓶颈成为资本金BT模式获得长远发展的关键环节。

（3）基于资本金BT模式面临的问题，笔者提出第三方介入的融资模式，以解决政府、银行和建筑企业面临的问题。第三方可定义为国有保障房建设投资公司，在保障房建设领域中扮演类银行的角色，其主要职能在于筹集、运营资本。第三方的有效引入需要满足一定的条件，并尽量降低所带来的问题，实现整体模式的机制改良。

其一，第三方需确保融资渠道广泛。资本金BT模式的瓶颈在于主体融资渠道的单一性，第三方的介入需要有效吸收社会资本，为民间资本参与保障房建设创造条件。

其二，第三方介入的过程中，需要确保政府对保障房项目的运营管理权，保障房作为社会优抚型项目，承载的社会职能不能受到侵扰，第三方不对项目本身拥有控制权。

其三，第三方介入主要针对资金的运营和管理，需要考虑资金的连续性和稳定性，同时为长久计，其盈利性亦作为重要的考量指标。

2.第三方运营机制

在新的BT模式中，关键环节在于引入国有保障房建设投资公司作为融资平台的作用及风险控制。其运营机制主要包括以下3个关键环节:

（1）建设前，制定年度保障房融资计划。为确保国有保障房建设投资公司提供资金的持续稳定性，政府需要与其签订长期的合作协议。国有保障房建设投资公司可以在不同的保障房项目融资过程中调剂余缺，并根据政府提供的保障房建设计划以及建筑企业的资本金情况，制定分项目融资方案。

（2）建设中，根据项目进展情况为建筑企业提供必要的资金支持。BT模式的核心在于政府与建筑企业间签订回购协议，政府作为最后还款人的特点提供了必要的信用担保。国有保障房建设投资公司可以按照协议提供一定的资金支持，有利于项目顺利完成。

（3）移交后，建筑企业退出，国有保障房建设投资公司与政府进行清算。完成验收移交工作后，政府对保障房拥有实际运营控制权，与国有保障房建设投资公司的债务可以通过两种方式进行清算：一是政府用于保障房项目的财政补贴；二是通过项目收入偿还国有保障房建设投资公司的贷款本息。

从三者的关系中可以反映出，国有保障房建设投资公司的主要职能在于发挥资金池的作用。在建设初期，为建设企业提供必要的资金支持，这样有利于更大范围利用民间资本和吸引中小型建筑企业投入保障房建设；在工程完成后，为政府的回购行为提供贷款服务。同时，第三方机构不参与保障房的实际运营管理，确保了政府对于项目的控制权。这一机制在有效解决资金缺口的同时使得第三方，即国有保障房建设投资公司获得持续回报，实现了资金的有效流转和良性互动。

3.第三方盈利模式

传统BT模式中的投资方，以银行为例，其盈利以贷款的利息收入为主。因无法在不同的保障房建设项目中进行资金统筹调剂，银行在参与BT项目中出现了大量的问题，呆账、坏账时有发生，导致不少银行对此积极性不高，甚至放弃了此项业务。

对于国有保障房建设投资公司而言，其性质类似于保障房项目专属银行，分别在不同时期为政府和建筑企业提供融资服务；其区别在于国有保障房建设投资公司可以掌握年度保障房建设计划，制定更为有效的融资方案，并在不同保障房项目间调度资金，可以有效规避因信息不对称造成的融资风险。为进一步提高第三方资金投向保障房领域的积极性，确保其盈利模式的顺利实现，需要加强以下3方面的制度设计：

（1）设定科学合理的融资利率。对建筑企业，国有保障房建设投资公司与其签订的贷款协议初衷在于首先鼓励建筑企业利用自有资本，其次在提供资金支持的同时，令双方均有利可图。对投资方，国有保障房建设投资公司在吸收民间资本时，应该充分考虑融资成本与风险等级的匹配性。对政府，因政府存在税收、财政等补偿行为，与政府之间的贷款利率设定以不亏损为基本前提。

（2）确定政府财政补贴数量。对于保障房建设项目，政府应予以适当的财政补贴，但不能企业亏多少补多少，避免由此诱发企业道德风险行为的产生。具体补贴数额的确定需要综合考虑地价、税收等多种因素，其合理性亦需在实践中反复论证。

（3）其他补偿机制。国有保障房建设投资公司参建的保障房项目与其他城市投资项目相比存在一定的利润差距。从城市轨道交通开发的经验来看，将轨道交通建设与沿线的地产开发权合二为一的做法可以将部分外部性利益返还给建设企业。在保障房建设项目中，政府可以将项目配套的商业地产开发权交给国有保障房建设投资公司，形成对其盈利的一种有效补偿。

*本文系2013年度天津市博士后创新基金项目“天津集约型城镇化发展研究”的阶段性成果

（作者单位：韦颜秋，天津商业大学经济学院；韩冬，天津市房地产开发经营集团）

编辑 ：云霞