武陵山片区农地流转中农民权益的损害及其维护——以重庆市石柱县为例

李 彬，侯爱霞

（1，2.长江师范学院 经济与工商管理学院，重庆 408100）

□武陵论坛

武陵山片区农地流转中农民权益的损害及其维护
——以重庆市石柱县为例

李 彬1，侯爱霞2

（1，2.长江师范学院 经济与工商管理学院，重庆 408100）

在农地流转过程中大量存在农民权益受损的现象。调查发现，农民农地转让的知情权不明晰、自愿权受限制、经济利益难以保障等导致农民权益受损。究其根源，有地方政府的原因，有农地承包商的原因，也有农民自身的原因。规范土地流转行为、完善农地征收补偿机制、加强对农民的培训、健全被征地农民社会保障体系和服务体系是保障农民权益的重要举措。

武陵山片区；农地流转；权益；维护

一、引言

农村土地 （农地）是指国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。它既包括农用地，也包括农村建设用地和农村未利用地。农地流转，就是农地权利的流通与转让。党的十六届三中全会决定提出：按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。党的十七届三中全会决定提出：改革征地制度，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。党的十八届三中全会决定进一步提出：建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元化保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

武陵山片区并非一个行政区域，而是一个地理区域单元，它包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县 （市、区），国土总面积为17.18万平方公里，境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。从总体上看，武陵山片区的农业依然处于传统农业阶段，农业生产手段落后，劳动生产率低下，农民的生活条件没有得到实质性的改善，山区的绝大多数农民仍然生活在贫困之中。总而言之，武陵山片区不仅是我国内陆跨界区域面积最大、人口最多的少数民族聚集区域，是典型的“老少边山穷”地区，更是一个集经济贫困与生态贫困于一体的生态功能区。

近年来，随着工业化和城市化速度的加快，武陵山片区农地流转呈现出迅速发展的趋势。其土地流转特征表现为：前期的农地流转主要是在农户之间自行发生，后期的土地流转主要与国家的征地有关。在征地过程中，由于现行土地征用制度本身的设计缺陷，加上地方政府部门在征地过程中的不规范操作，大量农地被征用，大批农民失去了土地，导致一些被征地农民成为 “种田无地、就业无岗、社保无份”的失地农民[1]。失地又失业，土地收益失衡，生活无保障，由此会引发群体性冲突事件。土地流转中的农民权益保障问题已引起政府部门和国内学者的高度重视，并成为国内学者研究的热点。基于此，我们通过对重庆市丰都县的入户访谈和问卷调查，了解了丰都县农地流转中农民权益受损的相关问题，以期探索出武陵山片区农民权益的保障机制，为武陵山片区和其他类似区域农地流转中维护农民权益提供政策性借鉴。

一、农地流转中农民权益损害的主要表现

根据 《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，重庆市武陵山片区含7个县区，包括黔江区、酉阳土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、武隆县、石柱土家族自治县、丰都县。丰都县是重庆市唯一一个跨江全迁的移民县城，该县由21个镇、7个乡、2个街道组成，下设53个居民委员会。近年来，为加速推进全县农业和农村经济发展，对武坪、龙河、丁庄、双路、社坛、树人、十直、虎威、包鸾等乡镇进行了大规模的土地流转，流转形式包括转包、转让、互换、出租、入股等多元化流转方式。据2009年第1季度调查统计，在全县农村土地流转总面积15.46万亩中，转包面积3万亩，转让面积3.1万亩，互换面积0.16万亩，出租面积3.13万亩，入股面积1.29万亩，分别占农村土地流转面积的19.4%、20%、1%、20.7%、11.6%（图1）。

图1 2012年丰都县流转土地的用途分布图

总体上看，丰都县农村土地流转和规模化经营工作居于重庆市39个区县的中间水平，在三峡库区10个区县中处于中等偏上水平。土地流转无疑带动了经济的发展，但是发展过程中农民权益得不到保障，从而影响到土地流转的进程。主要表现如下：

（一）农民的知情权不明晰

农地流转中的农民知情权主要包括在进行土地流转前，必须将拟流转后土地的用途、土地流转的具体位置、合理的流转价格标准告知土地承包商 （农民）。也就是说，土地流转的过程必须公开透明。但在实际流转过程中存在着严重的缺陷：具体表现在农民的知情权不明晰。换言之，他们根本就不知道自己应该享有哪些权利。在被访谈的农民中，对村务和财务不了解的占48.8%，近1/4的农民根本就不知道自己有知情权，还有部分农民对知情权不是很清楚。

通过对丰都县新屋坪、何家场两村的调查发现，两村共86户农户，集体转让出120亩柑橘园，以每亩200元的价格返包给柑橘种植大户文某和任某两户，通过改造老果园，推广梨橙，增加了梨橙的产量，不仅解决了柑橘园荒芜的问题，还增加了农户的收入。但是在实际调查中，大多数的农户都没有签订过一份正规的合同，有的甚至都不知道自家的土地被流转，也是在大规模的修建种植园地之后一些农户才意识到自身的权益遭到损害。这显然与我国 《土地管理法》第14条规定的 “在土地承包期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡 （镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”不相符。该法第15条第2款亦规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡 （镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”

（二）农民的自愿权受限制

农地流转能够加快农业经济的发展，但是农地使用权流转成功的关键在于尊重群众的意愿。现行的土地承包经营方案主要是召开村民会议，实行少数服从多数的原则。丰都县南天湖镇梨地坪村一社，全社73家农户，其中32户农户全家外出打工，在这样的情况下村委会并没有征求这32家农户的意愿，本着以经济利益出发转出全村集体土地共30亩。年末，外出务工的农户回家后得知自己的土地被强制流转，多次与承包商发生矛盾。而承包商以自己是合法的程序流转土地，不给予这32家农户任何补偿。在这一土地流转案例中，村委会过分强调了当地经济的发展，忽视了农民的自愿权。

（三）农民的生活环境恶化

国家所颁布的农地流转政策明文规定承包商在流转土地后不能破坏农户的生活环境。实地调查发现，丰都恒都肉牛养殖场80%的中小型养殖场由于粪便处理成本高，未经任何处理就将其直接作为肥料施于农田，或者直接将其堆放于田坎路边，导致周围大片的农田生态遭到严重的破坏。假设每家养殖场仅饲养一头牛，一年产生粪尿就有10 t左右，以一个1 000头肉牛规模的养殖场计算，每天产生粪尿50 t以上，氨气排放量达1.0kg以上，粪尿恶臭中含有H2S、SO2、NO、NO2、NH3等对人体有害的气体。大量的牛粪堆积和粪尿被雨水冲刷，造成地表水、地下水及土壤的污染，排入到附近的江河污染水体，导致河水变质。由于养殖场的处理不当，附近农田牛粪成灾，政府为追求经济发展，也没有对承包商进行强制性的约束。天热时气味难闻让路人掩鼻，同时蚊蝇滋生，让人难以忍受，这引起了当地居民的极大不满，养殖业主和附近居民常为此冲突不断，矛盾激化，争端多起。随着肉牛养殖业规模的不断壮大与发展，造成的环境污染问题将更加严重。如果农民的生活环境因此得不到保障，必然会引发农民与政府的矛盾，理应引起地方政府的高度重视。

（四）农民的经济利益得不到保障

在农地流转中农民的经济利益应该由两部分组成。钟甫宁、王兴稳 （2010）[2]认为，目前流转土地得到的经济利益和政府所给予的经济补偿远远低于农民所需。然而在实际过程中，这两部分经济利益都存在着严重的问题。农民在流转土地后所得到的经济利益非常低，从流转合同中可发现关于流转价格并没有一个合理的规定，主要是由村委会和承包商协商决定。然而这样的流转价格是不合理的，因为大多数的流转合同承包商都是一次付清租金，在计算标准上是遵循征地的模式，按照土地的前三年用途的年产值的6～10倍。从丰都县的土地补偿价格标准来看，流转的价格远远低于该标准，丰都县三建乡陈某租用当地集体土地其中包含了5家农户。其标准是1亩，16年，一次性付租金38 000元。按照这样计算，一亩的租金一年为2 375元，远远低于国家政策所规定的标准。

土地是农民的基本保障，失去土地后的农民缺乏保障，加上政府对失地农民再就业没有任何的优惠政策和社会保障，主要体现在医疗制度不健全、养老保险制度不完善等。在调查中我们了解到，目前地方政府的政策并没有对失地农民推行任何医疗保障机构。近年来政府对失地农民的补助非但没有增加，反而减少 （见表1）。

表1 各年龄阶段失地农民参加养老保险政府补贴的比例

同时失地农民再就业困难重重。农村农民务农无田，就业无门，大部分闲散在家，无所事事。据调查了解，农村农民就业者不足10%，大部分人的大部分时间就是聚在一起玩纸牌、打麻将。随之而来的就是赌博成风、精神涣散、家庭关系破裂等一系列问题，致使社会治安状况恶化。目前，大多数的农民文化素质较低，且老弱病残的劳动力占60%，导致就业难度较大。加上政府没有建立有效的农村农民就业机制，失地农民的再就业难上加难。

二、农地流转中农民权益损害的原因分析

（一）政府导致农民权益受损

1.土地产权规定不明晰。我国的土地法并没有明确规定农村土地的权属问题，主要体现在一些集体土地的产权问题上。例如，对农村土地仅规定归农民集体所有，但对 “农民集体”的含义，相关的法律法规并没有做出明确的界定，没有赋予村民委员会以土地所有权，村民委员会只是土地的经营管理者，并非土地所有者。国家推行的土地产权登记在乡镇中90%只登记到了集体组织一层，并没有严格到每一个农户。这也给后续的农地流转工作带来了种种产权纠纷。

2.忽视对农民权益的保护。乡镇领导是领导组织的基层，在农地流转中对程序的规范有利于加快土地的流转速度。但是在实际的农地流转中，政府单方面追求经济效益，忽视农民权益。在调查中都督乡书记员曾说，涉及农民切身利益的大事，农民往往多不知情。例如，在举行农资限价听证会时，参会的全是专家，没有一位农民，这反映出对农民的权利极不尊重。有些基层政府对农民反映的问题不及时答复。一些乡镇干部与农民关系紧张。在问及 “就权益问题是否向相关部门提出过自己的意见”时，只有19.1%的农民向相关部门反映过权益问题，有12.4%的农民不知道向谁反映，19.2%的农民认为反映了也没用。

3.未建立失地农民的社会保障机制。农民在失去土地后就等于失去生活的最低保障。在这样的情况下，政府应该加大对失地农民的社会保障机制，但实际情况却恰恰相反。农民的合法权益缺乏有效的保障，由于制度还不够完善，加上各地的实际情况的差异，土地流转在使得一部分农村居民失去了土地保障功能的同时，也没有相应的社会保障制度予以协调保障，这部分农村居民就暂时处于一种保障的缺失状态，这对于农村社会的和谐稳定，乃至农村经济的健康有序发展都是十分不利的。因此，我国应加快农村社会保障制度的建设和完善。

（二）承包商导致农民权益受损

1.忽视农民环境问题。由于国家没有法律约束，因此承包方对于农户的生活环境并不重视，流转后的土地由于大规模的种植或者养殖。这些家畜所产生的排泄物直接污染了周围的生态环境，损害了农户的经济利益。加上政府为了加快GDP发展，对承包商没有强制性的管理，承包商迟迟没有做出有效的治理方案。

2.擅自改变土地的用途。这一现象在乡镇地区中表现得更为明显，在调查中一些乡镇领导表示：“政府为了政绩牵头建新村，因为都说富不富看住房。乡镇政府要求村民把原来的农田改造成新村居住区，集中盖房居住。1991年是第一批，到1997年有2／3的村民迁到新村盖房。”“当问到农田不能占用，怎么能用来建新村？占用农田是否给予补偿？”他们大多数这样回答：“占用农田总是先做再批，批少占多。而且占用的农田没有给予农民正规的征地补偿，因为是农民自身的行为，最多只能作为流转形式。”这样的情况属于擅自改变土地用途的典型，然而却没有得到有效的治理。

（三）农民自身导致权益受损

1.农民自身文化水平低。调查发现在农村劳动力中，初中及以下文化程度的占87.8%，高中及中专文化程度的占11.7%，大专以上文化程度的只占0.52%，文盲、半文盲等低素质的人口多；目前外出农民工的文化程度有所提高，但高中毕业者一般也仅占10%左右，初中毕业者占30%，小学毕业者占30%，还有相当一部分人是文盲。文化水平直接影响到农民对自身权益的维护和对信息的了解程度。

2.对农地流转的本质认识不够。农民对土地的认识不足主要体现在农民对待土地流转问题上存在着“两不”观念的影响[3]。第一是农村全面取消农业税后，部分农民对于承包土地形成了 “不占白不占，占了也白占”的心理，当其外出务工，土地不能正常耕种时，也 “不愿”交出土地承包经营权；第二是部分农民，对农村土地承包经营政策认识不足，害怕土地流转后，失去土地承包经营权，因而 “不敢”进行土地流转。据调查，高家镇武平村二社，外出务工人数达40%以上，留在家中的都是老弱病残，其承包的耕地因缺乏劳力，只能粗放经营，其中有5户举家外出，土地基本处于荒芜状态。

（四）土地流转市场不健全，土地市场价格机制未能形成

由于农村土地资源本身受到自然环境因素和社会经济发展等因素的影响，农村土地流转价格也受到了农村土地资源和农村社会环境因素等方面的影响。在土地流转实施过程中，价格主要是由执行者的主观性所决定的，有的地方政府或者村集体没有制定出相应的正规的农村土地流转参考价格。难以找到可以用来直接参照的合理的交易价格，从而使农民在土地流转时由于缺乏科学的流转价格、标准依据而遭受利益损失。通过对流转合同和农户的调查发现，在签订合同时没有一个合理的价格，很多都是通过决策者在商议后自行决定的。例如丰都县丁庄社区一份土地转让合同规定：面积为20亩的承包地，每年以田200元/亩、土地100元/亩流转。但在现实社会中，随着经济的高速发展，物价也在不断攀升，农民如果进行农作，一亩田地所得到的收益远远不止一年200元或100元。

三、农地流转中农民权益的防范措施

以上从政府、农民、承包商和市场的角度分析了在土地流转中农民权益损害的根源。明晰根源是解决问题的关键，在土地流转过程中，农民是主体，但实质上政府才是土地流转过程的操作者，政府的政策以及政府官员的重视是保护农民权益的关键。对农民权益保护的具体措施如下：

（一）规范土地流转行为，形成土地有序的流转

第一是要规范土地流转的程序，积极引导农地流转双方当事人严格依照国家相关法律法规和政策规章，在 “依法、有偿、自愿、平等”的基础上，通过协商，达成一致意见后签订书面合同。第二是在签订的合同中应明确注明合同标的、期限、权利义务以及补偿方式等条款，完善合同内容。合同签订完毕后，到相关管理机构登记备案，明确当事人双方的权利和义务，保证流转合同的规范。第三是建立农村土地流转服务中心。在乡镇农业服务中心设置土地流转服务中心，具体负责农村土地流转和规模化经营的日常工作，土地流转服务中心建立后，要落实固定的办公场所，要配备强有力的工作人员，要解决好办公设备和经费，中心要统一挂牌办公，要认真公开办事程序，要严格按照土地流转的任务与要求，认真做好土地流转调查，收集土地流转的信息资料，建立好信息库。

（二）明晰农地产权，推动市场对土地流转形成合理定价

第一是政府应尽快制定和完善土地产权相关规定，落实到每一家农户，只有产权的真正确定，农民的权益才能得到最有效的保护[4]。第二是建议土地流转主体双方根据土地质量合理确定粮食产量，以粮食产量作为土地流转价格。经营者每年按市场价折算现金支付租金，既降低价格波动对农民收入的冲击，又解除业主的后顾之忧。第三是逐步建立土地流转的价格指导机制，根据不同土地级差制定流转最低指导价格，经承包方与受让方协商确定，或通过县土地流转服务中心组织招投标确定土地流转价格。第四是对于农村土地流转，除农户之间应遵循市场公平、等价的原则之外，农户与集体、农户与政府以及农户与开发商之间所进行的土地流转也应该有一个合理的流转价格规定。第五是加强政府对农村土地流转市场交易价格的调控，根据当地经济发展情况，以当地基准地价为参考标准，制定差别化的流转价格体系。

（三）健全流转服务体系，加快流转市场发育

第一要逐步健全土地流转服务体系，培育和发展各种为土地流转服务的中介组织，建立农地流转交易信息网，收集各种农地流转的相关信息资料以及相关的法律规章。第二要通过整理归类，为农民提供流转的供需信息、合同的签订与指导、法律咨询、流转价格预测和评估等各项服务工作，并及时将相关信息对外公开发布，接受土地供求双方的咨询，使广大农户可以准确地在第一时间获取可靠的流转信息，减少流转双方的信息不对称。第三是加强供需双方的信息交流，为农村土地流转交易创造条件，建立健全的农地流转交易平台，完善中介服务体系，提高农民的受教育水平，引导农户充分利用中介服务组织，促进全市农村土地高效、公开、公平、快速的流转。

（四）加强对农民的教育培训，增强自我权益保护意识

第一是地方政府应设立专门的就业保障机构，对失去土地的农民进行职业培训，通过劳动技能培训，提高素质，增加就业机会。培训基金可由地方政府、村级组织、土地投资受益单位及农村农民按一定比例筹集。第二是对失地农民从事个体经营者，政府要给予适当的政策扶持，赋予农村农民与城镇下岗职工同等的就业条件，在工商登记、税收、信贷等方面给予优惠。第三是在同等条件下，企业用工要优先录用流转土地的农民，免费为农村农民提供就业指导、用工引荐等服务。

（五）完善农地征收补偿机制，提高农地补偿标准

第一是明确制定土地补偿原则，第二是确定科学的土地补偿标准，第三是确定合理的补偿范围，第四是采取多样化的补偿方式[5]。如广东省规定，按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%～15%安排留用地给村集体，允许其转为建设用地用于发展生产。

（六）健全被征地农民社会保障体系，使其共享发展成果

第一是完善被征地农民的养老保障制度，做到老有所养；第二是完善被征地农民的医疗保障制度，加大医疗社会救助，同时引导社区、企业、慈善机构及个人等方面的捐助[6]；第三是改革被征地农民的最低生活保障制度；第四是变革被征地农民的失业保险制度，在制度上消除农民工与城镇职工的差异，实现农民工与城镇职工同样缴费、同等待遇。

[1]杜茂华，李 彬.城镇化背景下征地留用地制度探析——基于被征地农户权益保护的视角[J].安徽农业科学，2012（5）：3045—3047.

[2]钟甫宁，王兴稳.现阶段农地流转市场能减轻土地细碎化程度吗[J].农业经济问题，2010（1）：27—31.

[3]孙瑞玲.农村土地流转机制的创新研究——在农村土地流转现状调查基础上的思考[J].农业经济，2008 （2）.

[4]重庆市丰都县人民政府关于加快农村土地流转促进规模经营发展的实施意见（试行）[Z].

[5]张玉娟，李 彬.失地农民可持续生计问题研究——以重庆市涪陵为例[J].时代金融，2013（12）.

[6]莫代山.农民专业合作社发展的绩效与对策研究——以来凤县为例[J].长江师范学院学报，2013（5）.

[责任编辑：丹 涪]

D922.3

A

1674-3652（2014）02-0029-05

2013-12-29

教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于风险管理的农地流转中农民权益保障研究”（13YJA630042）；教育部春晖计划“生态脆弱区产业结构优化研究——以三峡库区为例”（S2011030）；重庆市教委科学技术研究项目“重庆市农业产业化经营风险识别评估与防控对策研究”（KJ121323）；重庆市教育科学规划项目“重庆市新型农民培训模式研究”（2013—Z—060）阶段性研究成果。

李 彬，男，山东单县人，博士，教授，硕士生导师，主要从事农业经济管理研究；侯爱霞，女，山东单县人，主要从事农业经济管理研究。