培育国家制度能力 推动大学治理现代化

◎ 文/周光礼

培育国家制度能力 推动大学治理现代化

◎ 文/周光礼

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由于现代国家与现代教育体制是同时形成的，因此，在从管理向治理转变的背景下，实现教育治理能力和治理体系现代化已成为深化教育综合改革最紧迫的任务。推进大学治理能力和治理体系现代化，就是要顺应变革时代的要求，以实现大学教育现代化为目标，以建构政府、社会、大学新型关系为核心，以推进管办评分离为基本策略，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方的积极性，激发大学活力。

国家制度能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志

大学治理能力和治理体系现代化的重要前提是政府转变职能和简政放权。政府只有向大学赋权，才能激发大学自主办学的积极性；政府只有向社会赋权，才能激发社会参与制度创新的热情。因此，我国高等教育改革取得成功的重要前提是培育国家制度能力。

1.国家制度能力的含义

所谓国家制度能力，就是国家制定制度、实施制度以及推动制度变迁的能力。国家制度能力包括3方面的内容：一是国家基于社会共识独立自主地界定自身政策偏好，进而形成公共政策的能力；二是国家将业已形成的政策进行有效实施，并产生预期政策效果的能力；三是国家根据内外部环境变革，积极推动制度变迁的能力。国家制度能力是国家治理能力的核心，正如美国学者福山所言，“制度能力不足的国家是软弱无能的国家，制度能力缺失的国家是治理失败的国家”。

2.培育国家制度能力的意义

培育国家制度能力对推动我国高等教育治理体系现代化具有十分重要的意义，它有利于政府职能从管理到治理的转变。从国家制度能力的角度来看，管理与治理的一个重要区别是：管理是一种自上而下的、一元单向的变革过程，它以控制为特征；治理是一种自上而下和自下而上相结合的、多元主体协调互动的变革过程，它以分权为特征。

国家制度能力与大学治理体系现代化是一种耦合关系。一方面，培育国家制度能力有利于政府职能的转变，推动政府由办教育向管教育转变，由微观管理向宏观管理转变，由直接管理向间接管理转变，由教育管理向教育治理转变；另一方面，推进大学治理能力和治理体系现代化的核心是正确处理政府、大学和社会的关系，并建立完整的大学法人治理结构。

培育国家制度能力的路径

建立完整的大学法人治理结构的过程就是国家制度能力的发展过程。为此，培育国家制度能力要从3方面着手。

1.转变政府职能

政府是大学治理的重要主体，在管办评分离中，政府管理改革是前提。培育国家制度能力是政府的重要着力点：

（1）简政放权。其一，政府要从繁琐细碎的评估、评审、评比中解脱出来，用足够的时间精力抓大事、谋全局，做好该做的事、能做的事。政府及其相关部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范行政审批事项，依法保障大学充分行使办学自主权。其二，简政放权的一个重要标志是坚持“最低层次决策原则”，凡是省级政府能够自主决定的事项中央政府绝不插手，凡是大学能够自主决定的事项，教育行政部门绝不插手。

（2）建设高等教育的国家标准。标准是一种政策安排，是一种规则体系，它具有普遍的约束力。建立完善现代高等教育标准，依据标准对高等教育事业进行规范化管理是教育发达国家的普遍做法，这可以从根本上减少高等教育管理中的随意性。重视参与全球高等教育治理标准建设，是设立高等教育国家标准的重要参照。

（3）推进法治建设。完善的教育法制体系是国家治理能力的重要表征，推进教育综合改革，必须在法治框架下进行，以合法性作为改革的重要考量。正如习近平总书记所强调的，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

（4）培育高等教育公共市场。根据我国事业单位改制的相关文件规定，高等教育属于公益二类。所谓公益二类，即面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取费用，其资源在一定区域或程度上可通过市场配置。十八届三中全会进一步强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确提出要健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。这实际上是要建立高等教育服务公共市场，在这种公共市场体系下，高等教育服务可以由非政府组织来承担。作为公益事业，高等教育是政府、社会公众和企业的共同利益，实现这种共同的利益需求，可以通过分工与合作，按照效率效能原则选择提供者，这些提供者既可以是公立高校，也可以是私立高校，政府应该由高等教育服务的直接提供者变成高等教育服务的监督者和评估者，以及资源分配方式的规则制定者。当然，培育高等教育公共市场必须强化问责机制，分权与问责相结合是大学治理体系现代化的重要特征。政校分开、管办分离必须与教育督导、政府问责相结合，当务之急是完善教育督导体系，建立教育督导制度。

2.完善大学法人治理结构

（1）完善大学法人治理结构是政府放权的制度前提。从行政法的角度来看，政府向大学授权的前提是大学组织的内部运行建立在民主平等的基础上，有完善的权力约束机制。可见，大学法人治理结构旨在规范大学权力的运行，彰显大学办学自主权的合法性。

（2）完善大学法人治理结构的关键是建立权力制衡机制。为此需要建好两个机构：理事会和管理层。与现行大学领导班子集决策权和执行权于一身不同，大学法人治理结构以理事会及其领导下的管理层为主要构架，以实现决策权、执行权、监督权的分离。大学治理是大学内外利益相关者参与大学重要事项决策的结构与过程，多元共治是大学治理现代化的标志

田园似锦

靖西旧州古镇，位于广西靖西县城南8公里。文化底蕴深厚，荟萃了靖西以土司墓为代表的土司文化，以旧州街古建筑为代表的壮族建筑文化，以东山摩崖石刻和田园为代表的山水文化，以天黄殿、观音楼等为代表的宗教文化等，素有“壮族活的博物馆”之美誉。同时旧州也是壮族吉祥物——绣球的原产地，是著名的“绣球之乡”。

于怀/摄。

（3）治理强调多元参与，意味着大学决策机构必须由利益相关者组成。如何建立专门的决策机构是大学治理不可回避的问题。由于党委领导下的校长负责制是法律规定的治理构架，因此，完善大学法人治理结构需要在治理委员会与党委常委会之间建立起某种适当的制度联系。在现有法律框架下，建立高校治理委员会和党委常委会“双向进入制度”是一种务实选择，它有利于落实党委领导下的校长负责制和规范大学中的党政关系。大学治理委员会席位应由校内外各利益相关群体的代表担任，包括政府代表、校友代表、社会人士代表、教师代表、学生代表、行政人员代表等。

（4）制定保障大学法人治理有序进行的大学章程。其一，作为大学治理的“宪章”，大学章程首先是政府与大学法人签订的公法契约，对双方都有法律约束力；其二，作为大学法人治理结构的制度载体，规定了各利益相关者参与大学重大事项决策的席位比例；其三，作为大学理事会和管理层的运行规则，明确理事会和管理层的职责，强化责任追究机制。

3.强化政府向社会赋权的力度

在管办评分离中，评价是反馈环节，具有重要的导向作用。管办评分离要求政府把高等教育评价权和监督权更多地交给社会，并保持其独立性，使之成为大学治理体系中的一个重要方面。

如何发挥社会在大学治理中的作用？可以从5个方面着手。

（1）政府向社会赋权。其一，要调动社会发挥体制创新的积极性，只有分权给社会，社会力量才能产生和成长起来，才会有能力去创新。其二，社会体制创新能力的发展有利于政府本身的改革。社会力量强大了，政府就可以把更多的权力和责任交给社会去做，自己专注于政府必须承担的功能和责任。形成“大社会、小政府，强社会、强政府”的局面，政府管得少，管得好，这就是小政府、强政府。

（2）发挥行业企业作用。在市场对资源配置起决定性作用的体制下，大学提供的服务和产品，最终都要接受市场和社会的检验。行业企业是大学服务和产品的主要使用者，职业院校和普通院校都应该加快建立行业企业评价机制，把其作为衡量办学质量的一项重要指标。

（3）推进中介组织的专业评价。教育评价具有很强的专业性，正确发挥评价的监测、诊断、指导功能，中介评估组织不可替代。政府要改变过去大包大揽的做法，对社会中介组织赋权，把对大学的评价交给社会，把教育中介组织承担的职能从政府职能中剥离出来，逐步建立中介组织评价大学的制度。

具体表现为：支持现有专业机构建设，发挥专业学会、行业协会、基金会等各类社会组织在大学公共治理中的作用；加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构，不断提高其评估监测水平；引入竞争机制，推广政府购买服务，通过合同、委托等多种方式向专业组织购买高质量的服务。

（4）建立信息公开制度，加强社会监督。当前高校在招生、财务等管理方面暴露的问题比较突出，但完全依靠高校的自我监督和约束显然不能够满足社会对高校的信息公开需求，因此，需要建立更为广泛的社会监督、信息公开制度。可以让大学的利益相关者如学生、家长、行业部门等单位对学校进行监督，通过建立信息披露机制，利用大众媒体等“公器”对高校进行第三方监督。

（5）积极探索咨询性的理事会制度，加强大学与社会、企业、行业部门的合作关系。自中国地质大学设立首个咨询性的大学理事会以来，目前我国有近200所高校设立有理事会。这些理事会不是决策性的，而是咨询性的，其作用主要表现在两个方面：其一，落实产学研合作。其二，参与大学发展规划的制定与实施。

（作者单位：中国人民大学教育学院）

编辑：张涵