预防城市水价上调的社会负面影响

◎ 文/张亮

预防城市水价上调的社会负面影响

◎ 文/张亮

近期，北京、上海、南京、武汉等城市供水水价集中上调成为公众关注的焦点，社会舆论反响强烈。

城市供水水价上调具有一定的客观必然性

1.我国现实供水水价较低，与城市供水的市场需求以及水资源的紧缺程度不相匹配

根据水利部统计，我国现状年均缺水536亿立方米，全国658个城市中有近400个城市缺水，其中110个城市严重缺水。与此同时，我国城市水价一直处于较低水平。

2.供水成本上升压力驱动城市供水水价上调

《城市供水价格管理办法》规定，“城市供水成本是指供水生产过程中发生的原水费、电费、原材料费、资产折旧费、修理费、直接工资、水质检测、监测费以及其他应计入供水成本的直接费用”。目前，除了日益提高的人力、电力等一系列常规成本以外，原水水质越来越差以及新版《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）的全面实施等引致的水质处理成本增加成为影响供水成本的重要因素。据环境保护部2011年对地级以上城市集中式饮用水水源环境状况调查显示，约35.7亿立方米水源水质不达标，占供水量的11.4%。同时，从2012年7月1日起，新版《生活饮用水卫生标准》中的全部指标在全国强制实施，新标准水质指标由35项增加到106项，标准的提高客观上增加了供水企业的水质处理成本。

3.水价调整周期显示我国正处在水价调整集中期

与油气价格的频繁变化不同，水价的变化具有相对固定的周期。从国内外经验看，一般每次水价调整间隔的周期为3-5年。我国上一轮水价调整的集中期是在2009-2010年。据中国水网统计数据显示，2009年1月至2010年6月，全国600多座城市中，上调水价的超过1/3。以此推算，目前调价比较集中也属于正常现象。

水价调整的决定权在各个城市。调整步伐的不一致，客观上加大了社会影响程度。由于从1998年开始，我国城市供水价格的制定权下放到地方政府，调价权在城市政府手中，600多个城市调整次数和幅度各不相同，客观上更容易造成“涨声一片”的现象，从而扩大了水价调整带来的社会反响。

当前水价调整与管理中存在的突出问题

1.供水成本信息不透明使得供需双方各执一词

当前由于供水企业的成本信息不透明，公众难以通过公开渠道获得相关信息，一方面供水企业普遍抱怨存在水价低于供水成本的“倒挂现象”，长期亏损运营，更是没有达到《城市供水价格管理办法》中提到“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%-10%”的标准，不断向价格主管部门申请提高水价；另一方面用水户却持严重的怀疑态度，认为供水企业只是通过虚高成本，来获得价格提升机会，使得双方利益难以协调。

2.水价调整过程中缺乏对居民承受力（特别是心理承受力）的调查分析

为了降低调整带来的社会负面影响，必须保证水价调整的幅度在合理的承受力范围之内，这里所讲的承受力，包括经济承受力和心理承受力两个方面。所谓经济承受力主要是指调整后的价格水平与当前居民收入之间的对比，而心理承受力则主要关注的是一次涨价的幅度和频率。通过调研发现，个别城市在水价调整过程中并未做相应的承受力论证，而其他一些做过承受力论证的城市，主要考虑的是经济承受力。根据国内外经济承受力居民水费支出占收入2%的一般计算标准，我国绝大多数城市的居民用户水费支出占家庭收入的比重在0.5%-1%之间，处于可承受范围之内。整个过程中对于居民用水户心理承受力的关注较少。如2013年6月底，上海举行居民用户水价调整听证会，提供的两套调价方案，涨幅均达到30%。长沙市居民生活用水听证会也提出了由1.75元/吨调整为2.54元/吨的调整方案，涨幅超过40%。

3.用户对水资源紧缺态势缺乏了解，更难客观认识水价上涨

当前城市缺水严重是客观事实，一些城市的供水安全系数（城市供水能力/日最高需水量）非常低，如北京市的高峰用水量已接近最大供水量。但多个城市调研发现，仅有少数人了解水资源供需信息，个别地区甚至只有直接主管部门的少数几个人员熟悉，普通用水户更是难以获得相关信息，对城市的缺水程度无从判断，自然对节约用水不够重视，更难以理解水价提升的基础所在。

4.水资源管理不规范，削弱水价提高的效果

在很多地区，供水企业的覆盖面相对较小，仍然存在很多自备井取水的现象，高耗水企业由于执行较高的特殊行业用水水价，经常出现盗取居民用水或盗取地下水等现象，严重影响供水企业的利益；水资源费存在标准过低和征收不规范的情况，一定程度上影响了水资源管理部门保护水资源资金的投入。同时，城市供水管网老化、漏损严重。据有关统计，全国有一半以上的城市供水管网漏损率高于国家标准规定值，有的甚至超过30%，而发达国家的漏损率一般不到10%。所有这些不规范的现象，不仅使一次调高水价应有的效果未得到充分发挥，还加剧了下一次涨价的压力。

多措并举预防水价上调的社会负面影响

1.在水价调整中充分兼顾多方主体利益

水价调整事关用水户、供水企业、水源管理单位、政府等多方主体，如果各方利益得不到相应保障，水价调整就难以顺利有效开展。

（1）供水企业层面来看，供水行业是一个典型的网络型产业，随着输送量的增大，其成本会下降。因此，要逐步扩大城市集中供水的覆盖范围，以达到通过增加供水量来提升供水企业利润的目的。

（2）水源管理单位层面，必须严格水资源费的管理和规范征收标准，增加水资源费投入水源保护的力度。目前已经出台了“十二五”时期各省（区、市）水资源费的最低征收标准，应敦促各省（区、市）加强水资源费征收标准管理，规范水资源费的征收，杜绝缓征、免征、少征等不合理现象，同时要严厉禁止水资源费的挪用、占用现象，做到专款专用，使水资源费真正用于水资源保护开发。

（3）用水户层面，推进城镇居民用水阶梯价格制度，保障居民用水户的基本用水成本不要提高过大，对于非居民用户，在用水定额和计划难以突破的前提下，制定水资源循环利用的激励措施，如再生水的价格调整等，降低利用其他水源的成本。

（4）政府层面，统筹考虑用水户的经济和心理两方面的承受能力，把握好价格调整的节奏与幅度，减轻社会负面影响。就调整频率而言，参考世界其他国家的做法，每次水价调整的价格周期为3-5年，至少间隔2-3年；调整幅度方面，结合各个城市水价调整的历史数据，建议一次水价调整的幅度不超过30%为宜。

2.推行供水企业成本信息公开制度

供水成本是水价调整的重要依据，其真实性直接影响到水价调整的合理性，推进成本信息的公开透明是保障信息真实可靠的关键举措。当前，供水企业成本信息不公开透明一直是饱受诟病的问题，严重制约着水价改革的推进。

（1）建立供水企业的成本信息定期公开制度。根据《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》的要求，选取的试点城市在启动调价程序时，要对供水企业有关经营情况和成本数据进行公开，并鼓励供水企业定期公开成本，但执行情况并不理想，建议明确成本公开的指标清单及公布频率，强制性要求供水企业定期公开。

（2）强化成本监审，力促成本信息真实可靠。其一，完善财务成本监审制度，要求企业建立符合财务管理标准的完整真实的成本台账，并引入第三方审计，增强客观公正性；其二，强化成本的社会监督。通过建立网络互动交流平台、电话热线等公众参与方提供式，提升公众参与成本监审的程度；其三，建立成本监审报告的公开制度，接受社会监督。

水乡旖旎

平昌县位于四川省东北部、米仓山南麓。通河、巴河汇聚于此，境内河道长747公里，水域面积24万亩，优质水资源和原生态环境为平昌水产业和生态旅游提供了良好条件。

巴中市旅游局/

（3）价格主管部门和供水企业要联合设立对成本公开信息的咨询、反映意见、投诉等专门的应对反应平台，并在价格听证会时对意见反馈的情况作出说明。

3.加强水情宣传以增强公众对供水形势的认知

公众准确了解供水形势后，更容易接受水价的调整。由于以前担心供水紧张态势可能引起社会恐慌等因素，各地供水信息均未对外公开。当前在网络信息高度发达的现实背景下，应转变观念，广泛利用多种媒体，加强对真实水情的客观宣传，如北京市等地已经开始实施这一做法，取得了一定效果，应继续加以推广。公众准确了解本地供需水的基本态势，就更容易接受水价的调整。

4.提升城市供水管理的水平以彰显水价调整的节水效果

针对国内多数供水厂是按照以前供水标准建设的客观现实，应加强对设施落后的供水厂的升级改造，以适应新供水标准的需要。加快对城市供水管网的建设改造步伐，既要加强对旧有管网的更新改造，降低管网的漏损率，也要优化布局，加强对供水管网的新建力度，加大集中供水范围。针对当前一些供水企业人员相对臃肿的现象，要规范城市供水企业管理，尽力降低人力成本在企业成本中的比重。

（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

编辑：蔺丽莉