《越南海洋法》：立法评析与对策思考

卢卫彬

(武汉大学 国际法研究所，武汉 430072)

2012年6月21日，越南第十三届国民议会第三次会议审议通过了《越南海洋法》，并于2013年1月1日正式生效。该法将我国西沙、南沙群岛规定在越南的“主权”、“管辖”之下，对此，中国外交部发表严正声明予以驳斥以表明立场。[1]该法还规定了越南海域法律制度、海上搜救、海洋经济发展、海上巡逻与检查等内容。尽管从法理上看，这只是越南的国内法，对他国没有任何效力，但《越南海洋法》针对中国的意图十分明显，其生效后难免会对南海局势产生影响。更为重要的是，《越南海洋法》反映了越南未来海洋战略发展方向，对其进行研究有助于我国对越南今后海洋形势的判断。本文在对《越南海洋法》进行较为客观分析的基础上，提出我国的对策思考，希望对我国未来的海洋战略有所助力。

一、《越南海洋法》的主要内容

《越南海洋法》共分7章55条。第1章为“总则”，规定了《越南海洋法》的范围、适用、术语解释、海洋管理和保护原则与政策、海洋事务国际合作及国家海洋管理等内容。其中，第1条“法律范围”规定：“本法规定了基线、内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、岛屿、帕拉塞尔和斯普拉特利群岛(即我国的西沙和南沙群岛——笔者注)，以及其他处于越南国家主权、主权权利和管辖权之下的群岛。”正是这一条引起了我国外交部的强烈抗议，因为西沙群岛和南沙群岛自古以来是中国的固有领土。

第2章为“越南海域”，规定了越南海域的组成类型及其法律制度，包括基线的确定、内水及其法律地位、领海及其法律地位、毗连区及其法律地位、专属经济区及其法律地位、大陆架及其法律地位、岛屿和群岛及其法律地位及岛屿和群岛的内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。这一章的规定多移植于1982年《联合国海洋法公约》。

第3章为“越南海域的活动”，其中第22条规定了在越南海域活动的“一般规定”，即“在越南海域活动的组织和个人必须尊重越南的国家主权、领土完整、主权权利、管辖权和越南国家利益，遵守越南国内法和国际法的相关规定”。此外，还规定了领海的无害通过，无害通过时的义务，领海无害通过的航道和分道通航，领海无害通过的暂停或限制，外国军用船舶和政府船舶在越南海域的责任，外国潜水器和其他潜水器在越南内水和领海的操作，对外国船舶的刑事管辖权和民事管辖权，越南港口、码头和船坞的通讯，海上搜救，海上人工岛屿、设施或结构，海洋资源和环境的保全和保护，海洋科学研究，越南专属经济区和大陆架禁止的行为以及紧追权。

第4章为“海洋经济发展”，其中第42条规定了“海洋经济发展的原则”，即“海洋经济应根据以下原则以可持续和有效的方式发展：1．服务国家社会经济发展；2．与保护国家主权、国防、安全和海上安全与秩序相适应；3．满足管理海洋自然资源和保护海洋环境的需要；4．促进沿海地区和岛屿的社会经济发展”。此外，还规定了优先发展的海洋经济产业、海岛经济发展以及海洋经济活动的激励和投资优惠。

第5章为“海上巡逻和检查”，第47条规定了海上巡逻和检查部队的构成，“海上巡逻和检查部队应包括人民军下辖的专业部队、人民警察以及其他专门的巡逻和检查部队。中央直辖的沿海省市的民兵和民防部队、位于沿海地区的机构和组织的警卫及其他部队，应主管机关要求有责任参加海上巡逻和检查”。此外，还规定了海上巡逻和检查的职责和责任范围、旗帜、制服和徽章。

第6章为“违法行为处置”，规定了违法行为押送和处理地点、预防措施、通知外交部及违法行为处理等内容。

第7章为“实施规定”，规定该法自2013年1月1日起生效，还规定了越南政府应为该法的实施制定细则并提供指导。

二、《越南海洋法》的立法特点

从《越南海洋法》的内容可以看出该法的几个立法特点：

1.借助国际法来实现自身利益诉求

越南1994年已批准并正式成为1982年《联合国海洋法公约》的缔约国。越南强调《联合国海洋法公约》是联合国文件体系中最为重要的多边法律文件，是海洋国家在符合国际公约基础上肯定自己主权和管辖权的重要法理依据。[2]而《越南海洋法》的制定，“可以为越南进军海洋提供基本的法理依据，使其符合国际法和国际惯例的要求”[3]。《越南海洋法》第3条第一款规定：“越南海域由越南法律、越南加入的边界和领土国际条约确定，同时符合1982年《联合国海洋法公约》的规定。”第4条第三款规定：“越南依照1982年《联合国海洋法公约》、国际法和国家实践，以和平方式解决与其他国家的海洋和岛屿争端。”类似规定还有很多。越南力图通过此类立法树立自己尊重国际法、爱好和平的形象，从而在国际社会占据法理制高点。正如越南外交部长范平明在谈及《越南海洋法》的目的与意义时所说的：“越南国会通过《越南海洋法》一事已向国际社会传递一个重要信息，即越南是国际社会的负责任成员，一向尊重和遵守国际法律，尤其是《1982年联合国海洋法公约》，为本地区和世界的和平、稳定、合作与发展做出一切努力。”[4]越南这一做法的潜在意义是将自己的政治目的寓于国际法之中，通过强调国际法的作用来达到争取和扩大国家利益的目的。

2.作为海洋基本法反映越南未来海洋战略走向

《越南海洋法》是一部综合性、具有基本法性质的法律，在以往越南海洋立法基础上对保卫其主权和海洋权益作出更为系统的规定，还着重对发展海洋经济、加强海洋管理和保护等作出全面规定。[5]就立法目的而言，《越南海洋法》在于“越南化《海洋法公约》，规定统一的原则，明确越南海域范围，调整海上对象和安排海上活动，保卫越南海洋主权、主权权利、管辖权以及其他正当权益，加强国家使用、开采、保卫和管理海洋，鼓励国际合作与发展，维护区域和世界的和平与稳定”[3]。因此，《越南海洋法》可以被看作是越南“新形势下管理和发展海洋的主张和路线体制化和具体化”[3]。《越南海洋法》将越南2007年确立的《至2020年海洋战略》的主要内容纳入立法，将发展海洋经济的原则、重点产业、规划等以法律形式确定下来，强调了发展海洋经济与保卫国家海洋主权、国防安全和安全秩序的关系，将油气和矿产资源勘探开发、港口和运输业、旅游、水产、科研、人力资源等六大产业作为国家重点优先发展的海洋经济产业。[2]可以说，《越南海洋法》的出台是越南海洋战略实施具体步骤的表现之一，也是越南长期的海洋政策在法律层面的一个提升。[6]这些都指明了未来越南海洋经济发展的方向和重点，也反映了越南未来海洋战略的走向。

3.使南海问题法律化、国际化的趋势更为明显

《越南海洋法》第6条专门规定了“海洋事务国际合作”，明确“越南大力提倡在国际法基础上与其他国家、区域和国际组织开展海洋事务方面的国际合作”，“海洋事务国际合作包括：a)海事和海洋调查、研究；科学和技术应用；b)气候变化应对，自然灾害预警和预防；c)海洋生物多样性和生态系统保护；d)预防和抗击海洋环境污染，海洋经济活动产生的废物处理，溢油事故应对；e)海上搜救；f)预防和打击海上犯罪；g)海洋资源的可持续开发利用，发展海洋旅游业”。此外，《越南海洋法》第17条第五款、第18条第五款都规定了尊重并保护外国组织和个人在越南专属经济区、大陆架等海域开展资源勘探、开发、科研、建造人工构造物和设施等活动的合法权益。通过“国际合作”，越南力图使更多的区域外国家和利益团体牵涉南海问题，使周边海洋权益争端更加错综复杂，加之同时期菲律宾将南海争端诉至国际海洋法法庭的做法，都使得南海问题继续向着法律化、国际化的趋势发展。

三、对《越南海洋法》的评析

通过以上分析，可以看出《越南海洋法》对我国的影响主要在南海问题上。笔者认为，《越南海洋法》虽已生效，但对南海问题的影响有限，主要原因如下：

1.《越南海洋法》仅为越南的一部国内法

“国内法是指在一主权国家内，由特定国家法律创制机关创制的并在本国主权所及范围内适用的法律。”[7]《越南海洋法》是由越南立法机关制定的、只在越南领土范围内实施的法律，其效力范围仅限于越南本国领土。在《越南海洋法》与越南所签署的国际条约发生冲突时，《越南海洋法》第2条第二款也明确规定：“如果本法的规定与越南社会主义共和国加入的国际条约的规定有所不同，以国际条约的规定为准。”虽然《越南海洋法》也规定了与其他国家的海洋事务国际合作，使该法在适用范围上可能会超出越南领土，但《越南海洋法》的国内法地位必然决定了其作用的有限性。

2.《越南海洋法》关于南海的主张并无新意

《越南海洋法》第1条规定我国的西沙群岛和南沙群岛是越南领土。其实早在1979年8月7日《越南对黄沙和长沙群岛的声明》中，越南就宣称“黄沙群岛(西沙群岛)和长沙群岛(南沙群岛)是越南领土之一部分。越南封建国家是历史上第一个占领、组织、控制和探勘这些群岛者。这项所有权是有效的，符合国际法的”。之后，在1981年越南外交部出版的《黄沙和白沙群岛——越南的国土》、1982年《越南政府关于越南领海基线的声明》等文件中，越南都继续主张中国的西沙和南沙群岛是越南领土的一部分。《越南海洋法》中关于西沙群岛和南沙群岛的规定，是越南在之前主张基础上的简单延续，并无新意。

3.《越南海洋法》关于南海的主张违反了“禁止反言原则”

禁止反言是一项被公认的国际法原则，通俗地说就是禁止出尔反尔，用前后矛盾的立场和态度伤害他方利益。为确保国际关系的稳定性,国际法上有一系列关于“禁止反言”的规定。在第二次世界大战结束以后的相当长时期内，越南的政府声明、照会，官方出版的地图、教科书以及越南劳动党的机关报等中，都正式承认西沙群岛和南沙群岛自古以来就是中国的领土。[8]越南总理范文同在1958年9月14日的照会里，明确表示“越南民主共和国政府承认和赞成中华人民共和国政府于1958年9月4日所作的关于中国领海的决定和声明”。而1958年9月4日发表的《中华人民共和国政府关于领海的声明》第一项就明确规定：“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”越南后来反悔，在《越南对于黄沙群岛和长沙群岛的声明》中主张“中国(中共)对于越南总理在1958年9月14日所做的有关承认中国拥有此二群岛之照会的解释，是一项最大的曲解，因为照会的精神和文字仅意指承认中国领海12海里”。越南这种做法明显违反了禁止反言原则。禁止反言原则对于国家领土的重要意义在于,一个国家基于善意和公正的要求,对于任何一个具体的事实情况或法律情况,应当采取前后一致的法律立场,以免其他国家由于它前后不一致的立场而遭到损害。根据这一原则,越南既然已经承认中国对西沙群岛和南沙群岛的主权，就不能出尔反尔，再以任何理由对两群岛提出任何争议。

4.《越南海洋法》通过国内法规定争议岛屿法律地位的做法并不能产生类似“有效控制”的效力

“有效控制”是国际法院近年来判决的一个明显趋势，它以争议领土的有效控制、实际统治作为判案依据，将争议领土判给拥有实际控制权的当事方。2002年利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案中，两岛主权被判归马来西亚。2007年尼加拉瓜诉洪都拉斯划界案中，博贝尔礁、萨凡纳礁、罗亚尔礁和南礁等争议岛礁的主权被判归洪都拉斯。2008年马来西亚诉新加坡案中，国际法院将白礁岛判给新加坡。上述判决都援引了有效控制原则。但是，对有效控制的认定要求有实际控制的行为，如修建和维护灯塔、航行辅助物，在争议岛礁上适用并实施本国法律，在附近海域巡逻等。并没有这样的先例，即一国仅仅通过国内法规定争议岛屿属于本国所有，就能构成有效控制。因此，《越南海洋法》规定西沙群岛和南沙群岛属于越南领土的做法，并不产生有效控制的效力。

四、中国的对策思考

针对《越南海洋法》的通过，我国也采取了一些措施。除由外交部发表声明、全国人大外事委员会表示抗议外，就在《越南海洋法》通过的同一天，我国民政部公告宣布：“国务院于近日批准，撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，建立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。”[9]此外，还公布了南海油气区块，中国海监加大了南海我管辖海域的维权执法力度，中国海监第十支队、三沙海监支队和三沙海洋环境监测中心站相应建立。[10]但正如美国海军军事学院中国海运研究所莱尔教授所指出的：“事实上，不论是在目前还是历史环境中，中国的南中国海政策大体上一直是被动的，遇到事情才会做出反应，实际上这就解释了为什么中国目前的政策有些不连贯。”[11]因此，还应从我国海洋国情和国际宏观背景入手，考虑以下方面。

1.制定《海洋基本法》

《海洋基本法》是国家海洋发展战略和基本方针、政策在法律上的集中体现，是国家指导海洋开发、利用、保护和管理的基本准则，维护国家安全和海洋权益的重要工具，也是海洋单行法的立法依据。[12]随着《越南海洋法》的生效，越南海洋立法的进程势必进一步加快，一些海洋实体法、程序法等配套法规将会陆续出台，其海洋立法会更加完备。反观中国海洋立法，目前的涉海法律都是针对某一领域或者某一行业制定的专项立法，如《中华人民共和国领海与毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋交通安全法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海岛保护法》等等。由于缺乏一个统揽海洋事业发展的根本大法，从而导致我国制定各类海洋法律的依据只有宪法和立法法，不仅单方面的海洋法冲突较多，而且在综合管理和整合协调方面存在立法空白。因此，从我国国情出发，应当加快《海洋基本法》的立法工作。在制定《海洋基本法》的基础上，我国还应健全完备与我国海洋基本法律相配套的细则、条例、规章等，例如大陆架油气资源开发规则，建筑物设施与结构物安全区域管理办法，应对外国企业、船舶侵害我国大陆架和专属经济区资源开发活动的措施，应对外国船舶测量我国管辖海域活动的措施等，以细化我国《海洋基本法》的基本原则与规则。[13]

2.推动两岸协商与合作

两岸在维护南海权益的立场上是一致的，有携手合作的共同利益和现实基础。新中国成立后，自1959年3月起，在西沙群岛的永兴岛设置“西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处”，并于1988年后开始派军驻守南沙群岛中的永署礁、赤瓜礁、东门礁等岛礁。西南中沙办事处自驻岛行使主权以来，组织开发建设工作，加强了对西南中沙群岛岛礁及其附近海域的行政管辖。而台湾则对东沙、中沙两群岛行使着“主权”，同时自上个世纪50年代以来一直在南沙群岛的最大岛屿太平岛上驻扎军队防守。台湾当局除了派驻军队以外，还多次以太平岛为目标进行过“主权”宣示活动。[14]由于“两岸对南海主权的诉求有着共同的历史渊源、法理依据和民族立场”[15]，尽管台湾在南海奉行的是一种“自我克制”的政策，尽管海峡两岸在某些方面还存在分歧，但在南海问题上却有着较多的认同与默契[14]。《越南海洋法》出台后，我国外交部和“中华民国外交部”不约而同发表声明予以驳斥，这一事实本身就说明了这一点。其实，早有学者倡议海峡两岸应开启包括军事合作在内的共同捍卫中华海疆主权的合作机制，戮力合作保卫中华海疆。[16]因此，在南海问题上两岸应加强协商和合作，共同应对可能出现的各种问题。

3.加强有效管理和控制

《越南海洋法》的出台使越南很可能依据该法“在其声称的主权海域抓捕中国渔民，越南飞机也会前往其声称拥有主权的西沙和南沙岛礁上空巡逻，其舰船也可能出现在西沙和南沙海域”[17]。因此，中国在外交反制的同时，还应加强对西沙、南沙岛礁、海域的管理和控制。三沙市的成立就是我国在这方面迈出的重要一步。正如民政部新闻发言人就我国成立三沙市答记者问时所表示的：此次设立地级三沙市，“是我国对海南省西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域行政管理体制的调整和完善”，“有利于进一步加强我国对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域的行政管理和开发建设，保护南海海洋环境”。之后，中国海监正式进驻三沙市，更是“加强了三沙海域的行政管理，强化了中国海监行政执法力量在南海的全海域有效覆盖”[18]，这些都有利于抵消和降低《越南海洋法》的影响。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。根据这一方案，我国将整合海上执法机构，中国海警将成为未来最重要的海上维权执法主体。中国海警应进一步完善南海日常维权巡航制度，开展重点维权执法，有效应对海上突发事件。总之，要加强对南海海域和岛屿的行政管理、经济开发、科研调查、文化传播及旅游开发等，充分利用外交、经济、法律、文化、军事等各种手段显示中国在南海的存在。[19]

4.积极开发南海油气资源

《越南海洋法》已将石油、天然气列为优先发展的海洋经济产业，因此该法出台后，越南一定会继续加大在南海开发油气资源的力度。与此相对应，中国在南海北部开发较为成功的前提下，也应对南海中南部的油气资源有计划地实施开发，特别是与周边国家进行合作开发。2013年10月，中国与文莱签订《中华人民共和国政府与文莱达鲁萨兰国政府关于海上合作的谅解备忘录》《中国海油和文莱国油关于成立油田服务领域合资公司的协议》等，就是一个良好的开端。南海研究院院长吴士存说过，未来10至15年的时间，中国将成为海洋油气开发的强国，并带动中国向海洋大国转向海洋强国。2013年5月9日，中国首座深水钻井平台“海洋石油981”在南海首钻成功，这是中国的石油公司首次独立进行深水油气勘探开发。正如布鲁金斯学会中国油气专家埃里克·道恩斯所说：“此次‘海洋石油981’钻井平台重要意义在于中海油与国际油气巨头在深海开采领域的差距正在缩小。这是一种商业行为，但是可以催生政治机遇。”[20]比照文莱模式，通过分阶段的双边谈判和协商与区域各国实现互利共赢，将成为最值得期待的南海困局破解方式。

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