草原牧区可持续发展的生态补偿对策及建议

金良+张文娟

草原生态补偿是保护和改善草原生态环境的一项重要

措施。建立草原生态补偿机制的根本目的在于使草原生态

建设的建设者和受益者在成本分担和利益分享上趋于合理

化、科学化，并激励经济主体参与草原生态建设，推进草原

生态建设持续有效实施。

一、草原牧区生态保护补助奖励政策的实

施情况

（一）内蒙古自治区草原生态补助奖励政策的实施情况

2010年内蒙古自治区政府下发了《关于促进牧民增加

收入的实施意见》（即政府1号文件），决定对阶段性禁牧、

牧民转移就业、购置牧机具、牧区燃油和牲畜良种等进行补

贴。为此，自治区财政每年拿出9亿元，各盟市每年拿出6

亿元，全区每年共计投入15亿元用于草原生态补偿。2011

年起，国家全面建立草原生态补助奖励机制（以下简称国家

补奖机制），每年用于草原生态补偿的资金总额超过55亿

元，连续5年的投资总额在275亿元左右，内蒙古自治区也

包括其中。如此大规模的资金投入在自治区的

历史上是从未有过的。

截至2012年3月底，内蒙古自治区财政厅已

将2011年国家补奖资金37.66亿元全部下拨盟

市。此项补奖政策覆盖内蒙古10.2亿亩可利用

草原，涉及5567 个嘎查村，惠及146 万户农牧

民。同时，自治区财政对牧区补贴的配套政策

资金也已陆续下达。

一是继续对畜牧业良种给予补贴。对牧民

购买区内具备旗县以上生产经营许可证种羊场

的特级、一级种公羊予以补贴，购买一只羊补贴

800元；牧户采用良种肉牛冻精，每头基础母牛

每年补贴10元；对牧户养殖良种基础肉用母牛，

每头母牛补贴50元。三项补贴资金共2.4亿元，

其中自治区本级财政承担的1.4亿元已下拨。

二是继续对牧业机具购置给予补贴。在中

央财政补贴30%的基础上，将牧民购置机具累加

补贴比例提高到50%，对牧民合作组织购置机具

给予优先安排，2012年需资金1.13亿元，其中自

治区本级财政补助的6780万元已于年初下达。

三是对牧民草原管护员给予补贴。2012

年，自治区与盟市、旗县财政安排资金4700 万

元，共聘用牧民管护员1.17万人，做到每个嘎查

村聘用1—2名草原管护员。

四是对生态转移安置试点给予支持。2012年全年，自

治区与盟市共安排转移安置资金4亿元，安排优质高效草

牧场建设资金2.2亿元，自治区有关部门正在编制实施方

案，待方案批复后自治区财政将及时下拨资金。截至2012

年10月，2012年草原生态补奖资金已发放17.6亿元，65万

户农牧民开始享受第二年的补奖政策，占应发放户的

54.7%。

（二）农牧民对草原生态补助奖励政策实施的反映

为了了解草原生态补助奖励政策实施以来农牧民在维

持生计方面及草原生态保护方面的变化，我们对锡林郭勒

盟和呼伦贝尔市部分地区350多户农牧户进行了入户问卷

调查和随机访谈。83.7%的农牧民认为生态补助奖励政策

对改善他们的生活现状有一定的帮助；部分农牧民表示从

实施该政策以来他们在生活支出上同比增加了子女上学的

费用和医疗保健的费用；还有部分农牧民表示国家除了给

予他们经济补偿外，还为他们提供了一些就业补贴、生产补

贴等等，使更多的人能够从事除种植、养殖以外的其他劳

动，这对提高他们的生活水平有很大的帮助。16.3%的农牧

民对该政策感到不满意，他们认为国家的这项政策力度不

够，对他们的生活影响不大；部分农牧民表示，该政策的实

施不彻底，不透明；还有一些是长期生活在此地的外地户口

居民，他们不能享受国家的这项政策。

经过分析发现，对该政策满意并认为可以从中获益的

农牧民大多文化程度较高，且年龄在30岁—50岁之间。这

部分人思维活跃、对改善自己的生计有很多想法，而且愿意

大胆尝试新技术和新的农牧业经营方式；同时他们也具备

了一定的能力，注重教育和生活的品质，在国家和政府的帮

助下能够抓住机遇来改善自己的生活方式。对该政策不满

意的多数是文化素质不高、生活贫困、年岁较大的农牧民。

他们思想有些落后、希望安于现状，再加上年龄的限制，使

得他们生计单一，生活状况很难得到改善。另外，一些外来

人口，因享受不到国家的生态补奖政策，发展的积极性受

挫，生活状况受到内外因素的制约，其生计风险相对较高。

有85.3%的农牧民认为这项生态补助奖励政策的实施

有利于草原地区草场恢复和保护，有利于当地环境改善。

根据2012年内蒙古自治区草原监测报告显示，在生态补偿

实施以后，草原地区加强了草原植被的保护，2011-2012年

草群的平均高度比2005-2010年高出3.31%。内蒙古自治

区植被平均盖度平均增加1.82%。2012年天然草原平均干

草产量60.36公斤/亩，较2011年增加11.64公斤/亩。牧草

生长高峰期的牧草总产量6789.95 万吨，较2011 年增加

1309.54万吨，平均增幅为23.88%，其中锡林郭勒盟天然草

原牧草产量增幅为28.05%，呼伦贝尔市为27.14%。

因此，内蒙古草原自实施生态补偿以来，草场恢复状况

良好。但是，从本次调查中，对于“与2010年前相比，草原

退化、荒漠化程度如何”这个问题，约40%的受访者选择了

“草场恶化”这一选项。这说明，单依靠生态补偿的机制，还

不能解决所有地区的草场退化的问题，还要针对地区情况

加强生态建设相关工作。

二、草原生态补助奖励政策实施过程中存

在的问题

（一）生态补偿范围狭窄

本次生态补偿主要涉及纯牧型和农牧型的农牧户，且

涉及的范围不够大，对于生活在草原地区的纯农型农户的

生态补偿不多。而纯农型的农户恰是生活比较贫困，靠天

吃饭，收入水平很低。另外，由于长期干旱少雨、风力大，农

耕区土壤质地下降，土壤风蚀严重，基本处于越垦越贫的状

态，这不利于草原的保护；外来住户，多数是长期居住在此

地从事农牧业生产的人们，由于没有本地户口，享受不到优

惠政策，怨言较多。草原生态补偿如果不能够有效解决这

部分人的问题，将影响草原的保护。

（二）生态补偿资金来源单一且不稳定

目前我国的生态补偿资金主要有财政转移支付和专项

资金两种来源，其中转移支付为最主要的方式。在转移支

付中，纵向转移支付即中央政府对地方政府的转移支付占

主导地位。而区域之间、流域之间、社会群体之间、捐赠等

横向转移支付少之又少。很多农牧民反映，类似的生态补

偿以往也有，大多都是补偿几年后就降低补偿的额度或是

取消部分补偿项目的资金。单靠国家和自治区的补偿，很

难达到长期稳定的效果，因此，要争取一些企业和社会群体

等的支持。

（三）草原生态补奖机制标准还需细化

在我国目前实施的生态补偿项目中，补偿标准基本上

采取“一刀切”的方式，这样的补偿方式会导致一些地区出

现“过补偿”，另一些地区出现“低补偿”的现象。这次内蒙

古各盟市草原生态补奖资金的发放标准虽然有所不同，但

盟市内部只是进行了大概的分类。由于补偿标准的制定缺

乏科学依据，补偿标准细化度不够，又不能因地制宜，导致

在执行过程中出现一些问题和矛盾。

（四）监管评估机制不健全，补偿缺乏透明度

长期以来，我国在生态环境建设方面实行的是上级部

门监管和评估下级部门的工作，不仅缺乏独立的第三方监

管，而且也缺乏独立的评估机构。这种“同门监管和评估”

的方式带来了许多问题，比如目标扭曲、评估标准不科学、

监管手段落后、欺上瞒下、挪用贪污资金等腐败行为；一些

乡镇和单位弄虚作假套取各种补奖资金；随意变更内容、地

点、规模；此外，很多单位还存在会计基础工作薄弱、会计核

算不规范、预算编制不细化、未按规定执行基建财务制度，

违反现金管理条例、进行大量的现金支付，财务处理和报账

手续不规范等一系列问题。

调查发现90%以上农牧户对此次生态补奖政策和力度

都不是十分了解，由于缺乏监督——反馈——调节机制，农

牧民对生态补奖缺乏明晰的概念，其在补偿过程中的主体

作用没有得到发挥。

三、草原牧区可持续发展的生态补偿对策

及建议

（一）完善草原生态补偿法律机制

完善有关生态补偿机制的法律法规，使生态补偿机制

有法可依。尽快起草并出台《禁牧休牧管理条例》、《草原征

用使用补偿标准》和《草原植被恢复费征收使用管理办法》

等，进一步修改完善草原保护和管理的地方性法规。

（二）科学制定总体规划，合理确定补偿标准和期限

1. 因地制宜，科学规划

荒漠草原年降水量为150-250mm，属干旱地区，生产力

较低，退化较严重，应当实行有规律的生态移民政策，加快

牧区劳动力转移，从而有效卸载草原生态压力。通过调整

产业结构、发展城镇化等方式，提高移民生活水平。在有水

源、地势低洼的地区，可以实行有限的放牧利用。

典型草原年降雨量为200-350mm，属于半干旱地区，应

区分不同退化情况实行不同的生态补偿政策。在重度退化

地区，实行以禁牧为主要内容的补偿政策；在中度退化草

原，实行以休牧和围栏为主要内容的补偿政策；在轻度退化草

原，实行以季节性休牧或者划区轮牧为主要内容的补偿政策。

草甸草原是森林向草原过渡的一种植被类型，形成于

比较湿润的气候条件，年降水量一般在350-450mm左右。

在退化较严重的地区，实行季节性休牧。

2. 制定草原生态补偿标准和期限

根据草原生态服务功能价值确定草原生态补偿标准，

虽是理想状态，但计量困难。所以采取补偿主体与补偿对象

“讨价还价”的方式达成协议补偿标准相对简单和易于实施。

适当提高补偿标准。随着近些年物价水平上升，农牧

民生产、生活成本支出增加，而补偿标准却没有相应提高，

农牧民普遍反映缺粮、缺基础设施建设资金。补偿标准应

当随经济发展水平做相应变动。依据调查时牧民的意愿和

粮食成本上升的现状，建议饲料粮补助和围栏投资补助分别

提高50%，基础设施补助应当占投资额的40%～50%左右。

建立长效的生态补偿机制，延长补助期限。草原生态

建设是一项利在当代、功在千秋的工程，其生态效益往往经

过较长时期才能显现出来。目前，草原生态建设基本以“项

目工程”为主，5-10年的补偿期限过短，补偿期满后，项目区

农牧民生活问题难以解决，生态成果难以巩固。草原生态

建设补偿应当至少实行10年、20年，甚至更长的时间。只有

实行长效的生态补偿机制，从制度上保障农牧民根本利益，才

能巩固草原生态建设成果，推进草原生态环境的治理。

（三）加强对农牧民的教育培训，提高补奖政策实施效果

国家实施草原生态补助奖励政策，就眼前而言是为了解

决项目区农牧民生活问题，从而降低人类利用草原的强度；

从长远来看是为了实现草原牧区经济、社会和生态的可持

续发展。实现草原的恢复和生态成果的巩固，关键在于改

变农牧民的生产生活方式，提高其适应当今社会的能力和

素质，而不是对其生活进行简单的补贴。政府应更加注重

对农牧民的教育培训，从而提高农牧民利用草原和保护草

原的能力，提高政策实施的效果。

（四）根据草原生态系统的特点，提前考虑政策调整的

方向

对生态系统一味地长期进行保护，不利于生物多样性

的发展。草原生态系统的可持续发展需要人类适度的干

扰。所以，当草原恢复到一定程度的时候，草原生态补助奖

励政策的重点应有所调整。应结合草原的实际，逐步解除

禁牧和休牧，保证人类对草原适度的干扰。

（五）建立草原生态补偿长期融资机制

草原生态补偿资金的来源应是多元化、多层次、多渠道

的。除增加公共财政预算资金外，政府要发挥政策导向和

组织协调作用，支持鼓励社会资金参与草原生态建设。

1. 充分利用资本市场融资。草原生态建设目前存在的

问题是，项目资金使用期过短，还款期内效益难以发挥，难

以偿还借款本息。因此，为草原生态建设提供长期贷款和

长期国家金融支持十分必要。另外，国家应适度举债，将社

会上的消费基金、保险基金等转移到草原生态建设上来，变

为生产建设资金。

2. 建立草原生态补偿基金。由国家涉农部门和环保

部门牵头建立“草原生态建设补偿基金”，由国家财政拨款

作为垫底资金，在此基础上，召集其他经济主体，如有关企

业和组织的私人投资、社会团体和个人捐赠等，多渠道开辟

草原生态建设资金来源。

3. 吸引外资投入到草原生态建设。草原生态建设的

受益范围具有全球性，因此加强与国际社会的合作很有必

要。为了帮助发展中国家履行环境保护条约和协议，国际

金融机构、国际援助机构、发达国家和一些非官方组织设立

了环境保护专项基金，积极支持具有高生态效益的项目融

资。我们应该争取这方面的融资，以弥补国内资金的不足，

使之服务于草原生态建设。

（六）加强草原生态补助奖励资金的监督管理

完善的组织管理体系对于实施生态补偿必不可少。由

于涉及多个部门，必须有一个强有力的组织领导。各级政

府应加强部门间在资金、技术和资源上的协调与合作，建立

生态补偿的征收机制和发放机制，实现补偿资金在受偿方

和支付方之间的转移支付。应加强对草原生态补助奖励资

金的监督管理，针对目前专项资金使用不规范问题，做到专

户存储、专款专用；对大额现金支出、不按合同支付等不规

范使用资金的行为，要及时纠正；建立财政资金的绩效机

制，改变过去的“重拨款而轻管理”现象，做到追踪问效，确

保资金的使用