农林高校毕业生服务现代农业政策路径解析与完善思考

赵 鑫，李英禹

（1.东北师范大学 商学院，吉林 长春130024；2.东北林业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨150040）

我国农业正经历着从传统农业向现代农业的转型，这种转型离不开高素质人力资本的支撑。高素质的人力资本是现代农业发展重要的内生变量，是改造传统农业，切实转变农业发展方式，确保现代农业发展的坚实基础。农林高校毕业生作为农业高素质人力资本的重要来源，在现代农业发展中具有不可替代的重要作用。为此，国家相关部门通过公共政策手段为高校毕业生，包括农林高校毕业生营造了一系列服务现代农业的路径。为了提高政策效果，有必要对这些路径进行梳理、解析和提出进一步完善的建议。

一、农林高校毕业生服务现代农业政策路径梳理

现阶段，农林高校毕业生可以通过包括选聘高校毕业生到村任职工作、大学生志愿服务西部计划、“三支一扶”计划、农业技术推广服务特设岗位计划等政策路径服务现代农业，尽管这些路径不完全是专门针对农林专业的高校毕业生，但其在引导农林高校毕业生服务现代农业，实现与现代农业的有效对接方面无疑起到了重要的作用。

（一）选聘高校毕业生到村任职工作

选聘高校毕业生到村任职工作，也称大学生村官计划，由中共中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部共同组织并实施。该项目通过选聘高校毕业生到农村担任村党委组织书记助理或村委会主任助理以及其他村“两委”职务［1］，旨在培育和造就建设新农村与发展现代农业的骨干力量和党政干部后备人才。自2008年部署开展以来，通过这一政策路径累计选聘了30万毕业生到村任职，覆盖全国1／3的行政村，这些大学生村官通过创办、参办专业合作社和实施致富项目，为超过24万名村民提供了工作岗位，带动了当地农业、农村发展和农民致富。

（二）大学生志愿服务西部计划

大学生志愿服务西部计划是由共青团中央、教育部、财政部、原人事部自2003年起共同组织实施的旨在引导高校毕业生到西部贫困地区的乡镇从事农业科技、基础教育、医疗卫生、青年工作、社会管理等方面的志愿服务工作，拓展毕业生基层就业和创业的渠道，促进西部贫困地区经济和社会发展的项目。这一政策路径每年在向西部贫困地区输送大约7 000名高校毕业生的基础上，保持约1万名毕业生的在岗规模［2］。西部计划鼓励农业、林业、水利等专业的高校毕业生参与志愿服务，通过农业科技专项引导他们在乡镇农业技术站提供农、林、水方面的科技服务。

（三）“三支一扶”计划

“三支一扶”计划是支农、支教、支医和扶贫工作计划的简称，由中共中央组织部、原人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国务院扶贫办、共青团中央联合组织实施。该计划通过支农、支教、支医和扶贫引导高校毕业生充实农村基层农业、教育、卫生人才队伍，改善队伍结构，促进农业、教育、卫生、扶贫等公益性服务和社会事业的发展，为现代农业和新农村建设做出贡献。该计划从2006年开始实施，每年公开招募20 000名高校毕业生，服务期限为2年［3］。

（四）农业技术推广服务特设岗位计划

农业技术推广服务特设岗位计划是由农业部、人力资源和社会保障部、财政部、教育部、科技部共同组织实施，目的是通过引导高校涉农专业毕业生到基层从事农业技术推广服务工作，为农业技术推广机构补充新生力量，改善农业技术推广队伍结构，增强推广服务能力，强化现代农业发展的科技与人才支撑。该计划以乡镇或区域性农业技术推广机构为载体设置农技特设岗位，选拔涉农专业高校毕业生担任特岗农技人员，承担服务期限为2—3年的农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量安全服务等工作［4］。该政策路径于2013年开始试点，并计划在总结试点经验的基础上，于2014年到2015年逐步扩大实施范围。

二、农林高校毕业生服务现代农业政策路径特点解析

深入分析农林高校毕业生服务现代农业的政策路径，可以发现它们具有明显共同的特点，这些特点同时也反映了路径的政策要素，通过对特点的解析，可以挖掘共性，发现问题，为进一步完善路径提供基础。

（一）紧密结合现代农业发展的现实需要

农林高校毕业生服务现代农业的政策路径是立足于现代农业发展的现实需要，通过向农业和农村引入现代高素质的人力资本，实现城市向农村的人力资源反哺和回流。具体来看，选聘高校毕业生到村任职工作是为了改善农村基层党政队伍结构，加强农村基层组织建设，培养现代农业和新农村建设带头人；大学生志愿服务西部计划和“三支一扶”计划则紧紧抓住现代农业和新农村建设的薄弱环节，从农业科技、教育、医疗卫生、扶贫等方面支持、帮助和促进农村基层，特别是西部地区农村基层经济和社会事业的发展；农业技术推广服务特设岗位计划是着力解决农技推广队伍老化，不能适应现代农业发展的现实问题。从提出的背景和实施效果来看，这些政策路径已经成为建立城乡要素平等交换机制的初步探索和改造传统农业的重要举措。

（二）通过公共政策营造服务现代农业的路径

公共政策的运用是农林高校毕业生服务现代农业政策路径的最突出特点。政策手段运用的根本目的是为了克服由于农业弱质性造成的农林高校毕业生难以同现代农业有效对接的现实障碍，通过政策这一“看得见的手”解决市场在引导农林高校毕业生服务现代农业中存在的失灵问题。具体来说，围绕“下得去、待得住、干得好、流得动”［5］这一政策目标，路径在选聘、任职、培训、管理和服务、待遇和保障、期满就业、财政补助等方面针对“市场失灵”对症下药，形成了一整套相互衔接的政策措施。这些措施保证了路径的完整性、可操作性，以及政策目标的实现。在选聘方面，采用公开招募、自愿报名、组织考察、统一派遣的方式，保证选聘过程的公开、平等、竞争、择优。在任职方面，强调根据农村基层的需要，按照各路径的方向明确工作和服务内容。在待遇和保障方面，给予一定的工作和生活补贴，按当地规定参加相应的社会和医疗保险，符合规定的享受国家助学贷款代偿和学费补偿。在期满就业方面，总体原则是鼓励毕业生扎根基层，也可根据个人意愿报考公务员、继续学习深造、自主创业、另行择业，并享有相关的优惠政策。

（三）注重中央和地方的无缝衔接

中央和地方的无缝衔接、紧密配合是农林高校毕业生服务现代农业政策路径顺利实施的组织保障。在组织领导方面，形成了由全国到省到县再到高校的垂直管理体制，全国的领导机构负责统筹规划、综合协调和工作督导，省级领导机构负责本省的协调组织，县级工作机构负责日常管理和服务，高校负责毕业生招募的具体工作，自上而下形成了完整有序的领导和管理体制。在招募和选聘程序方面，首先由各地根据现代农业和农村发展的基层岗位需求“自下而上”提出招募和选聘计划，然后再由全国或省级领导机构汇总研究，采用“自上而下”的方式下达招聘计划，这种方式既保证了全国范围的统筹协调，又充分考虑了各地的实际情况。在资金方面，各政策路径用于高校毕业生的补贴资金由中央财政和地方财政共同承担，为路径的实施提供了必要的资金保证。

（四）致力于打造服务现代农业的长效机制

打造服务现代农业的长效机制是农林高校毕业生服务现代农业政策路径的着力点。这种长效机制可以概括为有序流动、定期增补、动态平衡三个方面。有序流动是长效机制实施的前提，各政策路径对服务期满的高校毕业生，除鼓励其扎根基层外，也为其提供了报考公务员、自主创业等多种选择，这既尊重了人才成长的客观规律，有利于高校毕业生通过自主选择找到最适合自己的社会位置，也为高校毕业生与农业、农村基层单位双向选择创造了条件，有利于有志扎根基层、服务现代农业和农村的高校毕业生脱颖而出。定期增补是长效机制得以实现的基本手段，具体做法是对于期满或其他原因导致的岗位空缺，缺额将纳入下一年度招募和选聘计划［5］，通过这种每年一次的定期招募和选聘，使服务现代农业的高校毕业生数量稳定在一定的规模。动态平衡是长效机制要达到的最终效果，即通过有序流动和定期增补，使服务现代农业的高校毕业生队伍在规模适度的基础上，结构合理、素质优良、充满活力［5］。

三、农林高校毕业生服务现代农业政策路径现存问题分析

农林高校毕业生服务现代农业的政策路径，在特定层面打通了高校毕业生服务现代农业的通道，促进了现代农业的发展，但也不可避免地存在一定的问题，影响了实施的效果。

（一）面向农业和农村生产一线的倾斜力度不足

农林高校毕业生服务现代农业的政策路径，按照实施的先后顺序，从侧重公益性服务和社会管理，发展到加强农村党政基层组织建设，再到提供农业技术推广服务，有逐步向农业和农村生产一线靠拢的趋势，但总体上还是在外围打转转，即使农业技术推广服务特设岗位计划和西部计划中的农业科技专项与农业、农村生产一线在一定程度上实现了直接结合，但从覆盖面和覆盖深度上看，还远远不够。分析其内在原因，离不开我国农业正由传统农业向现代农业转型这一现实背景，一方面现代农业的发展导致对农村实用人才和农业科技人才的需求，相应的工作岗位也在不断增加，这为政策路径的确立和实施提供了条件；但另一方面，由于现代农业发展得还不够充分，农业社会化分工还不够细致，客观上抑制了人才需求的增长和工作岗位的增加。现代农业的发展根本出路在科技，关键在人才［6］，因此加强政策路径向农业农村生产一线的倾斜力度，促进高校毕业生，特别是农林高校毕业生与农业农村生产一线的有效对接正当其时，非常必要。

（二）对农林高校毕业生的招募规模不够大

现代农业是集生物技术、信息技术于一体的新型农业形态，对人才的需求是多方面的，因此在高校毕业生服务现代农业的政策路径中，除个别路径要求涉农专业的高校毕业生外，其他路径对是否涉农没有特殊要求。这与现代农业当前的发展需要，以及现有政策路径提供的岗位需求是密切相关的。但从现代农业的发展趋势和现有政策路径逐渐向农业农村生产一线倾斜的情况来看，这种状况势必要加以改变。在高校毕业生的招募方面，必须扩大农林高校毕业生的招募规模。农林高校毕业生是现代农业经营管理方法和现代农业生产技术的有效载体，具有创新意识和改革精神，而且很大一部分来自农村，对农村的情况更加熟悉，对家乡充满感情。因此，只要通过政策路径为他们营造良好的工作、生活环境，为他们提供良好的发展前景，他们是非常愿意到农村实现自己的人生追求的。而且他们相较于其他专业的高校毕业生更有机会有意愿扎根基层，更有利于政策路径长效机制的有效实现。

（三）扎根基层的政策激励力度不强

鼓励服务期满的毕业生扎根基层是农林高校毕业生服务现代农业政策路径的又一个着力点，如选聘高校毕业生到村任职工作鼓励大学生村官留村任职，要求县乡机关公务员应重点从大学生村官中招录［1］；农业技术推广服务特设岗位计划要求县、乡和区域性农技推广机构出现岗位空缺时，应优先从符合条件的特岗农技人员中聘用［4］。这些政策充分体现了鼓励毕业生扎根基层的政策取向，但在实际操作中却存在激励力度不强的问题，如留村任职的高校毕业生面临着无法解决事业编制、在村里没有正式身份、经济收入难以养家糊口的问题；同时尽管不少农村基层的国家机关和事业单位的职位已经向服务现代农业的高校毕业生倾斜，但相对于庞大的服务现代农业的高校毕业生队伍，国家机关和事业单位现有的吸纳能力毕竟有限，而且这种能力正随着吸纳数量的增加而逐渐下降。

四、农林高校毕业生服务现代农业政策路径的完善思考

进一步完善农林高校毕业生服务现代农业的政策路径，为现代农业发展注入新的有生力量，是优化农业、农村人才结构，缓解农村实用人才和农业科技人才短缺局面的重要举措，必将加速我国农业由传统农业向现代农业的转变进程。在政策路径的进一步完善中，不能背离公共政策在引导农林高校毕业生服务现代农业，解决“市场失灵”方面的政策初衷［7］，要通过政策手段的介入，弥补市场缺陷，实现政策手段和市场手段的有机结合，逐步发挥市场在引导高校毕业生配置现代农业方面的决定性作用。

（一）瞄准农业和农村生产一线调整政策重心

现代农业的发展和农业产业链的延伸催生了大批种养植大户、家庭农场、农机大户、农业产业化组织以及农村经纪人等新型农业市场经营主体，也催生了大批技术服务性岗位，如植保员、信息员、防疫员、沼气工等［6］，农业农村生产一线对人才的需求正在以前所未有的速度迅速增长。为了适应和引导这种趋势深入发展，必须将现有政策路径的重心转向引导高校毕业生，特别是农林高校毕业生服务农业农村生产一线上来，这可以通过对原有路径的调整和增设新的路径实现。具体来说，就是在继承原有政策要素的前提下，以新型农业市场经营主体为载体，瞄准农业农村生产一线新的岗位需求，自下而上和自上而下相结合，调整或重新设置新的服务领域和工作内容，把毕业生引导到农业农村生产一线上来。必须注意，在政策重心调整过程中，路径的调整和重新设置要有前瞻性和先导性，不应仅仅被动地适应现代农业的发展进程，要主动创造人才需求，引导岗位增长，通过不断向农业、农村生产一线注入新型人才，引领现代农业的发展。

（二）扩大农林高校毕业生的招募规模

农业是国民经济的基础产业，现代农业具有广阔的发展前景，农林高校毕业生服务现代农业既是农业发展的现实需要，又是其发挥学科专长，实现人生价值的理性选择。因此，必须通过重置政策路径，面向所有农林高校毕业生，扩大招募规模，吸引更多的农林高校毕业生投身于传统农业向现代农业的转变过程之中，为现代农业发展提供强有力的人才和科技支撑。这就涉及两个问题：一是农林高校毕业生是否愿意去，即服务现代农业的意愿问题；二是去了后能否发挥作用，即毕业生的能力和素质问题。为此，在政策路径重置中要进一步加大政策要素的投入力度，营造良好的发展环境和发展空间，以及爱农、学农、兴农的社会氛围，可以开展“契约型免费农林生”试点，在尊重学生意愿的前提下，由学校代表政府与学生签订契约，在免除学费的同时明确规定学生在毕业后服务现代农业的就业取向，以此增强政策路径的吸引力。同时要加大政策路径的培训力度，完善包括岗前培训和在岗培训在内的跟踪培训制度，要在拓展培训渠道的基础上，发挥农林高校主渠道的作用，通过政策路径引导农林高校将农业和农村实用人才和科技人才的培养纳入人才培养目标体系，围绕现代农业发展需要，强化学生动手能力和综合知识运用能力，发挥政策路径指挥棒的作用。

（三）切实消除扎根基层的后顾之忧

农业在现阶段还是弱势产业，基层工作和生活条件还比较艰苦，高校毕业生通过几年的基层锻炼，能够最终选择扎根基层，这本身就值得充分肯定，没有理由不为他们扎根基层创造条件。为此，首先要从战略上进一步明确高校毕业生特别是农林高校毕业生对现代农业发展的重要支撑作用，要充分认识政策路径在克服“市场失灵”，打通高校毕业生服务现代农业通道方面的战略意义，要从现代农业发展全局和长远的高度推动政策路径的全面贯彻落实，为实现扎根基层这一政策取向打造坚实的思想基础。其次，要充分把握扎根基层的高校毕业生的现实需求，出台专门的政策措施，下大力气切实解决编制问题和收入保障问题。要扩大基层编制的规模，明确最低工资和福利标准，在加大工资、福利、社保等方面财政投入的同时，发挥财政资金的引导作用，鼓励新型农业市场经营主体、现代农业企业积极参与到这项工作中来，为服务本单位的高校毕业生提供资金支持，建立正常的收入增长机制，要让扎根基层的毕业生在社会比较中进一步坚定服务现代农业的决心和意志。

［1］ 中共中央组织部，等.关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）［Z］.2008（4）.

［2］ 共青团中央，等.关于实施大学生志愿服务西部计划的通知［Z］.2003（6）.

［3］ 中共中央组织部，等.关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知［Z］.2006（2）.

［4］ 农业部，等.农业部、人力资源社会保障、教育部、科技部关于实施农业技术推广服务特设岗位计划的意见［Z］.2013（8）.

［5］ 中共中央组织部.关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见［Z］.2009.

［6］ 张桃林.让更多高素质农民成为职业农民［N］.农民日报，2012－03－22（001）.

［7］ 吴石磊，赵鑫，李英禹.农业科技推广、不确定性与农业生产有效性［J］.东北师大学学报：哲学社会科学版，2013（6）：88－91.