省级农信联社行业管理权力来源

2003年，国务院启动深化农村信用社改革试点工作，将管理全下放到地方政府，即省政府管理。与此同时，省政府组建省级联社并负责对全省范围内的各级农村信用社履行“管理、指导、协调、服务”的职能。农村信用社管理权划归地方后，调动了省及市县政府和多方面的积极性，形成了支持农村信用社发展的外部合力，争取到诸多扶持政策。十年时间来，全国先后有543家农村信用社改制为农村商业银行。同时，通过机制创新，激发了农村信用社自我发展的内生动力，在与区域经济互动中抓住了发展机遇，对“三农”和中小企业等经济薄弱环节和社会弱势群体的金融服务得到全面加强和改善，也创造了世界金融史上的奇迹。

在这十年间，省联社在推动农信社改革、加强行业管理中发挥了重要作用，但随着农信社、农商银行经营状况、行业面貌发生根本转变后，省联社的职能定位和管理方式未能及时调整，业务指导与行政指令边界混淆，在一定程度上损害了基层联社作为独立法人的经营自主权。近年来，省联社这个农信社十年改革中产生的新生事物，其法律依据、管理程序、监管等等问题成为业内外各方争议的焦点。

农村信用社省级联社的行业管理权力来源从法理上分析，主要有四种来源：

一是行政性授权。国务院在《深化农村信用社改革试点方案》里已明确将农村信用社的管理权交由省级政府，并由省级政府承担最终风险责任，省级政府组建省级联社，具体落实管理、指导、协调、服务的职能。这实际上相当于一种依法授权，为落实这种责任，省级政府必须根据风险管理目标设计管理平台和手段。另外，从“资本纽带”角度来分析，在此次农村信用社改革过程中，各级政府通过减免税费、用土地等优质资产置换农村信用社不良贷款等方式，对农村信用社实际投入了大量有效资产。同时，对农村信用社而言，长期得以生存和发展的最重要的资产，不是账面上的那点股本金，而是强大的政府信用这一无形资产，从这个意义上来看，政府实际上拥有农村信用社（农商行）的部分产权，可以以事实上的出资人身份授权类似省级联社的机构履行相应权利。政府作为社会公共事务的管理者，有责任努力维护金融消费者的利益和金融市场秩序的稳定，引导金融企业认真落实国家的金融法规与政策，引导农村信用社贯彻为农服务的方针，为地方经济发展做出贡献。出于上述公共性行业管理需要，地方政府可以授权省级联社对农村信用社等地方银行机构实施必要管理。

二是风险监管授权。国家银行业监管部门在对各省农村信用社、农村合作银行、农村商业银行实施监管时，规定了对省级联社的风险问责任制度，并出台了履职评价办法和相应的处罚措施，这实际上也相当于一种对省级联社的监管授权，根据责权对等原则，省级联社应具有相应职权，否则风险问责难以成立。没有必要的权威，省级联社无法协助、配合监管部门落实对成员行社的风险监测与管控。

三是自律性行业管理权。这是源于县级联社（农商银行）对公共管理和服务的需要。通过共同制订章程或社员大会决议形式，赋予省级联社管理权限，委托省级联社提供统一的资金营运与清算、文化建设、形象宣传、教育培训、信息网络、产品研发甚至包括对高管人员的提名与监督等管理服务事项，以共同的意愿，形成共同的规则，实现共同利益。省级联社依据章程和规范，搞好管理和服务，既可以有效避免对法人单位的不当干预，保证法人单位的经营自主权，又可集中优势力量办法人单位自己办不好或成本高的事，这是市场经济条件下最典型的契约性组织形态，也是国际通行惯例。

四是组织性管理权威。在中国特色社会主义制度下，为夯实党的长期执政的经济基础和组织基础，必须有效落实党管金融、党管干部等方针，使党的建设融入企业法人治理机制之中，企业党组织作为一种重要的组织性资源在企业发挥政治核心作用时，事实上形成了一种组织性权威。这种基于执政党的历史使命而形成的职权，实践证明完全可以成为农村信用社加强管理、加快发展、防范风险的强大组织保证，与广义理解的现代企业法人治理机制也是相符合的。

上述四种权力来源，分别对应不同目标需要，其权力边界也是清晰的。行政性管理权服从于维护金融稳定、保护金融消费者权益、落实金融法规政策等目标需求，由省级联社对省级政府负责。风险监管授权是为了防范农村信用社风险、更好地落实各项金融监管要求，由省级联社对银监会负责。行业自律性管理权的目的是维护行业整体利益，实现成员行社共同利益的最大化，在行使这种权力时，对成员行社负责。组织性的管理权，主要是为了保证前面三项权力能够正确行使，有效落实中央和省委的意图，增强系统执行力。

这些管理责权并不是一成不变，将随着权力来源和对应需求的变化而调整。如将来设立类似存款保险公司等机构，省级政府的风险责任解除，则行政性管理权可相应淡出；风险监管授权，根据金融市场变化的监管要求，可能强化或者弱化；由于成员行社未来所需的公共服务日益增长，共同的服务需要共同的规则，与行业服务对应的自律性管理未来有强化的要求和趋势。