国外喘息服务的发展及对我国居家养老的启示

王 上，李 珊

目前我国90%以上的老年人口仍然以居家养老为主，即：老人居住在自己家中，由配偶或者成年子女照顾。有调查显示，配偶或者子女长年累月照顾重病或生活不能自理的老人，身心俱疲，甚至会出现抑郁倾向。

如何减轻老年人照顾者的心理负担，早在上个世纪70年代，美国和澳大利亚等发达国家就积极探索各种照料方式。其中，喘息服务被认为是最为有效、可行的照料方式之一。目前，该项服务在国外已开展多年，并形成了相当完备的服务体系。

一、喘息服务的产生与发展

喘息服务起源于1970年，最早出现在美国。其英文是respite care，中文被翻译为喘息服务、间歇护理服务、临时性照顾、暂时性护理等。服务方式就是暂时将居家照顾的老人送到“喘息服务”机构，由专门人员服侍几天后，再由其子女接回家继续照顾。服务的目的在于，给居家照顾老人的配偶或者子女一点“喘息”时间，防止其产生情绪上及生理上的耗竭。喘息服务具有计划性、短暂性或周期性等特征［1，2］。因此，喘息服务既不同于敬养老院那种“全托式”服务形式，但在一定时间内又类似于敬养老院的那种全天候服务方式。

上世纪70年代，在美国，喘息服务仅应用于失能及智障人士的照顾者，是一种非机构式的服务。而到了80年代，该服务的利用者主要是一些长年累月照顾失能老人、身心俱疲的人士。1990年，针对长期护理老人的照料者这一特殊群体的身心状况恶化的现实，美国通过立法，确定喘息服务为社区大力推行的照顾模式。目前，在西方发达国家，喘息服务这一照顾模式已被照顾者与被照顾者充分接受，因而发展较快。实践证明，喘息服务不仅能够使照顾者（配偶、子女）得到短暂“休息”，减轻精神上的压力，回归自身的正常生活，而且也能够使得被照顾者（老人）排除寂寞，获得更好的健康状态，从而使得日后能够继续居家养老。

在我国，对于这项服务的研究相对较少，而国外和我国台湾地区的研究却比较成熟。因为我国近几年才在居家养老方面提出喘息服务，所以在社会学、社会福利等学科中并无对其有明确的、权威的概念，只有在护理学上，曾莉、周兰姝指出喘息服务是为了照顾者所提供的，使其获得临时、短暂的放松或休息的一系列服务方案［3］。

二、国外推行喘息服务的制度与措施

（一）美国的喘息服务——家庭照顾者社会支持体系

为了使更多的老年人能够独立生活在自己的社区里，1981年美国政府开始着手制定以照顾者为对象的政策——喘息服务。1993年首先制定了《亲属及医疗休假法案（Family and Medical Leave Act，简称FMLA）》，明确规定因照顾而使雇佣劳动中断的人（照顾者）可以得到一定的经济补偿。2000年通过了《美国老年法》修正案，把国家家庭照顾者支持项目向全国推广（the national family caregiver support program，简称NFCPS），为60 岁以上的老年人照顾者提供以喘息服务为主的各种社会支持服务。2006年又颁布了《喘息服务行动法案》（the lifespan respite care act of 2006）。服务所需的资金由国家分配到各州，用于帮助照顾者获得暂时的放松和临时性替代照顾，包括居家间歇照顾、日间照顾和由专业护理机构提供的临时性或紧急的夜间护理服务。2009年3月奥巴马总统为该项法案拨款2 500万美元，用以缓解照顾者在照顾中的疲劳，使其能够回归原来的生活轨道。各州与各地区的老龄机构与社区针对不同家庭的需求与申请者的条件通过信息宣传、个人咨询等服务，帮助老年人和照顾者提供它们可以得到的各种利益和服务。除此之外，全美约有4 000个非营利机构为老年人和照顾者提供日间照顾服务，主要提供医疗、护理评估、咨询、康复和其他社会服务。其中，最大的非营利组织——全美家庭照顾者协会（NFCA）已经为5 000万家庭照顾者提供了相应的支持和服务。美国的喘息服务的项目种类繁多，根据被照顾者的身体和照顾者的自身状况等条件通过一系列的评估制定服务计划。项目的内容包括：（1）个人照顾：如入浴、如厕、喂饭、服药管理等；（2）护理服务：以照顾被照顾者身体健康为主；（3）住宿服务：定时（每周）或长期提供给被照顾者的住宿服务；（4）接送、购物或陪同就医；（5）日间照顾等。服务从1到2小时的短时间服务到长期照看被照顾者等，依据具体的服务对象制定的形式多样服务内容。

美国的喘息服务的特点是（1）立法完善，为老年人及其照顾者提供了法律上的支持和保护；（2）服务网络化和全面性强，除了政府的相关部门之外，充分利用民间组织为居家养老和照顾者提供了全方位的服务；（3）资源整合高，整合了以资金为主、服务机构和专业人士等居家养老所需的所有资源，保证了家庭照顾者社会支持网络的全面展开。

（二）澳大利亚的喘息服务——以政府为主导的居家养老制度

澳大利亚是世界上老龄人口增长最快的国家之一，20世纪70年代就已经进入老龄国家。2012年澳大利亚总人口2 200万，65岁以上的老年人达280万，约占总人口的13%。澳大利亚政府一直以来对养老事业十分关注和重视，几十年来，逐步建立了较为健全的养老保险制度。澳大利亚的老年人照顾制度体系由三大部分构成：联邦政府的“养老设施”、州政府的“居家社区照顾”、联邦政府的“照顾者喘息服务”。

1985年澳大利亚政府为了解决老年人的照顾问题，首先制定了居家与社区照顾法案（Home and Community Act：HCC），法案规定了老年人照顾的经费由联邦政府向各州进行拨款。同年，制定了详细的老年人照顾改革战略（Aged Care Reform Strategy），指出改革内容的三个重点：一是增加不能自理老年人照顾设施的数量；二是建立制度化、合理化的入住照顾设施的老年人的评估方式；三是完善居家与社区照顾法案。这项改革战略的制定不但为澳大利亚政府节约了财政预算，而且为最需要帮助的老年人提供了更好的照顾，使被照顾的老年人和他们的家人得到了安心、舒适的环境。1993年，由各地的照顾团组成了澳大利亚照顾者组织（Carers Association of Australia，现在改名为Carers Australia），这个组织以老年人需求为中心，继续为政策的制定与改革、提供优质的照顾服务做着积极的贡献。1996年，澳大利亚联邦政府为了完善喘息服务，针对照顾者专门制定了“照顾者休养法案”（National Respite for Carers Program，简称NPCP）。NPCP是为了使老年人照顾者、残疾人照顾者享有自身的健康和福利为目的，只有照顾者自身健康并且身心愉悦才能使被照顾者拥有更好的照顾。联邦政府在澳大利亚全国设立了喘息服务中心（Commonwealth Respite and Carelink Centre），负责向照顾者提供喘息服务的法律咨询、心理辅导和提供各种必要的相关支持。澳大利亚的社区喘息服务的具体内容分为：由日间照顾中心提供的半天或全天的喘息服务；包括夜间照顾在内的居家喘息服务和各种支援性服务；社区内的各项支援服务；离家喘息服务，提供专门的服务人员；为老年痴呆患者和行动困难的老年人的照顾者提供的喘息服务；敬老院等设施内提供的喘息服务，或者在社区内提供的夜间喘息服务；为照顾者能够正常工作提供的喘息服务。

1997年澳大利亚颁布的老年人福利法（Aged Care Act1997），指出提高老年人照顾服务必须强化喘息服务。1998年颁布了重度失能老人居家照顾法案（Extended Aged Care at home，简称EACH），2006年颁布了重度老年痴呆者的居家照顾法案（Extended Aged Care at Home Dementia，简称EACHD），这两项法案中都对需要特殊照顾的老年人的照顾者在喘息服务方面做出明确的规定。并且澳大利亚政府在全国开设了54 家喘息服务与照顾中心，专门为照顾者提供他们所需的信息和各种咨询服务。为了帮助照顾者及缓解他们在精神上的压力，设立了全国免费的咨询电话，由专业人士提供各种所需的帮助。此后，喘息服务不断在国家制度和政策方面得以完善。

除了在政策和提供具体的帮助之外，澳大利亚还设立了两种对照顾者的报酬制度，即Carer Payment 和Carer Allowance。Carer Payment是一种对于因为照顾老年人而无法进行正常工作的人士提供的报酬制度，金额与退休金一样，每两周支付一次，每次361.40 澳元。Carer Allowance是为重度老年人患者的照顾者提供的报酬制度，这种重度老年人患者按照相关制度可以入住特殊的养老院，但是仍然留在家中由照顾者照顾。Carer Allowance制度无论照顾者是否有收入，都向照顾者提供，每两周87.70澳元。这两种报酬制度在经济层面解决了照顾者在生活方面的问题，为照顾者能安心照顾被照顾者提供了良好的环境。

目前，澳大利亚已基本形成一个以社区和家庭养老为主的居家养老服务框架。对于提供喘息服务的服务组织，澳大利亚有严格规定，必须通过统一的专业能力评估测试，提供该服务的护理人员须有专业资质。澳大利亚的喘息服务的特点是：（1）立法完善：澳大利亚的喘息服务不但在国家层面有法可依，而且各州根据本州的老年人口的具体情况制定各自的法规和政策，全面合理。（2）由国家提供财政支持，照顾者得到经济报酬。国家拨款到各州，由州政府负责具体执行。（3）提供喘息服务的专业人士具有专业资质，由国家对其资格进行严格的专业能力评估测试。

三、我国推行喘息服务的必要性与制度措施

（一）推行喘息服务的必要性

1.我国养老问题的严峻性

据统计，我国2010年末城乡失能老年人约3 300万，占总体老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1 080万，占总体老年人口6.23%。预测到2015年，我国失能老年人将达4 000万人，比2010年增加700万人，占总体老年人口的19.5%，失能老年人占总人口的比重进一步提高。大量和子女生活在一起的老年人由于子女工作、生活压力的增大，也很难得到儿女和其他家庭成员的精心照护。加之完全失能老人对长期照料护理有较高的专业化、规范化要求，更使得子女对于承担家庭长期照料护理力不从心。虞慧炯、吕军等人对于老年痴呆照顾者的研究表明，60%以上的照顾者在经济上、工作上和精神上感到巨大压力，甚至造成部分照顾者完全停止工作［4］。失能老年人和老年痴呆患者的长期照护问题不仅是老年人本身和家庭照顾者的迫切需要，也是一个严峻的亟待解决的社会问题。为了更好地照顾老人，使照顾者能够正常的工作、生活，喘息服务是解决这一问题的最佳方法。

2.现有养老方式的困境

计划生育政策使得“独生子女”成为家庭主力的时代到来，然而，家庭规模的小型化造成家庭结构朝着“4＋2＋1”模式发展，使得传统家庭照料的人力资源极度匮乏，照顾第三代和工作、生活上的压力增大，更使得子女对于承担老人的照顾力不从心，难以为继，特别是失能老人和老年痴呆患者的照顾者的状况最为严峻。

我国养老保障方面的立法严重不足，社会保障法和养老保险法的缺乏造成我国现阶段的社会保障工作欠缺有效的法律依据和实施细则。在这种社会养老体系不健全及家庭养老弱化的情况下，老年人一旦失去生活自理能力，其基本的生存问题都得不到保障。

在西方发达国家，平均每千名老人占有的养老床位约为50—70张，与之相比现阶段我国的养老机构处于严重短缺状态，全国共有各类老年社会福利机构3.8万个，养老床位约为120 万张，每千名老人占有床位仅有9 张左右，很难满足庞大老人的养老需求。另外，“空巢老人”的迅速增加也是我国的养老问题中所面临的有一个严峻问题。为此，我国提出以社区为中心的“居家养老”模式，并在大中型城市进行试点。居家养老是以家庭成员为中心，社区社会工作者提供上门的专业照顾为辅助，让老人在自己家中得到照顾的养老模式。但是，由于我国现阶段能提供上门服务的专业人员极为缺乏，也没有建立起上门服务的专业体系和机制，这种模式还是以家庭照顾者为主，并没有从根本上解决照顾者本身的负担。所以，针对现有的养老方式的困境，建立喘息服务制度势在必行。

（二）推行喘息服务的制度措施

1.改变传统观念，提供优质的喘息服务项目。我国老龄人口多，家庭结构的转变使得长期家庭内照顾者的压力增大，家庭照顾者的负担变重，因此必须改变单一的、传统的家庭养老观念，即单一依靠家庭内养老的观念。需要借鉴国外的喘息服务经验，开展适合我国国情的喘息服务项目，为照顾者提供多方面的支持，才能更好地进行居家养老，从而促进老龄化社会的和谐发展。

2.完善立法，加大对喘息服务的资金投入。喘息服务在国外发展的相对比较成熟，立法相对健全，我国在保障老年人权益和养老方面的立法不健全。美国和澳大利亚在过去的50年间，不断对喘息服务的立法加以修正，才使今天的喘息服务能够不断完善。随着我国“银发浪潮”的到来，应尽快完善相关法律法规，特别是在喘息服务的具体内容上还是空白。应该尽快制定适合我国国情的喘息服务法，针对喘息服务的标准、程序、实施内容、服务项目和收费标准等做出明确规定。并且加大政府的资金投入，建立各项补偿机制，使喘息服务能够顺利展开，为我国居家养老提供必要的保障。首先我国应尽快设立《喘息服务法》，对需要照顾的老人设立照顾等级体系。其次，针对不同的等级建立与其相应的照顾内容和保障体系。然后，在全国的立法基础之上，还需要依据不同地区制定适合本地情况的地方政策，并给予财政上的相应支持，使保障措施的顺利执行，这样才能使“居家养老”得到实现。

3.加强提供喘息服务人士的专业队伍建设，建立完善的资格认证体系。可以借鉴国外的喘息服务的体系，以专业社会工作者为依托，建立一只专业的人才队伍。喘息服务所需的社会工作者是一个特殊的社会工作者群体，除了一般社会工作者所需的专业知识以外，必须培养其具有专业医疗知识和技能，使之为一般的医疗工作者所认可，也能为被照顾者得到专业的照顾。国家也需建立一套完善的喘息服务专业从业人员的培训和资格认证体系与制度，必须重视对服务提供人员的专业培训和教育，建立国家范围内的严格的资格考试体系，使照顾者和被照顾者都能安心的利用喘息服务。

［1］ Griffith，D.Respite care.The British Medical Journal，1993，306（6871）：160.

［2］ 黄秀梨，陈月枝，熊秉荃.从社会批判理论角度看台湾的喘息服务［J］.护理杂志（中 国台湾），2006，53（1）：72－96.

［3］ 曾莉，周兰姝.喘息服务发展现状及对我国护理工作的启示［J］.中国实用护理杂志，2010，26（12）：4－6.

［4］ 虞慧炯，吕军，姚新伟，等.上海老年期痴呆照顾者身心状况分析［J］.中国康复理论与实践，2010，16（6）：519－521.