地方国库现金管理的现实困难与路径选择

杨志宏 郑 岩

（1.中国社会科学院，北京 100732；2.哈尔滨商业大学，黑龙江 150028）

一、开展地方国库现金管理的动因

1.公共财政的本质要求开展地方国库现金管理。公共财政是与市场经济体制相适应的财政运行模式，而市场经济是一种效率经济，因此，追求效率是公共财政的本质要求，构建“效率政府”、“效率财政”是我国适应市场经济客观要求的必然选择。国库集中收付制度改革适应了公共财政追求效率的要求，而地方国库现金管理是深化国库集中收付制度改革的重要内容，更是我国构建现代国库管理制度的必然之举。根据货币的时间价值和现金的机会成本理念，地方国库现金余额的闲置是一种效率损失，不仅违背了公共财政的本质要求，而且不利于构建现代国库管理制度。

2.库存余额持续走高迫切需要开展地方国库现金管理。国库集中收付制度改革使原来分散在各个预算单位账户上的未支出财政资金逐步向国库单一账户集中，导致国库现金规模随着改革深入而不断增长（见图1）。国库库存现金余额的持续高位运行极易引发地方政府通过财政专户、特设账户等多种变通方式私自开展现金管理，不仅会加大地方政府国库的资金风险，影响地方正常预算支出的执行，而且会对基础货币供应量产生一定的影响，影响货币政策的执行效果。2006年开展中央国库现金管理后，占国库现金余额85 的地方国库现金余额仍处于闲置状态，迫切需要开展地方国库现金管理。

图1 2002年—2012年我国国库现金月末余额情况

二、开展地方国库现金管理的现实困难

地方国库现金管理之所以迟迟未能启动，根本原因在于难以把握宏观调控目标与地方政府目标的一致性。财政分权体制下，地方政府成为具有独立经济利益的主体，导致地方政府的行为目标可能偏离中央政府的调控目标。地方国库现金管理关系到地方政府的切身利益，而且会对货币市场流动性产生重要影响，进而加大中央政府货币政策的执行难度。因此，为确保地方国库现金处于中央政府的可控范围之内，实现地方政府行为目标与中央政府调控目标的统一，开展地方国库现金管理必须具备完善的制度框架和量化分析技术基础，但目前还不具备这样的条件。

1.保证国库资金安全及地方国库现金管理与货币政策协调配合的制度安排有待出台。一方面，安全性是投资运作国库现金余额首要遵循的原则，这就需要制定地方国库现金管理有关金融市场及投资工具选择问题的制度和操作规程；另一方面，地方国库现金余额作为基础货币的重要组成部分，如果将其存入商业银行，它将直接影响货币供给量；如果将其进行短期投资，它将对货币市场的供求平衡状态形成冲击。这就需要对地方国库现金投资运作与央行制定货币政策的沟通协调进行制度上的规定。

2.现行预算管理制度有待完善。政府预算是国库现金收支预测的重要依据，但目前我国政府预算编制和执行仍然存在一些问题。一是预算编制不够科学、精细，部分项目的支出预算与实际用款需求衔接性不好，增加了预算执行难度。如有些基本建设专项资金预算安排的支出，中央财政专项拨款集中下达后，受季节性因素和施工进度的影响，当年根本用不完，只能滞留在国库且不能用作他用，从而拉升库存水平。二是预算执行带有一定的随意性。主要表现为决算与预算的差异较大和支出进度的不均衡，增强了国库现金流预测的干扰性因素，降低国库现金流的预测精度。

3.地方国库现金流的预测方法有待改进。从市场经济国家国库现金管理的成功经验看，全面、完整、及时的国库收支预测是规范国库现金管理工作的最基本要求，高效的国库现金管理体系要求国库现金流及库底最佳现金持有量的预测尽可能精确到日余额。目前，人民银行各级国库已经开展了预测国库现金流的探索，但月度和年度国库现金流的预测精度都并不理想。尽管2006年开始的中央国库现金管理能为地方国库现金管理提供一定的经验借鉴，但二者在操作主体、目标、工具、参与对象等诸多方面的明显差异，使得地方国库现金流预测并不能完全照搬中央国库现金流的预测方法。

三、开展地方国库现金管理的国际经验

1.严格的国库单一账户制度和全面的预算执行控制是基础。以英美法德等国为代表的OECD成员国的地方政府，均建立了由中央银行严格管理的国库单一账户，当地政府所有收支严格通过该单一账户进行核算。同时，OECD成员国的各级政府，通过国库系统可以对财税库银及预算单位的活动进行全方位监督，并能对预算支出编制、付款、清算等支出周期的每个阶段进行控制。这样才能有效实现国库现金余额的集中化管理，并为后续的现金流预测等操作奠定基础。

2.选择适当的现金管理模式是关键。法国实行完全一体化管理模式，即合并地方国库现金管理与中央国库现金管理统一由中央政府有关部门统一操作，这主要是基于地方政府能力欠缺及便于控制财政收支流量的考虑；美国采取完全自主管理模式，即地方政府在中央政府的监督下具有管理地方国库现金的自主权利，这与美国联邦制充分尊重地方政府利益且财政部门具有高效的管理能力有关；多数发展中国家一般采取中间管理模式，即中央财政部门进行设定操作标准、出台相关制度、控制地方政府投资规模和风险等宏观管理，地方政府负责具体操作。

3.完善的现金流预测机制是重点。如美国财政部设有专门负责跟踪政府实际收入和支出的办公室，收集来自联储、税务局、公共债务办公室等部门的现金动态数据，并以此为基础预测未来约6个月的日现金流入和流出量并及时更新。而美联储也以经济分析和财税信息为基础，将每日预测的现金流以及国库账户余额电话通知财政部并对预测结果进行比较分析。再如瑞典国家债务办公室（SNDO）定期发布对政府资金需要量的年度预测和细化编制的月度预测，此外还要编制用于内部现金管理的每日资金预测。

四、推进地方国库现金管理开展的路径选择

目前，地方政府一方面迫于收支困难而由中央代发国债并承担为数不小的债券利息支出，而另一方面却面临着大量闲置国库现金余额巨大潜在获利机会的诱惑，这是地方政府迫切期盼开展地方国库现金管理的根本原因。然而，目前开展地方国库现金管理至少需要做好以下几项工作：

1.完善地方国库单一账户制度，进一步加强政府预算编制和执行管理。目前我国中央国库现金管理得以顺利开展，一个重要前提是中央政府构建了较为完善的国库单一账户制度。然而，地方政府的国库单一账户制度仍不完善，各地财政部门在商业银行开设的财政专户和特设账户仍然较多较乱，不利于全面、准确地掌握财政资金，严重阻碍了地方国库现金管理的开展。建议逐步归并或取消各类过渡性质的财政专户，依托财税库银横向联网系统（TIPS），将财政资金全部纳入到国库单一账户进行核算，包括非税收入在内的各类收入和拨付预算单位的款项都直接通过单一账户进行。同时，应进一步完善预算编制，提高预算编制的科学性、规范性和预算执行的严肃性，建立并完善预算执行的考核监督办法和评价体系，加大对预算执行的监督、考核力度，平衡预算支出进度，提高预算执行绩效，减少影响国库现金流预测的不确定性。

2.综合运用定性分析和定量分析提高地方国库现金流预测的精度。一方面，要不断增强对国库现金收入、支付、退库、调拨等信息的获取能力，提高国库现金管理的定性分析水平。人民银行国库部门要加强与财政国库部门、税务机关、财政预算机关及商业银行之间的沟通协调，在完善人民银行国库大额拨款、退库登记审批制度的基础上，尝试建立国库大额支付、退库实时监测报告制度，不断将大额支付、退库信息纳入国库现金流预测的体系中，配合国库现金管理的定量预测。另一方面，要继续探索研究适合地方国库现金余额的预测方法。各级国库人员要加强对前沿预测技术和模型的学习，并充分考虑预算执行、财政收支、调拨、退库等多种信息，尝试运用多种模型进行国库现金流预测，在适当修正模型的基础上，形成适合本地区的国库现金预测模型。

3.探索建立由中央组织开展的地方国库现金管理模式。考虑到我国行政和财政管理体制的特点，结合各国开展地方国库现金管理的经验，我国应采取中央组织地方开展国库现金管理的中间管理模式，即在中央政府统一设定操作标准并出台制度控制投资规模和风险的基础上，地方政府负责现金管理的具体操作。根据表1的博弈分析将表明：中央组织开展地方国库现金管理是防范风险和提高社会福利的最优决策。中央政府可以选择不允许地方政府开展国库现金管理（即“不组织开展”）和制定操作规则并组织地方开展国库现金管理两种选择（即“组织开展”），地方政府有不开展和开展两种选择，下面分析中央政府和地方政府的各种决策组合及二者相应的损益情况。

表1 地方国库现金管理博弈

W表示开展地方国库现金管理适应了公共财政本质要求而增加的社会福利；C表示开展地方国库现金管理带来的资金的时间价值；R1和R2表示地方政府在中央政府尚未允许的情况下私自开展国库现金管理引发的风险。一方面，地方政府在中央政府尚不知情时，采取“非正规”路径开展国库现金管理，往往会影响货币政策的执行效果，地方政府投放国库现金或者会抵消中央紧缩性货币政策的调控目标，或者会不适当增强中央扩张性货币政策的力度，这种风险用R1表示；另一方面，地方政府为追求开展国库现金管理的利益最大化往往会放松投放国库现金余额的约束条件，这就可能会导致投放资金亏损或不能按时、全部收回，最终影响地方正常预算支出的执行，这种风险用R2表示。

表1中，（-W，-C）表示中央不组织且地方也不开展国库现金管理时中央政府和地方政府的利益损失；（W-R1，C-R2）表示中央不组织但地方私自开展国库现金管理时二者的得益，虽然双方都有得益，但都会面临一定的风险；（0，0）表示中央组织但地方不开展国库现金管理的情况一般不会发生；（W，C）表示中央组织地方开展国库现金管理时双方的得益，运用划线法可知，这种政策组合是开展地方国库现金管理博弈的纳什均衡，能够有效避免风险、提高社会福利，即中央政府和地方政府都选择了最优决策。而现实情况恰恰是中央政府不组织、地方政府不开展或者某些地方政府私自开展国库现金管理，即得益为（-W，-C）和（W-R1，C-R2）的两种情况，并不是中央政府和地方政府最优决策的组合。

4.构建地方国库现金管理、央行货币政策及相关部门的协调配合机制。一方面，应制定能够有效防范地方政府将国库现金余额投资于高风险项目，以及能鼓励地方政府运作国库现金余额时获取信誉度较高的抵押品的相关制度，保证地方国库现金投资运作的安全性；另一方面，应在中央和地方之间建立有效的沟通协调机制，并建立地方国库现金管理与央行货币政策的协调配合机制。目前，人民银行国库部门更多关注国库现金流的预测，即特定时期国库库存将会有多少的问题；而财政部门更多关注的是国库库底资金的最优规模，即特定时期国库库底资金应该留多少的问题。实际上，只有先明确特定时期国库现金余额有多少，然后才会考虑应该留多少，拿出多少去投资运作。因此，可以考虑建立人民银行和财政部门定期召开协调会议的制度，相互交换国库现金相关预测的结果，再结合当时的财政货币政策，协定国库现金管理的操作计划。

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