论利益衡平视域下生态补偿规则的法律形塑

李 奇 伟， 李 爱 年

（1.重庆大学 法学院，重庆400045；2.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙410081）

环境问题不仅是与资源性、生态性、功能性、经济性相关联的技术性议题，亦是社会建构的、寓于社会关系和社会结构之中的社会性问题。在此意义上，生态补偿不只是环境保护的经济手段，更是以公共决策为形式和公共利益为旨归的利益分配与共享的社会性措施。进而言之，生态补偿的功能外延不仅是实现资源外部性的内部转化、规避“搭便车”现象、激励生态服务的足额供给和实现生态资本增值，更是彰显社会生态文明、保护生态环境、促进社会和谐和实现环境正义。生态补偿的内涵属性除了反映生态服务价值，也应体现社会的利益分配原则，使作为利益相关者的政府、社会组织、群体和个人在生态补偿的制度框架下得以相互沟通和协调。在这一过程中，各种权力（利）主张、错综复杂的利益格局与各类主体竞相参与形成的利益博弈态势愈发明显地要求将纯粹的环境损益补偿议题置换为多元利益分配和正义价值实现议题，将生态补偿置于更具人文意味的“利益场”之中。本文正是基于这样的视角，探究生态补偿的利益逻辑和衡平吁求，剖析其现实困境、制度根源并提出相应完善建议。

一、利益衡平视域下的生态补偿规则

1.生态补偿的本质是利益诉求的全面协调与重新配置

作为在一定历史时期和环境条件下制定并推行的公共政策，生态补偿规则一旦制定并执行，便会立即在一定范围内改变既有的社会利益格局，促使经济利益和环境利益重新分配，进而影响并波及不同利益主体的边际私人收益和边际社会收益，产生通过补偿自然或补偿受损者实现利益衡平的现实需要。事实上，生态补偿制度在设立之初即以协调、衡平多元利益冲突为己任。为了解决18世纪末工业革命所带来的资源开发无序、水土流失、土壤污染严重、生态破坏加剧等资源环境问题，1936年，美国率先在《土壤保持和作物调配法》中对生态补偿作出规定，认为农场主的土地维护行为应获得政府的补贴。之后，“保护与储备计划”（conservation reserve program，简称 CRP）、“环境质量激励计划”（environmental quality incentives program，简称EQIP）等具体措施相继出台，确立了生态补偿在环境政策中的地位。进入20世纪六七年代以后，随着可持续发展意识的逐步增强，森林、矿产、自然保护区、流域、区域等自然要素相继被纳入了生态补偿范围，并形成了以公共支付为主导、以市场支付为补充的基本框架，用经济手段和机制调节利益关系进而促进生态环境保护成为现实。

生态补偿规则的制定与实施也意味着对多元利益的识别、确认、表达、维护与增进机制的开启。比如，因流域生态补偿而产生的合作关系，由于建立在平等协作的基础之上，在一定层面上消融了原有的行政区划与权力层级背景下的身份区隔，增加了相互协商、合作的社会主体和社会关系，带来了上下级权力结构、跨区域权力关系、权力—权利和权利—权利关系的重塑和合作规则的改变。这表明生态补偿不仅是生态服务交易机制、激励机制和补偿机制，亦是利益主体的辨识规则和利益关系的塑造机制。因而，生态补偿实施的过程同时也是对社会利益结构和利益图景进行调试和规划的过程，透过这一平台，不同层级的政府机构、社会组织、群体和个人通过充分表达、沟通、论辩、协商探讨共同关心的事务，在利益碰撞中妥协平衡，进而形成价值共识。在此意义上，生态补偿过程被赋予了以“参与性”和“构成性”为特征的关系新质［1］。

2.生态补偿的实践形式是公平的分配权义

“生态补偿作为资源在社会行动者之间的一种转让，它是嵌入在社会关系、价值观与社会感知中的”［2］，因此，生态补偿的实践目标不仅要讲求自然资源管理效率的提升，更要考虑社会的普遍接受程度和体现社会公平正义的价值理念。换言之，生态补偿是以分配权义为形式溶于社会整体公平诉求之中，与中国转型期的社会利益结构变迁、利益分化和利益冲突休戚相关的制度安排。虽然，生态服务的公共产品属性决定了它的供给由政府提供，但政府主导在当下的必要性与可行性并不能改变生态补偿作为交易的性质，生态补偿牵涉的利益资源与分配路径也不应被权力逻辑所左右，更不能因财富、地位、权势、机会等因素而集中到少数群体、部分地区手中。在对生态补偿实践合理性的追问中，应以明确的权属边界为基础，基于利益相关者的博弈和合作，对公平和效率原则予以适恰配置并突出公平的优先序位。政府在推动实施生态补偿过程中，其最终目标理应是消除种种“失灵”与“异化”现象，提供开放的利益磋商平台，并通过担当规则的制定者、利益冲突的协调者等角色提供公共服务。

3.生态补偿的价值目标是实现生态利益增益与利益冲突最小化

生态补偿作为一项旨在促进生态环境保护的经济手段和机制，表面看是关乎生态系统服务损益补偿规则设计的问题，实则是隐藏在公共决策形式下的利益分配与共享的社会性关系。生态补偿试图解决的关键问题并不在于对补偿主体、补偿原则、补偿形式、补偿标准所作的理论回答，更不是以是否有利于推进重大生态工程为评价标准，而在于面对复杂的社会利益格局如何实现生态利益增益，并协调和消弭多元利益主体之间的分歧和矛盾。这些相互抵触的利益既分化为产业之间、城乡之间、区域之间、流域之间乃至国家之间的矛盾和冲突，又整合为多个利益相关者联盟并以社会矛盾的形式突显出来。如在流域生态补偿中可能形成：（1）上游联盟与下游联盟之间的矛盾；（2）上游政府与上游非政府利益相关者联盟之间的矛盾；（3）下游政府与下游非政府利益相关者之间的矛盾；（4）上、下游政府与上一级政府的分歧，等等［3］。其中，作为主导的权力逻辑与公众权利诉求之间的冲突与合作体现的尤为明显。生态补偿是为了增益生态利益所作的制度安排，实现“卡尔多—希克斯改进”进而朝着“帕累托改进”目标前进是其基本的价值趋向，只有坚持人本化、生态化、法治化的原则平等看待各类主体和联盟的利益诉求，尊重利益相关者及其集体的权益，限制公权力对于“公共利益”的随意解读，才能防止利益冲突激化。

二、现实利益失衡困境及其深层根源

1.利益失衡的现实表征

（1）利益相关者参与的单极化

在我国，政府主导的生态补偿制度并不依赖于“合意”而取决于公权力的判断［4］，是由公共政策引发的社会资源权威性分配。由于我国政策决策转型刚刚起步，从权威结构内部生长起来的决策结构、方式、机制仍呈现出“经验化”、“非制度化”和“政府中心主义”特征，所以决策的合理性很大程度上依赖于决策者对来自民众利益诉求的体认，一旦这种体认判断有误，就会直接影响决策的公信力，也会带来决策体制的合法性危机［5］。事实上，由于这种决策体制排斥了社会力量与利益相关者的参与或者对社会参与进行了“符号化”、“形式化”处理，公众认同政策合理性的社会基础并不牢固，加之常常将注意力集中在生态工程连带引发的转移支付增加、投资规模扩大、GDP增长等显而易见的政绩效应之上，却对社会接受程度、公众补偿意愿与社会公平要求缺乏认真的考量，致使相关政策出台之际即争议不断、政策实施过程阻力重重，最终导致政策承诺难以实现、制度期望一再落空。

（2）利益激励机制的缺位

生态补偿实施的关键不在于限制、约束利益相关者的行为，而在于透过适度的积极与消极激励将利益相关者的自然资源利用行为与生态环境保护连接起来。然而近年来频发的“政策性返贫”、强制拆迁以及“复耕反弹”现象，从一个侧面也暴露出在社会总体资源有限而又分配不公的情势下生态补偿激励机制的孱弱。以退耕还林为例，1999年实行粮食直补，在北方地区每亩补偿200斤粮食，南方地区每亩补偿300斤粮食，再加上种苗费50元，管护费20元。2007年之后改为现金补助，北方地区每亩补偿70元，南方地区每亩补偿105元［6］。显然，这些补助只部分考虑了机会成本，却未考虑发展成本，也未将通胀因素纳入考量范围，从而事实上不能起到有效的激励作用。

（3）实施结果的公平性缺失

社会公平并不只是生态补偿实施的积极“副作用”，而是目的本身。然而，现实的情况却是，由于存在跨区域溢出效应，生态补偿实施的结果常常会形成“少数人负担、多数人受益”、“上游地区负担，下游地区受益”、“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理格局，弱势群体和不发达地区在生态补偿实施过程中受损，农民财产权、企业经营权和地方发展权等基本权利得不到应有的尊重。在“生态补偿”无望，“市场补偿”不通，“政策补偿”无回音的情况下，提供环境服务而产生的成本逐渐转嫁到社会大众身上并通过总体效益的增加掩饰不同群体之间成本负担的不公平。如生态移民过程中往往需要相关民众以背井离乡重建社会关系和生存方式为代价，却很难获得对这种非财产利益的合理补偿。因此，生态补偿成本的外溢与负担不公将进一步加剧弱势群体、不发达地区的边缘化状况，放大相对剥夺感，激发社会矛盾。

2.政府管制与有效激励：利益失衡的深层根源

生态补偿的现实困境在一定程度上是我国环境治理实践困境的缩影。生态补偿溶于公共治理的整体框架之中，无论决策运行、组织架构、实施机理，还是功能定位都具备体制的基本特征。如果将生态补偿嵌入环境治理整体框架之中予以审视，可以清晰发现，生态补偿面临着与其他环境治理实践类似的诸多问题：权力失序、权益失衡、社会不公等，而这些问题的尖锐化、集中化又极易引发公众的不满情绪，甚至发展为剧烈的非制度化利益抗争形式，如2007年厦门“PX事件”、2012年四川“什邡事件”等。这些环保类群体性事件的反复出现提醒着人们，事件背后存在着与环境治理模式密切相关的制度性根源。

显然，上述各种现象及其相关问题均源自于国家治理的一组基础关系，即公共权力与社会的关系建构问题，而这组关系反映在生态补偿过程中则集中体现为权威体制下政府管制与有效激励之间的拒斥与冲突之上。在这里，政府管制表现为通过权力的垂直安排和有力管控，以政策、命令为主要形式、辅之以动员性的意识形态对环境事务进行的全面管辖。有效激励指的是生态补偿的政策制度是否能够激发、引导和规范利益相关者的行为，使之产生持续保护生态环境的动力，它集中的体现在社会接受程度、公众补偿意愿和社会公平要求等方面。两者之间的深刻矛盾在于：在生态补偿政策实施过程中，权威体制越强化，公权力运行集中程度越高、越刚性，社会参与的空间和维度就越少，弱势群体基于博弈能力的天然不足的选择性也就越少，遭受利益损害的可能性就越大，实现生态补偿有效激励的程度也越低，反之亦然。

美国心理学家亚当斯曾指出，作为激励环节的奖酬，能否真正起到激励作用，并不取决于奖酬本身或奖酬的绝对值，而是取决于人的公平感［7］。质言之，生态补偿只有趋于利益分配公平才能起到有效激励的作用，否则不仅可能降低个体参与积极性，也可能“挤出”其他善良动机。以治沙英雄石光银为例，自1984年以来，石光银联合其他农户，先后举债1000多万元，承包治理荒沙、荒滩22.8万亩，植树2000多万株，经济价值高达5000多万元，但由于政策限制，石光银的林场被禁止砍伐，当地政府也不接收。面对“绿色银行”却取不出分文，石光银被媒体戏称为“千万负翁”［8］。在这一案例背后自然是个体权利受到了侵害。从法律角度而言，对财产权的保护可以依据三种不同的规则［9］：财产规则（property rules）、责任规则（liability rules）和不可转让规则（inalienability rules）。针对一般情况的主要是前两种规则。依据财产规则，若想从权利持有人处获得权利，只有透过自愿平等的交易实现，如果不能给出让权利人满意的对价，权利人可以拒绝与之交易。在石光银案例中，由于政策禁止砍伐，透过财产规则进行保护变得不现实。依据责任规则，一旦权利受到侵害，受害人可以依法获得损害赔偿金。按照责任规则，石光银可以把林场交给国家，国家通过“协议赎买”等方式支付略低于市场的对价，石光银的损失仍可以获得一定的补偿。然而，最终结果却是，在国家林业局等部门的协调之下，石光银再次向银行贷款1000多万元，和以往不同的是，这笔贷款的利息将从国家治沙经费中支付。

石光银这一案例反映的问题在于，在政府管理环境事务过程中，公权力的运用与配置极易对社会的个体权益产生重大影响，而个体的利益受损如果得不到制度内的回应和补偿，就会形成有效激励不足的局面。这一问题所反映的权力与激励的悖论还在于：站在权力运行的角度，生态补偿政策的有效推行需要进一步强化权力、资源的集中度和政策的执行力，以形成更高的管理效率，而从有效激励的视角观察，权力、资源和公共治理应该与社会公平要求相一致，通过提升公众参与的广度和深度来满足利益相关者的补偿要求，这一思路与现行体制下不断加码施压、强化政策执行力的实际情况存在很大的背离。未来，这一矛盾将随着我国生态补偿制度的纵深推进而越发明显和尖锐。

三、生态补偿规则的制度重塑

1.确立弱势群体利益维护机制，实现利益衡平和社会公正

对权利进行适度的倾斜性配置，以实现对环境资源脆弱地区与环境区分利益弱势群体权益的维护是生态补偿制度的基本原则。首先，是对社会正义原则本身的尊重。“社会和经济的不平等应这样安排，一是使他们在与正义的存储原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；二是依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）［10］。换言之，生态补偿规则的制定、实施应当基于权利与义务平衡的考量，不能产生恶化“最少受惠者”环境状况的严重后果，并以促进“最少受惠者”利益增进为目标。其次，划定利益保障底线。生态补偿是基于恢复、维持和增强生态系统服务功能所作的制度安排，它要求在公共利益（生态利益）和个体利益之间作出权衡和安排，明确公共利益范畴和个体利益底线，如《土地管理法》第47条就规定以“保持原有生活水平”作为最低要求，实践中更应该将其理解为“保持原有生活水平，并随社会发展逐步提高”。再次，补偿应当合理、完整的填补损失。除了对财产性不利益包括直接损失和间接损失进行补偿之外，还应当在生态移民过程中适当考虑非财产性不利益。最后，完善权利救济机制。通过环境公益诉讼和法官能动司法过程中的利益衡平，平复利益损害。

2.建立利益相关者参与机制，表达对环境的关切

第一，参与的主体包括所有的利益相关者。不同层级的政府机构（如各级、各地政府以及政府部门）、社会组织（如环保组织和企业）、群体（如产业的从业者）和个人（如居民）都应当通过生态补偿这一制度结构融入其中。第二，构建基于理性利益考量、伙伴式信任关系的不同类型的组织化参与机制。可供选择的方案包括：农村村集体、居委会，各类公民团体的组织化参与，如业主委员会、社区公民委员会、行业协会、NGOs等，也可以借鉴国外社会管理经验，在第三方机构参与下进行协商。第三，不断丰富参与的形式和方法。应在环境信息公开的基础上，进一步扩大公众参与的范围和途径，在生态补偿的目标拟定、方案选择、实施监督的各个环节采用不同的切合实际的方法和措施。

3.完善生态补偿立法和政策决策机制，规范权力运行、实现公共合作

首先，逐步推进生态补偿立法。一个质量良好的社会制度对于保障一个可持续并且又公平的和谐社会的建设是必不可少的［11］。生态补偿目前面临的法治运行状况是：实践正如火如荼展开，立法却停滞不前。环境基本法只作了原则性规定，单行法呈现“部门化”、“碎片化”、“冲突化”特征，政策执行也缺乏稳定性、规范性。改变这种状况，需更重视对生态补偿的规范建设，渐次推进生态补偿专门立法，并修改单行法使之配套衔接。其次，完善生态补偿的政策决策机制。开展对生态补偿决策事项的前期调研，广开言路获取公众的真实想法和利益诉求；努力摆脱决策的“政府中心主义”，充分吸纳专家、公众、社会组织参与，实现公众和公权力的充分信息传递；改进决策的程序规则，将议程通过网络、大众媒体、新闻发布会等渠道发布［12］，使之更加公开、透明、规范，便于社会监督。最后，转换环境治理模式，提高公共合作水平。在向公共治理模式转变过程中应给予社会参与充分施展的空间，将“参与作为政府决策和治理过程中的刚性制度”［13］，使公众意见和社会监督切实反映到政策法律制定、实施、改进的全过程。

4.强化生态补偿激励制度，激发利益相关者的积极性和主动性

第一，从“经济人”假设入手，提升激励相容度。韦伯曾经提出，科层制组织的一个特点是非人格化（impersonal），即按章办事，不苟私情［14］。然而，社会实践中的生态补偿参与者即使是以公共利益代表自居的政府机构也不可能完全没有自身的组织利益，因此合理的制度设计应当是“每个人（经济理性人）即使追求私利，其客观效果也能正好达到设计者所要实现的目标”［15］。换言之，提升激励相容度才是生态补偿目标实现的关键因素。值得注意的是，地方政府、基层组织作为独立主体的利益应当予以适当考虑，以避免政策实施过程中可能出现的消极抵制、打“政策擦边球”现象的发生。第二，以列举式和概括归纳相结合的方式，在未来的生态补偿立法中规定激励的手段和形式。可行的路径是：一方面积极总结实践中的经验方法，如异地开发、水权交易等；另一方面借鉴国外的生态补偿实践运作机制，如土地发展权转移、土地储备、以地易地、协议赎买等形式，使得各种差异化、个性化补偿的供给与需求之间保持较高水平的动态平衡。第三，在经济激励之外发挥其他激励手段的作用，以提升生态补偿社会资本的丰度。如完善基础设施、发展公共医疗卫生和教育事业、实行产业扶持、开展人员培训等。

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