关于我国高考制度改革的几点思考

田景春

（文山学院 人文学院，云南 文山 663000）

自20世纪70年代末恢复高考以来，有关高考制度诸多方面的改革一直成为吸引大众眼球、拨动社会神经的话题。改革是为了兴利除弊，使高考成为高等院校科学有效选拔人才的基本制度和方法。但30多年频繁的改革，一方面使改革成为常态化的工作，另一方面却逐步偏离了改革的初衷。关于高考制度改革，有不少真知灼见，但大多针对某一方面、某些具体环节，笔者不揣简陋，意图从宏观角度对高考制度改革作一些思考，以求教于方家。

一、高考制度改革的基本回顾

自恢复高考后，高考改革的步伐就一直没有停息过，改革成为一种常态。以下是对高考制度改革的基本回顾，以便对后面的思考作一些铺垫。

（一）高考制度的恢复与重建

1977年10月12日，国务院印发了国发〔1977〕112号文件《国务院批转教育部关于1977年高等学校招生工作的意见》，宣布当年立即恢复高考。这是我国唯一一次在冬天举行的高等入学考试，考取的学生在春季入学。

在1977年各省命题的基础上，1978年的高考由全国统一命题，考试时间为7月20日至22日。1979年作了新的调整，规定考生年龄一般不超过25周岁，由教育部统一命题，各省组织考试、评卷；报考重点院校的，外语考试成绩按考试分数的10%计入总分；报考一般院校的，暂不计入总分，录取时作为参考。考试时间调整为7月7日至9日，这一高考时间规定一直延续到2003年。

1980年的高考改革中，在考试组织形式方面，教育部规定考生多的省份实行预选考试，预选出成绩比较优秀的学生参加全国统考，预选制后大约只有40%的学生有资格参加高考。

（二）高考制度改革的初始探索

从1981年开始，教育部的文件中第一次出现高考要继续“改革”的字样。1981年，首开高等教育自学考试，自考、函授、夜大政策出台，全国逐渐恢复和发展高等学校函授教育和夜大学。这一年的高考科目确定为文科考6门、理科考7门的“六七模式”，外语成绩本科按50%计入总分，专科学校是否计入总分，由各省市自治区确定。1983年，教育部提出高考向农村、牧场、矿区、油田等艰苦行业实行定向招生的政策。

1984年教育部在部分高校和省份试行推荐保送生制度。1985年，教育部规定可以从参加统一高考的考生中招收少数国家计划外的自费生，产生了不收费的国家计划招生和收费的国家调节招生同时并存的“双轨制”。

1987年，经国家教委同意和上海市人民政府批准，上海在完成高中毕业会考的基础上开始试行“3+1”方案。

1989年，经当时的国家教委同意，高校对所有学生实行收费(但公费生与自费生收费差别较大)，高校从招收自费生、委培生到招生并轨，高等教育实现了从公费津贴制(免费制)向收费制的转变，确立了招生与毕业生就业的“双轨制”。

1990年，全国普通高等学校招生统一考试广泛推行标准化考试，高考科目实行“4×4”方案。

1991年开始，在全国实行普通高中毕业会考制度，会考采取考试和考查两种方式。

（三）高考制度改革的全面铺开

以1992年邓小平南巡讲话为标志，全国掀起了新一轮以建立市场经济体制为中心的改革浪潮，高考亦进入一个频繁密集的改革新阶段。同年2月，国家教委发布了《高等学校招生全国统一考试管理处罚暂行规定》，并调整了高考内容。

1994年，国家教委发出《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，高考试行“并轨”招生，全国37所重点院校进行招生收费并轨制试点工作。1995年3月全国人大八届三次会议通过《中华人民共和国教育法》。当年，全国各省（市、区）全部实行会考后的高考“3+2”科目设置方案。

1996年5月八届全国人大常委会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》。

1998年，更名后的教育部提出高考进行内容与形式的改革，高考科目将实行“3+X”方案。1999年广东率先推行“3+X”科目考试方案。高校开始扩大招生规模。2000年，北京、上海、安徽、内蒙古等省份进行春季招生改革试点，开始探索一年两次高考。

2001年的高考取消了考生在年龄和婚姻状况上“不超过25岁”和“未婚”的限制。2002年，江苏率先进行取消文理分科的改革试点，高考实行“3+大综合”。当年普通高校招生工作实现网上录取。2003年，全国高考时间调整为每年6月的7、8日。当年，北大、清华等22所高校被赋予5%的自主招生权。2004年，教育部在上海、北京自行组织高考命题基础上，将“统一考试，分省命题”的举措扩大到11个省、市。

2005年，教育部实施高考招生“六公开”的“阳光工程”。2006年，教育部允许香港高校在内地自主招生，全国自主选拔录取的高校数量扩大到53所。2007年，教育部直属的部分师范大学实行师范生免费教育政策。

2010年7月，国务院成立了以刘延东国务委员为组长的国家教育体制改革领导小组。2011年，教育部提出“积极稳妥推进高考改革”，“成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，指导高考改革试点”，并“开展普通本科和高等职业教育分类入学考试试点”。 2012年9月，国务院办公厅要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。

2013年，伴随着十八届三中全会的召开，高考制度改革又掀起新的热潮。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”。教育部明确将“研究制定高考改革的总体目标和基本框架”，其中，高中学业考试改革、高考综合评价改革和异地升学等均是工作重点。

以上主要是对国家层面关于高考制度改革历程的简要回顾，至于各省区市的探索、试点、改革，则更为频繁和多元，限于篇幅，在此就不一一列举。30余年的改革，主要集中在考试科目的设置、考试组织形式、高校招生录取方式、收费政策以及考生年龄限制等方面。

二、频繁的高考改革带来的消极影响

高考制度的频繁改革，给我国教育事业的正常发展带来了诸多消极影响。主要表现在以下方面：

（一）严重影响到高中阶段正常的教学秩序

高考的基本内容应该是相对稳定的，如此才有利于高中阶段教学的组织实施。但是，由前可知，30余年来，高考科目内容的变动较为频繁，至今没有稳定下来。有的年度理科不考生物，生物课程就靠边站，课时被大量压缩，甚至被排除在正常的教学计划之外；有的年度不考地理或历史，这些课程和老师就被打入“冷宫”。高中教育属于基础教育范畴，教学计划所开设的每门课程都具有平等的重要性，均有利于学生的成长。然而由于高考成了教学活动的指挥棒，使得高中正常教学中的课程被人为地划分为三六九等，语文、数学、英语成为主课备受重视，而其他科目则成为陪衬。在现行的高中教学过程中，学校的课程安排不是根据国家统一的课程教学大纲进行，而是以高考指挥棒为转移。而高考科目设置经常处于变动，导致正常的教学秩序受到极大的干扰。正常的教学秩序是教育活动有效性的基础，教学秩序缺乏连续性和稳定性，必然影响教育功能的正常发挥。

（二）人为强化了高考指挥棒的作用

在改革开放初，高考具有“一考定终身”的作用，考上大学，即或只是中专或技校，都可以一跃龙门，走出农门，吃上“皇粮”。当时的高考被赋予了太多的社会功能，承载了家长、社会、国家、考生的太多期望，当时的高考不仅是指挥棒，更像是神仙手中的“点金棒”，可以点石成金。随着高考制度改革的进展，此种特性逐渐演化为基础教育尤其是高中教学的指挥棒。

由于高考牵涉到考生、家庭、学校、教师等多方面的直接利益，因而往往成为社会舆论的焦点，备受各方关注。导致高中教育成功与否，被简单地与高考成绩上线率、录取率划等号。在如此压力之下，地方各级教育主管部门不得不把高考与对各个学校管理考核挂钩，各学校领导又制定规章制度，把高考与各个教师的奖金绩效挂钩，教师又把日常的教学工作与高考挂钩，根据高考的动态组织安排教学。在这种情况下，频繁的高考改革，加之各种现代传播媒介，如网络、电视、报纸、杂志等媒体的宣传放大效应，使高考改革长期成为媒体关注的焦点热点问题，不断强化着高考指挥棒的作用，导致高中教育只能围绕高考指挥棒不断地转来转去。

（三）造成资源的严重浪费

改革是有成本的，频繁的改革就意味着资源的不断投入和严重浪费。首先导致了行政资源的严重浪费。作为重要的公共政策，高考政策其制定、执行、评估、调整、监督等活动都需要大量的资源。高考政策几乎每年都进行改革，这意味着每年都需要在这些方面投入大量的资源。由于迄今为止高考改革并没有取得统一的共识，且备受社会各界责难，每一次高考改革，都与社会各界的期望值差距较大，也使得各级教育行政部门受到社会民众的责难，政府威信下降，公信力降低，这实质是政府的权威资源大量流失。其次，频繁的改革亦导致了教育资源的极大浪费。我国现阶段，教育资源仍然十分匮乏有限，教育资源的分布亦极端不均。在频繁的高考改革方面投入大量的资源，就意味着挤占了其他方面的投入和资源。由于高考改革越来越缺乏正确价值观的明确导引，缺乏科学的顶层设计，逐渐陷入为改革而改革的泥潭，使多次高考改革出现循环往复、原地打转的现象，导致教育资源的极大浪费。

（四）制约教育的现代化发展

教育的现代化发展不仅需要大量持续稳定的人力物力财力的投入，更需要科学合理的政策指导和宽松的制度环境。长期以来，一直努力把公正公平作为高考改革的指导原则和价值取向，但在实践中，有的地方政府和中学，甚至高等院校，却出台诸多偏离公平公正原则的“土”政策，导致稀缺的教育资源向城市尤其是北京这样的超级城市集中垄断。其次，高考制度和高考改革政策，作为基础教育的制度框架和平台，应该是相对稳定的。教育发展的现代化意味着教育的发展主体、手段、方式、客体、生态以及价值观的现代化。高考改革频繁的背后实质上是行政权力或长官意志的随意性，意味着改革并不是遵循教育的规律而是根据领导的意图和偏好进行，集中体现出来的是一种人治化特征，这是与教育发展法治化相违背的。再次，高考改革的频繁意味着社会民众参与的缺失。高考政策的频繁改革，主要是教育行政部门在主导，而作为高考直接主体的学生，间接主体的家长、教师，则被摒弃在高考政策制订过程之外。同时，这也是导致高考改革备受责难和一直难以走向科学化、稳定化和制度化的一个重要原因。

三、高考制度改革的基本思考

第一，认真总结提炼高考改革的成果以达成社会共识。

30多年的改革，既积累了丰富的成功经验和失误的教训，也产生了大量的研究成果。必须在反思总结以往改革经验教训的基础上才能有所超越和达成改革共识。国家、省级教育行政部门在进行高考改革决策时应该注意吸收和借鉴这些研究成果。2012年7月，成立了“国家教育考试指导委员会”，其职责是对国家教育考试重大问题进行调研，提出意见建议；对国家教育考试重大政策进行论证，提出咨询意见；研究制定国家教育考试改革方案，指导国家教育考试改革试点；在此基础上还专门成立了“国家教育体制改革领导小组”进行直接领导。应该说，这是一件令人鼓舞的事情。通过最高权威机构周密研究而制定科学合理的高考政策，有利于高考改革的顶层设计，有利于对高考改革的研究成果进行总体的考量权衡，在此基础上进行吸收借鉴，触及高考改革的核心问题。可以组织相关智库专家对以往高考改革的经验教训和相关研究成果进行认真梳理和分析，首先达成高考改革方向共识。

第二，提高公民高考改革政策参与度以顺应民意。

高考改革直接关乎几百万考生的前途命运，引发千万家长家庭的关注，一定程度上关系到国家民族的未来，因而一直成为高度敏感的话题。提高公民参与度，不仅有利于提高高考改革取向的科学性、合理性和公平性，也有利于增强公民的责任感，减少高考改革的争议性和冲突性。当前，我国民众对公民基本权利、高考改革政策重要性、高考改革政策内容等方面均有较高的认知水平，政策参与的意愿较强，但实际的政策参与则相当低，政策参与效能感低，政策参与的满意度偏低。这其中的原因主要是各级教育行政部门没有设置正式有效的政策参与渠道和途径。在强烈的参与愿望驱使下，大多数公民只能通过非正式的网络平台或其他方式表达自己的意见和诉求。各级教育行政部门应设法提高公民的参与度，设置公民有效参与的途径和渠道，使公民能够充分表达自己的意见和诉求，使管理者、教师、学生、家长、专家等的意见都能够充分地交锋交流。在当前利益多元化的趋势格局下，公民的政策参与度越大，高考改革的动力就越强，高考改革困境的突破就越容易。

第三，提高教育行政部门运用法治思维深化高考改革的能力。

频繁化的高考改革折射出明显的人治化导向，新的高考改革必须走法治化制度化的轨道。首先要强化高考改革政策制订者和执行者的法治意识。自恢复高考以来，国家制定出台了许多法律法规，在高考制度的制定和改革过程中，必须遵循这些基本的法律法规，不能把权力、政策凌驾于法律之上。其一，培养法治思维，强化法治意识。在高考制度改革过程中，必须遵循基本的法律规范，不能为所欲为。对于高考改革这种重大的决策问题，必须遵循法定程序、公开透明，接受社会的全方位的监督，充分体现民意。其二，高考政策制订过程应公开透明，强化社会督促，全程接受社会监督。其三，维护高考制度和政策的权威性。一旦高考政策制定出来并得到广泛认可获得合法地位之后，必须依法认真贯彻实施，建立和完善监督惩处追责机制，确保政策制度的有效落实，维护制度的权威性，任何组织、任何领导都不能随意改变。

第四，借鉴吸收世界各国高考改革的成功经验。

由于我国还处于从传统社会向现代社会的转型之中，可以通过借鉴吸收其他国家的成功经验来打破高考改革的困境，少走弯路，避免大的失误。例如，可以借鉴美国高校招生制度的有益做法。美国政府为了缩小各少数民族族裔族群子女的大学入学机会差距，在20世纪60年代初颁布了《平权法案》，赋予他们在教育机会等方面的优先权利。同时，设置一些专门针对弱势群体就学的财政援助项目,一些高校也设立了为少数族裔进入高等学校的指导服务机构。我国高考改革，可以首先实现985院校的全国公开平等录取，打破现有的明显不公平的区域录取方式。然后全面打破城乡区域的差异性限制，实现211院校的全国公开平等录取，实现高等教育入学机会的公平公正。新的高考改革应该突破以分数为唯一指标的取向，采取高中学业水平考试成绩的综合评价多元指标，实行学生与高校双向多次选择的录取方式。

第五，进一步深化教育体制改革以推进高考改革。

制度是政策的运行框架，政策过程必须在制度的框架下进行。高考制度改革的成功离不开整个教育体制改革的深化和推进。在一定意义上可以说，教育体制改革是教育改革的关键，是实现高考改革走上制度化的根本动力和路径。深化教育体制改革的一个重要前提是要正确认识教育的本质。教育就是教育，它有其自身的发展规律和独特作用，在教育体制改革中，必须按照教育本身的发展规律办事，绝不能以权力的逻辑代替教育的逻辑。进一步深化教育体制改革应该注重以下方面：一是改革人才培养体制。高考发展到今天，已经不再是一种单纯的人才选拔培养机制，而是一种人才分类培养的预选机制，不论是职业院校培养的学生，还是研究型大学培养的专业研究人员，都是社会不可或缺的人才。通过改革，要形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制。二是以考试招生体制改革作为突破口，消除“一考定终身”的问题。三是建设现代化的学校体制，切实转变政府职能，推进政校分开和管办分离，消解学校的行政化导向，在完善监督的基础上落实和扩大高校办学自主权。四是教育管理体制改革，要改变目前教育体制管理上存在的中央与地方之间权限不清晰、政府各部门之间教育管理职责交叉、省级政府对区域内教育统筹不够、政府服务指导不到位等问题。

总之，高考制度改革是一个具有相当时空跨度的话题，特别是经历了30余年的改革历程，既有强大的惯性，又积累了诸多的矛盾，需要高度的智慧和政治勇气去推进。笔者的上述思考，也许只是一种断想罢了。