“页岩气革命”对国际政治经济关系的重构作用＊

张恒龙，秦鹏亮

（1.上海大学 上海合作组织公共外交研究院，上海200444；2.中信银行 上海分行，上海200120）

2012年石油和天然气其占全球一次性能源消费总量的比重分别达33.1%和23.9%，为第一和第三大消费能源。［1］由于油气资源在全球范围内的分布、生产及消费格局具有非均衡性，国际能源市场上的供需矛盾和能源安全问题日益突出，对现存的国际政治经济关系产生深刻影响。一方面，能源作为重要的大宗商品贸易的对象，其稀缺性及与美元挂钩的结算价格机制，决定了能源供应国和美国可同通过对资源的垄断性占有而获得巨额财富，从而提高了国家的国际经济地位；由于能源价格的波动导致国际收支平衡的变化，进而影响到国际贸易地位的变化，国际能源供需关系的变动在很大程度上影响着国际经济关系的发展；另一方面，能源对世界经济发展的决定性作用，也使其成为影响国际政治关系的重要因素，这种影响不仅体现在能源是国际政治竞争的焦点，也体现在能源是达到一些战略目标有效而必要的手段，由能源所引发的国际冲突乃至战争就是这种影响的例证。

根据国际政治经济学的复合相互依赖理论，经济利益的驱动使得能源消费国与供应国之间形成了事实上的相互依赖关系。若能源供需平衡，则二者的关系可以对称；但若供需不平衡，二者的关系就往往变得不对称，稀缺一方将成为优势一方。经济上的不对称进而会产生政治权力上的不对称。国际政治经济利益关系伴随着能源供需的发生而发展。在经济相互依赖关系与地缘政治因素的共同影响下，合作与竞争将始终成为国际能源市场的常态。Kenneth Rogoff（2005）指出，虽然当前大多数石油消费国对油价波动的反应已不像20世纪70年代那样脆弱，石油供应动荡对全球经济的影响也减弱许多，但无论是短期还是长期的油价波动对生产国的影响仍然比较显著。［2］Elizabeth Buchanan （2009）指出，冲突与博弈已成为全球能源政治的显著特征，深刻影响着双边政治关系的发展。［3］因此可以说，能源供需具有经济与政治的双重属性，是牵动当代国际政治与经济关系走向的重要因素。世界石油市场始终跳跃着国家权力和意识形态的身影，石油对国家命运、军事发展和全球贸易战略以及国家之间的政治经济关系都具有巨大影响力。［4］

随着全球石油、天然气等常规能源的供需矛盾日益突出，非常规油气资源的勘探开发已成为国际社会高度关注的问题。非常规油气资源是指以常规技术难以商业性开发的油气储藏，主要包括煤层气、页岩气、致密砂岩气、页岩油、超重油以及油砂矿、天然气水合物等。其中，页岩气作为目前非常规油气资源中最大规模开发的种类，受到世界的广泛关注。尤其是近年来随着美国的页岩气开发利用取得重大技术突破，在全球掀起了一场 “页岩气革命”的浪潮。Amy Myers Jaffe（2010）坚信 “页岩气革命”将在未来数十年内彻底改变国际能源市场，并由此影响地缘政治形势，但他同时指出，“页岩气革命”将阻碍全球能源消费向可再生能源的转变；［5］22Alan Riley（2012）指出，美国 “页岩气革命”将激发欧洲、中国等能源消费大国开发页岩气的兴趣，对未来国际石油价格产生强大的压力，俄罗斯、沙特等传统产油国的能源地位势必受到削弱。［6］管清友 （2013）认为，“页岩气革命”加快了全球油气生产中心西移、消费中心东移的趋势，美国在中东将持续战略收缩，由此引发一系列地缘政治连锁反应；［7］崔守军 （2013）认为，“页岩气革命”将使美国的 “能源独立”梦想成为可能，从而延长其霸权周期，而俄罗斯的能源大国地位和地缘政治实力将被削弱，难以继续使用 “能源武器”作为制衡美欧的外交手段；［8］刘长松 （2013）认为页岩气的大规模开发将推动世界能源格局进入天然气时代，进而影响全球政治经济格局，但同时大量廉价天然气进入能源市场将挤占风能、太阳能等可再生能源的市场份额。［9］

如此看来，起源于美国的 “页岩气革命”在未来数十年内，极有可能引发全球能源供求关系和能源价格走势的变化，进而对世界能源格局、全球经济秩序、地缘政治板块等产生重大影响，同时也将深刻影响中国国际能源战略的调整。中国作为全球能源消费大国，要正确应对 “页岩气革命”带来的挑战与机遇，在保证能源安全的前提下，提高天然气在一次性能源消费结构中的比重，同时加快页岩气等非常规油气资源的勘探开发，提高能源自给程度，维护自身能源安全。

一、“页岩气革命”改变世界能源格局

能够引起世界能源格局变化的因素有许多，既包括经济因素，也包括政治因素，既有资源分布问题，也有能源技术问题，但最终都是通过影响能源供需的方式来实现的。从长期来看，美欧对非常规油气资源的大规模商业开采，可能会影响全球能源价格走势和能源供求关系，进而引起世界能源供需格局的深刻变化。

（一）世界能源资源匮乏的局面将得到缓解

在相当长一段时期内，能源供需失衡是制约全球经济增长的重要因素。由于常规油气资源的稀缺性和世界地域分布格局的非均衡性，国际能源市场基本处于卖方市场状态，能源消费国，尤其是新兴国家大多只能被动接受国际油气价格。在石油领域，欧佩克 （OPEC）作为世界上最大的石油生产和出口集团，2012年石油出口量占世界石油出口总量的62.5%，雄居世界第一位。俄罗斯则是独立于欧佩克之外的最大石油出口国，2012年石油出口份额为14.5%。俄罗斯是世界上最大的天然气出口国，2012年其天然气出口量占到世界出口总量的19.8%。此外，中东的卡塔尔、阿尔及利亚，以及西方的挪威、加拿大等也是国际天然气市场的重要供应方。①数据来源：OPEC《Annual Statistical Bulletin 2013》。

近年来，国际油价呈现大起大落态势，增添了世界经济运行的不稳定因素。虽然油价波动同时受世界经济状况、地缘政治形势、资本投机等一系列因素的影响，但与欧佩克及俄罗斯等能源供应大国 （集团）对油气资源的垄断不无关联。而随着 “页岩气革命”的发生，全球能源资源匮乏的局面将大大缓解。据美国能源信息署（EIA）的估算，全球页岩气可采储量达187.51万亿立方米，相当于已探明常规天然气的储量。其中，北美可采储量最多，达54.68万亿立方米，占全球页岩气可采储量的29.16%；亚洲可采储量为50.55万亿立方米，占26.96%。如果将包括页岩气在内的非常规天然气都计算在内，全球可采储量更是高达921万亿立方米，接近常规天然气储量的5倍。②数据来源：美国能源信息署 （EIA）。这种新变化将使得世界油气市场得到重要补充。

得益于页岩气开发在商业上的成功，美国多年追求的 “能源独立”梦想正逐步成为现实，在世界能源格局中的地位更趋强势。美国在率先突破页岩气开发的技术瓶颈后，页岩气产量从2005年的209亿立方米急剧增加到2012年的2653亿立方米，年均增长44%，其占美国国内天然气总产量的比重也由2005年的4.1%攀升至2012年的38.9%。［10］22美国从2009年开始取代俄罗斯，成为全球第一大天然气生产国。到2010年，包括页岩气、致密层砂岩气、煤层气在内的非常规天然气已占到美国国内天然气产量的59%。［11］此外，美国已将先进的页岩气开发技术应用于页岩油领域，使其页岩油产量不断增加。2010年美国本土页岩油产量已达到约50万桶／日的规模，计划到2015年达到200万桶／日，到2020年则达到300万桶／日的规模。［12］随着美国对非常规天然气的大规模开发利用，其天然气自给率不断提高，使得美国自2011年开始天然气进口量低于日本，2012年降至世界总进口量的8.7%。③数据来源：OPEC《Annual Statistical Bulletin 2013》。

目前，多个欧洲国家已紧随美国步伐，对页岩气、页岩油等非常规油气资源的开发利用日益重视。其包括页岩气在内的非常规油气资源，在全球范围内具有可观的储量。这些变化使得国际能源市场逐渐向买卖双方相对平衡转变。也使得传统油气生产国对外能源合作的积极性提高，世界各主要经济体，尤其是新兴经济体持续增长的能源需求将得到满足。

（二） “页岩气革命”使全球油气供应中心“西移”，消费中心 “东移”

二战以来，从中亚经海湾再到北非马格里布的广义大中东地区一直是世界油气资源的储藏、生产和供应中心，在世界能源格局中占有主导地位。而美国 “页岩气革命”的发生，引发全球对非常规油气资源勘探开发的热潮。美国、加拿大、巴西、委内瑞拉等美洲国家相继发现储量丰富的非常规油气资源，美洲地区的非常规油气资源储量位居全球之首，远超中东地区的常规油气资源储量。这意味着，尽管未来大中东地区仍然是全球油气出口的中心，但是油气生产中心将由大中东地区 “西移”至美洲地区。［13］美洲，尤其是北美地区由此而成为新的能源生产基地，只不过其产量更多地是满足自身需求。

从需求方面看，新兴经济体需求上升，发达国家需求下降，从而导致世界能源消费格局发生改变。一方面，随着以中国为代表的一批新兴经济体成功推动经济社会转型，工业化、城镇化进程加速，加之其原有产业结构与增长方式难以在短期内发生根本性变化，能源需求在未来必将持续增长。另一方面，欧美日等发达国家短期内难以完全摆脱经济危机影响，复苏趋势尚未明朗，加之产业结构高端化，将对其能源需求增长产生抑制作用。在中国、印度等新兴经济体对能源需求不断扩张，发达国家能源消耗增长乏力的共同作用下，未来全球油气消费中心将由美欧 “东移”至亚太地区。从2012年世界各国石油进口情况看，美国仍然占据世界第一大石油进口国的地位，其石油进口量占世界各国石油进口总量的18.8%；中国和印度这两大新兴经济体紧随其后，分别占12.0%和7.9%，日本、韩国等亚太国家同样成为国际原油市场的重要需求方。④数据来源：OPEC《Annual Statistical Bulletin 2013》。从2013年的情况看，中国已经取代美国成为世界第一大石油进口国，这也印证了世界能源格局变动的趋势。

（三）顺应低碳经济发展模式，非常规油气资源消费将显著增长，世界能源消费结构将发生重要变化

由于全球富集易采的陆上常规石油资源面临枯竭，仅剩下生产成本较高的深海油田和边缘地区油田，可能无法继续满足全球能源需求。伴随着低碳发展逐步成为世界经济发展的主流模式，世界各国都面临着清洁发展的压力，因此天然气成为重要选择。根据国际能源署 （IEA）的预测，在基准情景下，全球天然气需求将从2007年的25.20亿吨标准煤增加到2050年的46.53亿吨标准煤，即增加约85%，而全球石油需求到2050年将比2007年下降约23%，［14］这表明天然气有望成为未来世界能源消费的核心。

而由 “页岩气革命”所催生的非常规天然气产量剧增，将为世界能源消费格局的这种变化奠定现实基础。预计到2035年，全球以页岩气为主的非常规天然气产量可达1.6万亿立方米，占同期天然气供应增量的近2／3，非常规天然气在天然气总产量中的份额也将从目前的14%上升至2035年的32%。［15］因此，从长期来看，世界能源消费结构将逐渐由石油向天然气，由常规天然气向非常规天然气，由传统能源向可再生能源转变。

二、“页岩气革命”重塑主要经济体的相互关系

“页岩气革命”的浪潮使得以页岩气为代表的非常规油气资源生产的全球化趋势日益明显，将影响未来全球能源供应版图，引起世界能源格局的深刻调整。而且，由于油气资源具有经济与政治的双重属性，所以 “页岩气革命”会引起世界主要经济体相互关系的变动，重塑全球能源地缘政治经济格局。

（一）“页岩气革命”重塑全球经济秩序

首先，美俄之间将围绕国际天然气市场定价机制展开博弈。自20世纪70年代 “石油美元”地位确立以来，世界石油贸易体系就以美元为主要的国际结算货币，美元主导着国际能源秩序甚至是国际经济秩序的发展。但随着 “页岩气革命”的发生，天然气在世界能源消费格局中的地位日渐提高，这可能会引发全球能源秩序及经济秩序的重塑。因为与石油市场的全球化不同，当前国际天然气市场的区域性比较明显，北美、欧洲和亚太三个市场的天然气贸易定价机制尚不统一，采取何种货币作为主要的国际结算货币，势必会深刻影响国际能源秩序，甚至是全球经济秩序的发展。俄罗斯作为常规天然气的最大储藏和出口国，欲建立以自己为核心的天然气联盟，掌握国际天然气市场的定价权。目前，俄罗斯已联合伊朗、卡特尔、阿尔及利亚等天然气生产与出口大国，在天然气出口国论坛 （Gas Export Country＇s Forum，简称 “GECF”）的基础上，积极推动其向 “天然气欧佩克”的国际组织转变。与此同时，随着 “页岩气革命”的发生和美国全球第一大天然气生产国地位的确立，美国正在不断提高其天然气消费的自给率，甚至有可能在未来数年内转变为天然气的净出口国。因此美国也希望建立以美元为主要结算货币的国际天然气市场定价机制，引领天然气市场的国际秩序。由此可以预见，在未来的国际经济关系中，美俄围绕天然气定价机制的激烈博弈将会长期存在，这必将对国际能源秩序以及全球经济秩序的发展产生深刻影响。

其次，非常规油气资源的大规模商业开采以及其开采成本的不断降低，预示着未来全球油气市场供需基本面趋于平衡，有助于世界经济的复苏与繁荣。目前，美国页岩气的开采成本已由2007年的73美元／千立方米降至2010年的31美元／千立方米，仅为同期常规天然气开采成本的60%，甚至随着水平钻井和水力压裂技术的进一步发展，页岩气的开采成本有望仅为常规天然气的45%。［16］同时，美国页岩油的开采成本也在不断降低。以美国最大页岩油田——Bakken页岩油田为例，其勘探开发成本已由2006年的34.45美元／桶下降到2009年的11.16美元／桶，远低于墨西哥湾深海油田60美元／桶的成本。［17］24较低的油气生产成本为美国国内产业发展注入新的活力，增强了其制造业的国际竞争力，改善了对外贸易形势；同时，非常规能源产业的发展为美国国内创造了数百万个就业机会，有助于美国制造业的回归与 “再工业化”进程，这些都成为了金融危机后美国经济复苏的新动力。今后，随着美国页岩气、页岩油开采技术在全球范围内的不断扩散和改进，各地区非常规油气资源的开采成本也有望大幅下降，进而推动非常规油气资源的大规模商业开采和国际能源价格的下降，使国际油气价格能够在一定时期内维持稳定、低位的水平，有助于世界经济的复苏与繁荣。

（二）“页岩气革命”影响全球地缘政治格局

首先，美欧可能逐步实现 “能源独立”。尤其是美国作为全球页岩气、页岩油资源的巨大储藏地，在非常规油气资源的开发利用方面居于世界领导地位。据EIA的估算，美国 “技术上可开采”的页岩气储量达24.4万亿立方米，可满足其40年的天然气消费需求；［18］而页岩油的储量更是可观，占到全球页岩油储量的70%以上，其中仅Bakken页岩油田的资源量便达4000亿桶，超过沙特阿拉伯2646亿桶的常规原油储量。［17］25受美国影响，加拿大成为全球第二个实现页岩气商业化开采的国家，目前其页岩气年产量已超过80亿立方米，除满足国内需求外，还增加了对欧洲和亚太地区的供应。

页岩油的开发，也使美国得以改变在1970年以来石油产量下降的趋势，于2008年开始止跌回升，甚至可能再次成为全球最大的产油国。油气产量的急剧增加正在使美国的对外能源依赖度不断降低。根据BP的统计数据，美国天然气的对外依存度已从2005年的19.7%降至2012年的12.3%，石油的对外依存度也从2005年的53.9%降至2011年的46.4%，2012年略有回升，为51.7%。而根据EIA的报告，页岩气占美国天然气产量的比重将由2011年的30%提高到2015年的43%，2035年则达到60%，［19］预计美国将在2016年成为液化天然气 （Liquefied Natural Gas，简称 “LNG”）的净出口国，2021年成为总体天然气的净出口国，2025年则成为管道天然气的净出口国。［20］到2030年美国可能完全不需要从中东进口石油，依靠本国和加拿大、墨西哥等邻国的能源供应，就可以确保能源安全，从而摆脱受国际能源市场价格波动的影响。［21］

其次，传统油气供应大国地位受到挑战。鉴于中东在世界能源格局中的独特地位，战后数十年来美国的全球战略中心一直没有离开过该地区。而欧盟的油气供应对俄罗斯的依赖较大，大约1／3的油气进口来自俄罗斯。多年来，中东产油国、俄罗斯等凭借其庞大的油气资源储量、生产及出口能力，逐渐成长为具有传统地缘政治影响力的 “大国”。然而，随着 “页岩气革命”的发生，美欧等传统能源消费大国的能源自给率正在不断提高，其对中东、俄罗斯等传统油气中心的依赖度不断降低，这会对传统油气供应大国的地位和地缘政治影响力构成直接挑战，进而引发全球地缘政治格局的深刻变革。比如美国由于国内页岩气产量的急剧增加，天然气对石油的替代作用日益凸显，其对中东石油的依赖度已由2001年的28.6%大幅下降至2011年的15%；［22］同时，美国取消了大量天然气进口合同或进口意向，这迫使俄罗斯不得不中止巴伦支海一处预定投资额达400亿美元，以美国为出口目的地的天然气田建设工程。［23］接下来，一旦欧洲开发非常规天然气的成本得到控制，形成产业规模，并进行大规模商业开发，那么其对俄天然气供应过度依赖的局面将会得到大大缓解。即便欧盟在短期内无法突破页岩气开采的技术瓶颈，它仍有可能大量进口原本流向美国的LNG，以部分替代来自俄罗斯的管道天然气。而且，由于LNG多采用短期合同的现货交易方式，相比采用长期合同的管道天然气方式相比，价格更加低廉，［24］所以欧盟也乐于进口更多的LNG。从现实情况来看，2009年欧盟LNG的进口量就大幅增加了23%，而从北非和俄罗斯进口的管道天然气则减少了13%。［25］

同时，将推动世界油气地缘政治格局的结构性调整。美国由于能源自给率的不断提高和对国际能源市场依赖度的不断降低，其在世界政治格局中的地位将得到显著提升；而中东产油国及俄罗斯由于对世界油气市场的影响力将受到削弱，其在地缘政治格局和美国全球战略中的地位将下降。如此一来，美国可能从中东地区实施必要的战略收缩，降低对中东事务关注和介入的力度，顺应世界能源战略格局和经济重心东移的趋势，全力实施 “重返亚洲”战略，导致中美在亚太地区的博弈日趋激烈。而欧洲由于对俄罗斯能源依赖的减轻，可能在与俄的能源、经贸、外交及人权等的战略对话上态度趋于强硬，这为双边关系的发展增添了诸多不稳定因素。

由于世界能源消费重心向亚洲地区转移已成为必然，中东产油国、俄罗斯等传统能源供应大国会逐渐将目光投向能源需求持续扩张的亚太市场，与中国、印度等能源消费大国的联系亦将日益密切。虽然美国逐步实现能源独立降低了与中国、印度等国争夺中东油气资源的激烈程度，但鉴于中东重要的地缘战略地位，美国从其全球战略利益出发，也绝不会轻视自身在该地区的战略存在，仍会维持相当的地缘政治影响力。由此在美国、中东产油国以及中国、印度等新兴能源消费大国之间，将形成一种复杂的油气地缘政治互动格局。

三、“页岩气革命”与中国国际能源战略调整

中国1993年，首次成为石油净进口国，当年净进口石油988万吨，此后石油生产与需求缺口不断扩大，对海外石油依赖程度不断加深。2003年，中国石油进口量达9112万吨，成为仅次于美国的全球第二大石油消费国，以及仅次于美、日的全球第三大石油进口国。2004年石油进口量再创新高，达1.23亿吨，超过日本而成为全球第二大石油进口国。到2012年，中国原油进口量已达到2.71亿吨，对外依存度超过56%。与此同时，中国对天然气的需求增长迅速，并于2006年首次成为天然气净进口国，此后对外依存度不断提高。到2012年，中国天然气进口量达414亿立方米，对外依存度也达到28.8%。

石油是我国能源消费的重要来源，2012年在我国一次性能源消费中的比重占17.7%。然而，我国的石油供应安全却不容乐观：一是进口来源过度集中于中东及非洲地区，2012年中国共从该地区进口原油2.1亿吨，占当年原油进口总量的59.3%，［10］18但该地区局势长期动荡不安，尤其是近年来随着巴以冲突、叙利亚内乱、伊朗核危机愈演愈烈，我国石油供应的稳定性和安全性遭遇挑战；二是我国80%左右的进口原油都要采用海洋运输形式，并且途经马六甲海峡这一重要海域，海盗猖獗、美国势力介入、南海争端这些因素又加剧了我国原油进口运输的危险性。而在 “页岩气革命”的浪潮下，世界能源格局和地缘政治经济秩序的变革已初现端倪，中国要维护自身能源安全，就要把握这一有利时机，积极作为，构建符合世界能源格局变化趋势的国际能源战略。

首先，要加大能源外交力度，保证石油供应安全。在当前和今后一段时期内，石油仍是我国能源消费的重要来源，保证石油供应安全是当务之急。美欧 “页岩气革命”的发生使其能源自给率不断提高，其对中东、中亚、俄罗斯等传统油气中心的能源依赖度将不断降低，这些传统油气中心也将因此而失去其传统的能源出口市场，这样国际能源市场上卖方的地位将显著增强，中国作为油气资源的 “战略买家”而获得更大的回旋余地。因此，在与传统能源供应国的油气谈判中，要抓住国际能源市场的深刻变化，加大能源外交力度，逐步变被动为主动，变劣势为优势，寻求新的能源合作方式，构筑东北、西北、西南管道和海洋四大能源战略通道，保证我国的石油供应安全。

其次，要提高天然气消费比重。天然气作为一种清洁能源，受到世界各国的青睐，2012年，在世界能源消费结构中的比重达23.9%，但在我国却仅占4.7%。显然，我国与世界平均水平存在较大差距。当前，为了实现可持续发展，低碳经济发展模式正方兴未艾，增加清洁能源的消费比重成为未来能源消费的必然趋势。“页岩气革命”的发生将使得全球天然气生产与消费大幅增加，预计在未来数十年内能够取代石油而成为世界能源消费的核心。中国要顺应世界能源消费格局的变化，通过产业结构升级、能源消费模式改革、政府政策支持等手段，不断提高天然气在一次性能源消费中的比重，加快天然气工业的发展，维持经济社会的可持续发展。

最后，要加快非常规油气资源勘探开发。中国要维护自身能源安全并参与全球能源博弈，必须加快页岩气等非常规油气资源的勘探开发，提高自身油气资源产量，降低对外油气资源的依赖。虽然国内外普遍预测中国拥有全球最为丰富的页岩气资源，可采资源储量达36万亿立方米，①数据来源：美国能源信息署 （EIA）。但开发却面临两大难题：一是地质构造复杂，开采难度较大；二是关键技术水平要求较高，短期内难以突破。此外，目前油气资源管理领域还存在一些体制性障碍。因此，中国政府一方面要增加研发投入，加大科技攻关力度，突破核心技术，提高勘探开发技术水平，同时要加大矿产资源补偿费、探矿权、采矿权使用费减免等税费优惠和财政补贴政策的支持力度，鼓励更多企业参与开发，促进页岩气、页岩油的勘探开发；另一方面，也要积极扩大国际合作，加强与具有领先技术的美国之间的合作，以获得技术支持和经验借鉴，加快国内页岩气等非常规油气资源的勘探开发。

当然，全球非常规能源产业发展尚处于起步阶段，许多国家仍不能确定本国这一资源的规模和质量。而且非常规油气资源生产也会对生态环境形成一定压力，如果处理不当，可能使 “页岩气革命”的进程受阻。中国应抓住有利契机，顺应世界能源格局的变革，在重新审视全球油气地缘政治和能源安全形势的前提下，制定一套以维护国家利益和经济社会可持续发展为核心的国际能源战略，在保证石油供应安全的前提下，提高天然气在一次性能源消费结构中的比重，同时加快页岩气等非常规油气资源的勘探开发，提高能源自给程度，维护自身能源供应安全，实现中国与国际能源供需形势的有效互动。

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