建立国家公园体制保护自然文化遗产资源

◎ 文/张晓

建立国家公园体制保护自然文化遗产资源

◎ 文/张晓

国家自然文化遗产是指分布在国家内的自然遗产、文化遗产和自然文化双重遗产。我国的国家级自然文化遗产资源保护区域包括世界遗产、国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家水利风景区等。建立国家公园体制保护我国自然文化遗产资源，不仅保护和留存了我国丰富的生物多样性和生态系统本底资源，而且传承了中华文明和传统文化，从制度上保证了遗产资源被人民长期享有。

国家公园制度的缘起及国际经验

国家公园制度旨在制衡国土开发过程中因过度开发所产生的生态环境及文化遗迹的破坏，将全国土地区分为可开发与不可开发两类，在不可开发的土地范围内，规划出一些土地作为“国家公园”。

1.国家公园制度发端于美国

根据1872年美国国会的一项专门法案——《建立黄石国家公园法案》，美国建立了世界上第一座国家公园——黄石国家公园，其初衷是，这一公共公园应“让人民得益、供人民享受”。该法案规定国家内政部长主管国家公园，并负有法律责任，以“保护国家公园免受伐木者、矿产主、自然资源猎奇者或其他人员的损害和掠夺”。除此之外，国家公园的其他管理功能还包括：开发游客食宿设施、建设游览道路或林间小路、驱逐非法进入者、保护资源免遭无规划的渔业或娱乐业的破坏。美国国家公园最初倡议者的基本思想是，国家公园不能被少数盈利者掌管，而只能由全体人民所信任的政府，为国家的长久利益行使管理权利。

2.世界各国建立了各具特色的国家公园

世界各国设立自己的国家公园，并不只是抄袭美国的模式，而是建立各具特色的国家公园。大部分国家的国家公园面积小于黄石国家公园；而有些面积则远远超过了它，如南非的Kruger国家公园，面积比黄石大2倍以上；有些是经私人捐献而建立，如阿根廷的Nahuel Huapi国家公园，以及欧洲的一些国家公园等；有些国家公园不仅包括著名的自然景观，而且包含丰富的历史文化遗迹和宗教遗迹等。

世界自然保护联盟（IUCN）将为了生物多样性、自然资源以及相关文化资源的保护和保存，依靠法律或其他有效手段进行管理的区域称为保护地（Protected Areas）。按照保护的严格程度分为6类，包括自然保护区、国家公园等。在100多个国家已建立的10000多个保护地中，国家公园面积的份额列第一位。

当前提出建立我国国家公园体制的重要意义

1.我国明确提出建设美丽中国的宏伟目标，这对我国自然文化遗产资源体系保护提出了新要求

党的十八大把生态文明建设放在国家现代化建设更加突出的位置，明确提出建设美丽中国的宏伟目标。十八大报告还进一步提出要“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”将生态文明提到这样的高度，在我们党的代表大会历史上是第一次。党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立国家公园体制”。这是在新形势下，顺应国际自然文化遗产保护潮流、学习借鉴国际先进资源管理手段、对我国自然文化遗产资源保护事业提出的更高要求。

由表4、表5可知，一段净化Co损失率降至20%以内，贫镉液钴控制在150 mg/L以下，不需要对贫镉液单独除钴，按照10万t电锌规模，年降低锌粉消耗500 t。

2.国家公园不是一个独立体制，而是国土规划系列任务的重要组成部分

在建立国家公园体制之前，中央提出：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。”生态环境安全问题（包括气候变化、水污染、大气污染以及湿地、森林、生物多样性减少等）与社会、经济、技术、政治以及制度变迁等相互作用，对人类安全提出新挑战。应对生态环境安全问题，要求人类社会正视自身的脆弱性，并尽可能地通过良好的制度安排进行改善。

世界各国自然文化遗产保护、管理的经验表明，国家公园是一种为了人民可以永久地享有、欣赏国家壮观、珍稀的自然文化遗产而建立的政府保护资源制度。它的出发点是为了人民的利益、为了国家长久的生态文明和精神文明传承。目前世界上已经有100多个国家实行国家公园体制，建立了1000多个国家公园。我国作为当今世界上有影响力的大国，要靠“思想”占领发展的先机，即：精神文明应该达到与物质文明相匹配的高度。因此，中央提出建立有中国特色的国家公园制度非常必要、非常及时，彰显出中国共产党作为执政党以民为本、对历史和未来负责的执政态度，表明我国的自然文化遗产资源保护进入了新阶段，因而具有深远的历史意义和重大现实意义。

顶层设计思路及借鉴国际经验

我国的国家级自然文化遗产资源（包括国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等）管理实行多种体制，由不同政府部门、依照不同的法律、法规、部门规章进行管理，这是历史形成的，有着深刻的制度安排背景。事实上，国家公园的发源地美国，在最初阶段，不同类型的自然文化遗产也是实行分部门管理。1916年美国依法在内政部设立国家公园管理局（National Park Service），专门负责全国的国家公园事务。1935年通过的历史遗迹法案，规定将国家文化资源和自然资源系统性地统一交由国家公园管理局管理，这显然已经大大扩展了单一类型的国家公园的概念。同时，规定了美国国家公园系统（National Park System）包括自然和文化两大部分。至本世纪初，美国国家公园系统被详细划分为20个类别，包括国家公园、国家保护区和国家历史遗迹等，总数升至388个。美国国家公园系统涵盖了其绝大部分已确定的国家自然和文化遗产，又通过立法，确定了国家公园的全国统一管理机构（内政部国家公园管理局），以及经费来源、人员任命、规划设计等一系列管理办法。

1.顶层设计思路

（1）建立我国国家公园体制的首要任务，是以国家法律的形式规定国家公园的管理部门、经费来源、规划制定与实施、管理机构设立、管理人员任命、罚则等重要事项。明确管理部门和经费来源是国家公园制度得以落实的最重要保障机制。

（2）根据国内现状，应建立我国的国家公园系统体系，将国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等多种体制纳入到一个更大的自然文化遗产资源管理系统中。考虑到现实操作的复杂性，可以采取分步骤、小批量划定的方式进行探索，但制度目标是建立一个完整的国家公园管理体系。

（3）建立对国家公园管理绩效评价制度，确保自然文化遗产资源的原真性、完整性，以及保护保存价值。

我国的基本国情是尚处于城镇化进程中，基本建设任务还很繁重。因此，建立面积巨大的国家公园虽有可能性但难度较大，因而并不现实；我国的许多遗产区域内都有人居住，在保护遗产的同时，必须考虑和关切当地社区的发展。

在充分考虑基本国情的前提下，我国仍然应该坚持一些原则性的或借鉴一些普遍性的做法：

（1）国家公园制度实质上是可持续发展观、可持续利用国土观的体现，它是国家整体国土规划的重要部分。因而，国家公园管理部门也应成为国土规划的组成机构。只有将国家公园制度纳入国土规划体系，才能摆正位置，使其尽职尽责。

（2）每个国家公园的管理一定要有相应的经费保障。预算可以通过发行债券、中央财政、地方财政等渠道获得。

黄龙彩池

于怀/摄

（3）严格执法。在国家公园内设立管理机构，行使遗产资源保护的职责，建立像警察、消防一样的执法队伍，真正落实法律（包括实施细则）规定的条款。

（4）与当地社区实行“共管共治”。由于有当地居民的存在，公众参与可能是中国特色的国家公园制度的亮点和难点。如若没有公众参与，搞招商引资整体出让、外来资本特许经营承包开发、与当地居民争利，不可能真正实现自然文化遗产的保护，国家公园制度也不可能真正建立。

实行国家公园体制的关键点与示范先行

1.关键点

建立国家公园体制是我国自然文化遗产资源管理模式的重大改革，事关国家长期发展和人民利益，事关生态环境安全、精神文明建设以及我国的国际形象。因此，改革的方向是正确的，改革的决心必须坚定。在强大的经济压力下提出建立国家公园制度，会遇到很多障碍阻力。基于对国家可持续发展的长远利益考虑，保留保存一些极具价值的自然文化资源，这不仅需要最高决策者的决心和勇气，更需要胸怀和智慧，而这些也正是实行国家公园体制的关键所在。

2.北京示范先行

北京拥有丰富的自然文化遗产资源。据不完全统计，全市有世界遗产6处；国家级、市级、区县级风景名胜区25个；各级城市公园300多个。经过多年的保护、维护、管理和建设，北京在资源优势的基础上，培养了一批遗产资源管理人才，应该在全国率先进行国家公园体制准备工作，如遗产资源调查、规划修编、拟进入的清单目录等，一旦国家法律出台，北京应占领首先申报的先机。

北京具有建立国家公园的群众基础。现阶段，在做好技术性准备工作的同时，还要进行较大规模的国家公园知识普及、宣传、教育，为首善之区率先建立我国的国家公园打好基础。

（作者系中国社会科学院数量经济与技术经济研究所环境与发展研究中心主任）

编辑：王慧