基础教育学校布局调整的合理性审视

杨清溪，王燕敏

(1.东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024；2.长春师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130032)

基础教育学校布局调整的合理性审视

杨清溪1，2，王燕敏1

(1.东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024；2.长春师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130032)

改革开放以来基础教育学校布局调整存在四种主要的调整类型：即办学积极性高涨时的应激式调整、为完成行政任务的应急式调整、为提高资源使用效率的逐利式调整以及针对现实问题的诊断式调整。反思这四种类型的学校布局调整，可以发现它们存在行政影响大过教育规律影响、利益关切有失偏颇、忽视地区差异以及缺少长远整体设计等方面的问题。笔者提出在合理发展的理论框架下设计基础学校布局发展，具体策略包括尊重教育规律、兼顾多方价值诉求以及从现实基础出发进行个性化设计等方面。

合理发展；基础教育；学校布局调整

回顾改革开放以来的学校布局调整，可以发现主要存在四种主要的布局调整类型。对这些布局调整类型进行系统的分析和反思是理顺和解决当今中国基础教育学校布局调整领域诸多问题的重要突破口。

一、基础教育学校布局调整的四种类型

(一)办学积极性高涨时的应激式调整

学校布局的应激式调整是指在国家教育发展政策调整的大背景下，地方办学的积极性被极大地激发出来，学校布局在这种高涨的办学积极性之下得到快速发展，很多地区从无到有、从少到多新建、扩建了很多学校。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，在全社会改革开放的大背景下，教育事业如何改革发展有了崭新蓝图。《中共中央关于教育体制改革的决定》将发展基础教育的责任，同时也包括权力交给了地方，乡镇一级甚至包括村屯一级的地方政府举办教育的活力被大大地激发起来，基础教育开始了应激式的学校布局发展。有能力的乡镇和村庄纷纷积极筹办学校，每个村庄都应该有一所学校的观念在中国基础教育领域逐步形成。

《中共中央关于教育体制改革的决定》下放了基础教育管理权限，理顺了教育管理体制，激发了地方举办基础教育的热情，这股热情首先导演了改革开放后中国基础教育第一拨学校布局发展。这是一种应激式的学校布局发展，主要特征就是各地都争先恐后地举办学校。因此，这是一种“从无到有”的布局，这也是一种“你有我也要有”的“比拼式”布局。此时的学校布局属于基础教育学校布局发展的初级发展阶段，对于学校布局在教育发展中的影响、学校布局调整的功能、布局效果的长远设计等诸多问题可能都无法做过多的涉及。

(二)为完成行政任务的应急式调整

应急式学校布局调整是指为了尽快完成一些急迫的基础教育发展任务而去调整学校布局、刺激学校布局发展的一系列做法。1993年国家颁布了《中国教育改革和发展规划纲要》，提出普及九年义务教育的发展目标，普九成为各地教育发展亟待完成的任务，构建一套数量充足、分布均衡、入学方便的学校布局体系成为保障普九任务完成的关键，应急式的基础教育学校布局随之匆忙展开。各地以普及九年义务教育为目标，新建和扩建了大批学校，为了能使偏远地区的孩子顺利完成九年义务教育，很多地方还在偏远地区布设了很多教学点。教育统计年鉴显示，1993年全国中小学有在校生人17 979.38万人，到1999年全国中小学在校生人数已升至29 566.17万，6年里增加了近1.2亿学生。

(三)为提高资源使用效率的逐利式调整

提高资源使用效率的逐利式布局调整是指在教育实践中刻意发挥布局调整在优化教育资源配置、提高教育资源使用效率、节省教育经费开支等方面的功能。主要表现为撤并规模较小的学校，追求教育规模经济效益。2001国家开始对农村义务教育管理“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，基础教育发展的重任落在县级政府肩头，在实行“以县为主”管理体制后，县级政府不仅有对所管辖的中小学进行布局调整的权力，而且也有通过布局调整来减轻财政压力、提高资源利用效率的动力。县市一级政府发起的基础教育学校布局调整大范围展开，而调整的主旋律就是撤并学校，将规模小、教育资源使用效率低的学校合并成规模较大的学校，一方面可以提高教育资源使用效率，节省教育投入经费，另一方面也便于学校管理。例如湖北省石首市《关于印发〈石首市村办小学并校减员实施方案〉的通知》中就提到“小学布点偏多，经费短缺，资源浪费，有碍教育事业的快速发展，并校减员势在必行……为了全面实施科教兴市战略，充分发挥教育规模效益，优化教育资源配置……特制定本方案”。河南许昌市人民政府同样在《关于调整农村小学布局工作的意见中》提到“优化教育资源配置，提高办学规模效益和教育质量……现对农村中小学布局调整工作提出如下意见”[1]。相关调查数据显示，2000年到2009年的近10年里全国中小学减少了27.98万所，大约每天都有59所农村中小学被撤并[2]22-30。

(四)针对现实问题的诊断式调整

在三种布局调整方式的综合作用下，很多地方基础教育阶段的学校经历了从无到有，再从有到无的巨大变革，由此也引发了各种教育现实问题。2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》发布，文件很有针对性的指出了布局调整中“农村义务教育学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重，并带来农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题。”要求布局调整要进行科学规划，规范操作。

面对影响教育质量提高的诸多问题，针对现实问题的诊断式布局调整应运而生。这种布局调整首先要去发现和分析之前布局调整带来的问题，然后再通过重新的布局调整去应对和缓解这些问题。例如对超小规模的学校，往往会通过改善办学条件、重新划配生源予以充实，实在无法扩充的则考虑进行合并，同时配备校车和发放寄宿补贴。针对师资配置不均衡的问题，提倡实行基础教育校际师资均衡的针对性策略予以应对[3]。

二、对四种学校布局调整类型的理性审视

与发展的具体问题相比，发展方式本身的问题更应该接受理性的全面审视。改革开放以来的基础教育学校布局调整深受上述四种布局调整类型的影响，如果说基础教育学校布局的伟大成就跟这些不同类型的布局调整有关的话，那么学校布局方面存在的问题肯定也与这些布局类型脱不开关系。

(一)设计学校布局时行政影响大过教育规律影响

学校布局调整是涉及很多复杂因素的教育实践活动，这些因素之间相互作用所形成的稳定关系构成了有关学校布局调整的基本规律。理论上讲，学校布局调整的设计和实施应该充分尊重这些教育规律。但是事实上，在以公立学校为主体的中国基础教育系统中，每一次大规模的学校布局调整受到的都是行政命令的主导。东北师范大学农村教育研究所对全国8个县77个乡镇下辖的村级被撤并学校调查发现，有45.4%的县级教育决策部门在村小学撤并过程中没有进行认真调研，更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论，领导只是走走过场，开一个会就直接宣布学校被撤并了。在这个过程中教育规律的影响并没有得到充分尊重[2]22-30。

上述四种类型的学校布局调整有一个共同的特征就是受到行政命令的严重影响。应激式学校布局调整是在行政命令给予地方发展教育的权力和责任后，地方举办教育的积极性被激发出来，所以他们能够克服各种困难大力举办教育，形成了最早的学校布局发展。如果没有这样的行政命令刺激，基础教育很难迎来快速发展的全面布局热潮。应急式学校布局调整也是在行政命令确立了基础教育发展的紧迫任务后，各地为了尽快完成任务而进行的被动调整。逐利式学校布局调整的行政命令痕迹也非常明显，很多地方政府都是在有意识地通过布局调整来提高教育资源使用效率，节省教育经费开支。这种有意而为的主动追求充分地反应在学校布局调整的行政命令当中。诊断式学校布局调整虽然引入了大量的有关教育布局调整和教育现实问题之间稳定关系的理性分析，而且利用这些理性认识去针对性地设计了很多布局调整的修复和弥补措施，但是如果没有行政命令的支持，这些措施只能停留在政策咨询和建议的层面上，根本无法到达教育实践领域。

我们不反对以行政命令的方式推动学校布局调整，但是我们主张有关学校布局的行政命令出台前要充分考虑教育规律，应该在尊重教育规律的基础上制定和下达布局调整的行政命令。

(二)布局调整的利益关切有失偏颇

布局调整实质上是对原有的办学格局和利益关系的一种调整，原有的利益格局可能会被打乱，各种利益冲突可能会充斥于学校布局调整过程之中。这些利益冲突主要表现为经济利益冲突、教育利益冲突、政治利益冲突等方面。上述四种类型的学校布局调整在利益关切方面未能很好地应对这些利益冲突。应激式的学校布局调整显出一种对地方财力物力的强烈依赖，放松了上级政府发展基础教育的责任，这也为地方经济发展水平差异直接刻画为教育发展水平差异埋下了潜在的发展隐患。应急式学校布局调整重点关照的是政府行政命令能否顺利完成，布局调整过程中要兼顾其他群体利益诉求的发展要求往往不能被充分关照。逐利式学校布局调整重点追逐的是教育资源的使用效率，其背后反映出的是政府希望高效和节约使用教育资源的利益诉求。布局调整过程中其他群体的利益不光没有得到关照，甚至会因为这种调整而受到伤害。诊断式的学校布局试图弥补和修复各种问题，当然也包括利益受损的问题。然而布局调整所能弥补和修复的利益受损在整个基础教育体系中是极为有限的。依靠“问题——对策”这样的局部线性思维去应对基础教育中复杂的利益诉求纠纷显得的有些单薄。

(三)“一刀切”的宏观设计忽视地区差异

上述几种类型的布局调整在落实上都带有明显的“一刀切”的倾向。应激式和应急式的布局调整在落实上的统一指向就是新建、扩建学校，这两种学校布局的假设都是学校的数量和分布不能满足教育发展需求，各地都需要尽快新建和扩建学校，按照“从无到有”和“从少到多”的思想对全国的学校布局调整进行“一刀切”。其实这种思考忽略了各地的实际差异，在那些学校数量和规模不足的地区当然要新建扩建，但是有些地方不能“普九”不光是没有学校的问题，可能是上学需要缴费的问题，也可能是文化传统中不让女孩上学的问题，还有可能是不同民族不愿意合校上学的问题，等等情况不一而足。因此，“一刀切”的按照总量供需来进行学校布局调整设计，难免会因忽视了地区差异而收不到预期效果。逐利式学校布局调整为了刻意追求学校的规模也存在“一刀切”的倾向，在学校确定学校服务覆盖范围时忽视各地不同的地理环境和交通条件，在确定规模较小的学校的撤并标准时忽视民族、文化传统以及母语方言等影响因素。

(四)布局规划缺少长远和整体关怀

表面看基础教育学校布局发展和调整只是新建学校的选址、原有学校的撤销合并或扩建等问题。但实际上，学校布局不仅是基础教育内部的事情，它关系到整个社会的健康有序发展。学校布局调整在横向上需要一种囊括多种因素的整体设计，在纵向上则需要一种考虑持久效应的长远设计。上述四种类型的学校布局调整在这两方面做得都还不够。

应激式和应急式的布局调整都是针对刺激的一种反应，其突出的特征是迅速和直接。反应过于迅速难免缺少深入思考，急于应对眼前的问题往往会忽视长远效果。当活跃的刺激和紧迫的任务压力消失后，布局调整的动力随之消失，而此时则不得不去面对已经在匆忙中形成的学校分布格局。反应直接虽然能够有效回应矛盾，但这种直接通常会囿于局部的若干影响因素，很难做到从整体出发的统筹安排。我们国家在教育管理体制改革和急于完成普九任务时期学校布局过于分散的问题显然跟缺少长远和整体设计有关。逐利式布局调整仅关注教育规模经济效益的做法显然是短视的和狭隘的。在教育经费紧张时通过布局调整实现教育规模经济效益是能够见到成效，但是当教育经费充足时，已经调整完的学校布局则很难再恢复，调整过程中伤害的其他利益关切也无以弥补。而且，从宏观的社会整体看，即使在布局调整后教育经费投入节省了，但考虑到有一部分教育投入转嫁到家长和学生身上，整体的教育投入也不一定就是减少了。有学者针对特定地区实地调查后就得出结论说通过布局调整希望实现的合理配置教育资源、提高教育质量和促进教育均衡发展等三个目的都未达成[4]。诊断式布局调整的出发点是对已有问题进行弥补和修复，一般都是针对性特别强的局限于特定问题上展开思考，所以也缺少对学校布局的整体和长远设计。

三、合理发展思维下的学校布局调整策略

针对上述学校布局调整类型存在的问题和不足，本文尝试提出合理发展思维下的学校布局调整策略。这种发展思维的核心要点是“合理”，合什么“理”呢？本文认为基础教育学校布局调整至少要合乎三个方面的“理”才能真正实现合理布局。首先是布局调整的基本规律，暂且可称为布局调整的规律之理，它以影响学校布局的一系列的稳定关系的形式出现，包括地理条件、适龄入学儿童数量、经济发展水平等对学校布局的作用和反作用等方面，也包括家校距离、交通方式以及学生上学路上所花费的时间等要素间的稳定演算关系。其次是布局调整涉及的复杂利益关系所构成的价值诉求体系，暂且可称为布局调整的价值之理，包括家长、学生、教育管理者等各个群体对学校布局调整的价值诉求。最后是布局调整要去面对的教育布局现实，暂且可称为布局调整的现实之理，它包括特定地区已有的学校布局基础的实际状态和已经形成的布局调整诉求，这是合理布局得以实施的起点[5]。合理发展新思维主张基础教育学校布局调整要符合布局调整的规律之理、价值之理和现实之理。

(一)学校布局要尊重教育规律

学校布局虽然是对学校选址、扩建、撤销、合并等活动进行的人为调控，但学校布局绝不是一件可以随着人的主观意愿随意操作的活动，它需要尊重基本的教育规律，也就是要符合学校布局调整的规律之理。

学校布局应遵循的规律之理主要体现为一些固定的演绎规范。这些演绎规范规定了与学校布局相关的各种实践要素之间的稳定必然联系。科学地分析学校布局的影响因素是理性面对学校布局的前提条件。作为教育活动的实践者，在活动开始之前，要能够对活动的运转进行解释和预测，如此才能实现对活动的有效控制。要实现对学校布局的解释、预测和有效的控制，首先要弄清影响学校布局的因素有哪些，其次要知道各个因素在什么程度上制约和影响学校布局。明确了影响因素的种类和数量还要能对各个影响因素对学校布局的影响进行理论的推演分析。例如地理条件、适龄入学儿童数量、经济发展水平都跟学校布局之间都存在着固定的演绎规范，家校距离、交通方式以及学生上学路上所花费的时间等跟学校布局之间更是存在可以直接计算的稳定关系。这些推演分析构成了学校布局设计的基本逻辑依据。

(二)学校布局需兼顾多方价值诉求

基础教育学校布局涉及多个主体，每个主体对学校布局又有不同的价值诉求，甚至会存在价值诉求方面的矛盾冲突。合理发展的学校布局要冲破以往学校布局调整利益关切有失偏颇的局面，显然要尽量做到兼顾各个主体的教育价值诉求。

本文认为在基础教育学校布局复杂的教育诉求体系中，如下三个方面是必须要认真面对的。首先是家长和学生们方便上学的学校布局诉求。学校建在哪里，学生就要去哪里上学，学校布局会深刻影响到学生上学的便利程度。对于学生和家长来说，能够比较便利地上下学是一种非常强烈的教育诉求。其次教育举办者提高资源使用效率的学校布局诉求。教育是一项需要耗费大量人力、物力、财力的活动，自以班级授课制为主要教学形式的现代教学制度创立以来，提高教育资源的使用效率逐步成为现代学校发展的一种重要追求。对于穷国办大教育的中国来说，教育资源在相当长的一段时间都是处于急缺和不足的状态，如何高效地使用有限的教育资源始终是中国教育发展要解决的突出问题。在教育资源逐步丰富的今天，我们又不得不面对市场经济体制对教育领域的逐层渗透，在市场机制的无形影响下，提高教育资源使用效率仍是各级政府举办和管理教育的重要价值诉求。第三是规范化管理的学校布局诉求。以公立学校为主体的学校教育体系中，教育管理者群体对学校布局会产生规范化管理的诉求。部分教育管理人员需要借助于学校的稳定、规范运行来博取政绩，谋求升迁。因此，对于有可能影响学校稳定和规范运行的规模过小的教学点、麻雀校，也包括规模过大的万人学校、航母学校，教育管理人员都倾向于对其进行重新布局调整。

上述价值诉求都可以成为学校布局调整的正当诉求。这种情况下容易遇到的问题是不同的诉求所要求的学校布局调整方案不统一，甚至是相互矛盾的。以往的布局思维面对这种矛盾时往往是不得不放弃其他价值诉求，重点去满足一两种主要的价值诉求。基础教育学校布局的合理发展思维试图更好地处理这样的矛盾。我们认为遵循价值之理的学校布局不是要迎合哪一类主体的价值诉求，而是要尽量迎合多种主体的多元价值诉求。在布局调整之前应提供一个开放的平台，供多种价值诉求之间进行充分价值博弈，最后形成一个协同性的价值诉求联合体，学校布局最后努力去迎合的价值诉求就应该是这个经过充分价值博弈的价值诉求联合体。

(三)学校布局要从现实基础出发进行个性化设计

布局调整存在两个极端，一是立即将原有的学校布局体系全部推翻，重新设计一套新的布局体系；另一个极端就是暂时不去改变既有的学校布局结构，只是通过弥补和修复去达成一种新的布局体系。基础教育学校布局的合理发展思维拒绝走这两个极端。我们倡导在激进和保守之间选择一种渐进主义立场，既要进行有实际动作的调整，又要尊重原有的发展基础和条件[6]。

特定地区的学校布局总是要从一个既有的状态开始，设计和规划这个地区学校布局的第一个任务就是摸清原有的学校布局结构和各个影响学校布局因素的现实状况。学校布局应遵循的现实之理就是这些已经造就了发展起点的既有发展基础和条件。无论是新建学校的选址还是原有学校的撤销、合并与搬迁，都要从这个起点出发，并在由这些基础和条件确定的范围内实施调整。如果说前文提到的规律之理和价值之理是在应然状态下就各个因素进行理论推演，然后根据推演结论对学校布局进行一种普适性合理设计的话，那么这里的现实之理提出的合理布局要求则是在实然状态下把握各个因素，然后根据普适性推理进行一种个性化设计。遵循现实之理进行学校布局就是要将规律之理和价值之理所指明的一般性的应然推理变成具体性的实际分析。

[1] 郭清扬.农村学校布局调整与教育资源合理配置[J].教育发展研究，2008(7)：61-65.

[2] 邬志辉，史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J].教育研究，2011(7)：22-30.

[3] 崔国涛，张聪.新时期基础教育校际师资均衡：本质、必要与可行[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2012(1)：177-181.

[4] 范铭，郝文武.对农村学校布局调整三个“目的”的反思——以陕西为例[J].北京大学教育评论，2011(2):178-187.

[5] 杨清溪，刘燕.三“理”协调统一：教育合理发展的现实路径[J].中国教育学刊，2013(8)：23-26.

[6] 林丹，柳海民.渐进改革：当代中国基础教育改革路向的理性选择[J].教育研究，2009(7)：26-32.

[责任编辑：何宏俭]

A Rational Review about School Layout and Adjustment of Basic Education

YANG Qing-xi1，2，WANG Yan-min1

(1.Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China；2.College of Education Science，Changchun Normal University 130032，China)

There are four types of school layout and adjustment for basic education since the reform and opening，namely stress pushed when having high enthusiasm on education；urgent need to complete the mission of government；pursue profit in increase efficiency of education resources；to solve the problem of basic education. Reflections about the four types indicates that government powers influence more than law of education；interests concern biased；ignoring regional differences；lacking long term and overall designs. We use rational development theory to conduct school layout and adjustment for basic education. Respect education laws，give consideration to a multiple stakeholder and individual design are concrete strategy.

Rational Development；Basic Education；School Layout and Adjustment

2014-08-26

国家社科基金教育学青年项目(CAA130119)；中央高校基本科研业务费专项资金项目(12SSXM006)。

杨清溪(1983-)，男，江苏丰县人，东北师范大学博士研究生，长春师范大学教育科学学院讲师；王燕敏(1986-)，女，河北邯郸人，东北师范大学博士研究生。

G40

A

1001-6201(2014)06-0193-05