政府机构改革之困境研究——基于阶段性视角的分析

（上海师范大学法政学院，上海，200235）

一、问题之缘起——对我国机构改革的阶段性评述

自1988年机构改革方案中首次提出“政府职能转变”后，我国机构改革便是围绕政府职能转变这个核心来设计和开展的，每一次机构改革都是在前一次基础上的深化。然而，由于我国经济体制、政治体制及其他方面也在经历着不同程度的变革，而这种变革与机构改革五年一次的周期并不一定同步，因此我国机构改革体现出阶段性的特征。

以阶段性的视角审视我国机构改革的进程有利于在研究中集中对现阶段问题的着重考虑。机构改革过程中遇到的很多问题，有些问题已经在之前的机构改革中解决了，而有些问题持续到现在未能解决，有些问题可能是新的环境下新出现的，而对于这些问题如果不作区别对待，总在对机构改革研究后一揽子的提出，势必增加很多无谓的研究成本。例如在大部分关于机构改革相关研究的论文中，总是会在分析我国机构改革出现的问题时，提出改革陷入“膨胀-精简-膨胀”的怪圈，而且往往放在第一位，其实1998年机构改革以后就已经大体走出了这个怪圈[1]。要真正深化机构改革成果，就要注重现阶段突出的问题。因此，本文试图通过对我国历次机构改革的阶段性梳理，着重提出现阶段我国机构改革存在的困境。基于此，笔者以“政府职能”为线索将历次机构改革分为三个阶段。

（一）1982、1988、1993年——“机构精简引导政府职能转变”时期

这一阶段的机构改革主要围绕机构以及人员数量上的精简，机构改革主要成绩也是通过公布机构和公务人员减少的数量来体现，虽然1988年机构改革方案中，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”[2]；在1993年的《国务院机构改革方案中》虽然提出要加强宏观调控和监督管理，弱化微观管理职能，但在具体的改革方案中，反而增设了许多工业专业经济部门。这一时期经济体制还处在向社会主义市场经济转轨的初级阶段，计划经济观念仍根深蒂固，政府仍然既当掌舵者又当操桨者；寄希望通过机构的改革来引导政府职能的转变。但由于缺乏经济体制转变的积极推动，效果并不明显，无法从组织结构上改革政府机构，主要效果只能是数量上的机构精简，而这不可避免的会进入了“帕金森”的怪圈——膨胀-精简-膨胀。

（二）1998、2003年——“组织结构调整引导政府职能转变”时期

1998年是机构改革一个全新阶段，随着经济体制全面的转型，再通过简单的精兵简政，已经无法满足现代化的管理要求，所以机构改革的重点也由机构精简转移到组织结构的调整上来，希望通过组织结构的调整带动政府职能的转变，从而建立适应社会主市场经济体制的有中国特色的行政管理体制[3]。1998年改革的标志就是撤销了几乎所有的带有计划经济色彩的工业专业经济部门。而2003年的改革则是1998年改革的一个延续，2003年的改革并未在机构精简上有明显的体现，反而通过设立国务院国有资产监督管理委员会，中国银行业监督管理委员会；组建商务部、国家食品药品监督管理局等措施进一步优化组织结构，也可看出中国的机构改革已走出了单纯做“减法”的“量化型改革”，转为“加减法并用”，以组织结构调整为手段来转变政府职能的“优化型改革”，这一转型也使以后的机构改革逐渐摆脱了“帕金森”怪圈。但当时经济体制变革的主要矛盾仍是摆脱计划经济的发展模式，因此主要机构改革的对象集中在经济管理部门；而且对行政体制改革的整体性推动也面临很大难度，相关条件尚不完全成熟[4]，机构改革作为一种“体制内”的改革成为了政府职能转变的“引导者”。

（三）2008、2013年——“组织结构整合与政府职能转变联动”时期

随着市场经济体制逐渐成熟，管制型政府向服务型政府的积极转变，公众需求日益增长，“引导式”的行政体制改革模式无法真正破解不合理的部门利益格局。因此，新阶段的机构改革是一种组织机构的有机整合与政府职能转变联动的改革模式。首先，2008年和2013年的改革方案对改革任务的规定不同于以往仅仅罗列机构调整的过程，而是在规定了整体任务即围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制之后，对各个机构调整的原因和所要达到的效果也一一作了说明，体现了新阶段机构改革开始注重“结果导向”的特点。然而正如马英娟教授所说：“推行大部制改革……需要一定的制度条件做支撑……除了得到包括有限政府、法治政府、公开政府等原则的支撑外，大部制的基础在于分散化的公共治理结构，以防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端。不具备这样的制度基础，简单的组织合并，只会导致“外部问题内部化。”[5]改革模式更为先进同时也意味着对改革所依托条件要求也更高。虽然我国开始注重机构改革的配套制度构建，但仍存在着制度滞后对机构改革应然效果的制约。而笔者认为行政职能承担主体治理结构的同构以及组织结构缺乏组织法规制是目前制约机构改革进一步深化的两大主要因素。

二、现阶段的机构改革所遭遇的困境

（一）新公共治理模式下，政府职能转变缺乏多元化的承接主体

胡锦涛总书记在十七大报告中提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。“大部制”的目标以及理论似乎与西方新公共管理改革中所提出的“整体型政府”一脉相承。“整体型政府”是一种从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向政府整体性治理的理论框架[6]。其所要解决的就是以专业分工、功能分割、层级节制为特征的“碎片化”政府管理模式固有的组织僵化、效率低下、部门利益等缺陷[7]。但是对“职能交叉”格言式的宣传以及对“大部制”的过度演绎似乎使得我们给现阶段机构改革赋予了排他性的“整合”属性，认为现阶段解决“职能交叉、政出多门、多头管理”困境的就是依靠“大部制”来构建“大文化”“大能源”“大交通”等部门格局，而忽视了我国的“大部制”改革是以转变政府职能为核心的。政府职能没转变，机构整合只会造成外部问题内部化。所以政府职能转变中，政府宏观调控的职能加强伴随着微观管理的职能的弱化，强化靠的是机构、职能的整合，而弱化则是一种机构、职能的分散；这种分散便是体现一种与“整体性治理”相对的治理模式——分散化的公共治理；分散化的公共治理可以描述为在政府的核心公共服务部门之外设立大量的具有一定独立性的公共组织，以达到政府“良治”的目的[7]。我国的机构改革所需要解决这么多林林总总的问题，归根到底就是为了实现政府“良好的治理”。“良好的治理”并不意味这在两种治理模式中做选择，而是使“整体性治理”与“分散化治理”形成有效的互补。

在“整体性治理模式”与“分散化治理模式”相互补的公共治理模式下，公共事务的承担主体可以包括政府、非政府公共组织（NGO）和企业。而这些主体不同的治理结构和治理机制将成为公共事务分配的首要考虑因素。汪玉凯认为，在中国，这些主体大体包括官办或民办的事业单位、社会团体、群众组织、社会中介组织、民办非企业组织，以及带有一定政治色彩的群团组织、具有一定管理职能的准行政组织等[8]。在应然状态下，如果这些主体能有区别于政府部门不同的治理结构和治理机制，如某些主体与基层民众关系更近，在提供公共服务时，民众的参与机制能保障服务提供更加畅通和公正；如某些主体在组织结构及活动方式上有很大的弹性，较少规章的制约，能更有动力和效率行使一些目标导向为主的公共职能，而非政府公共组织与政府部门各自承担公共事务的优势形成互动，促使各自治理结构的不断完善，优化行政资源配置，就能提高公共行政的效率与品质。但实然上，我国非政府公共组织很大一部分是在计划经济时期或者改革开放初期成立的，当时国家行政的垄断、政府职能并未转变，很多非政府公共组织成立的目的并非基于“分散化公共治理”的理念，如有的事业单位组建仅仅是为了减少公务编制膨胀压力的权宜之计。因此，在治理结构上，非政府公共组织呈现与政府部门的同构。

以事业单位为例，从内部治理结构看，在组织结构上，很多事业单位与政府部门一样采取传统科层制的组织形式，使事业单位同样出现传统官僚体制所特有的机构臃肿、人员膨胀、运行成本高、效率低下等的情况。从外部治理结构看，首先国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的、从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从定义中的“国家为了”“国家举办”“国有资产”等词反映了国家垄断行政以及通过所有制来界定事业单位没有真正解释事业单位的本质和特性，反而弱化了其相对独立的地位。其次有些事业单位直接挂靠在各级政府机关下，实际行使着行政管理职能，如银监会、证监会等，其实与国务院组成部门没有本质区别。还有目前我国为了使一些事业单位能承担一些如监督或协调行政机关的职能或者为了体现某些事业单位的地位，赋予该组织或领导以较高的行政级别，以行政级别作为机构发挥作用的药方[9]。以上这些问题也同样在社会中介组织以及其他非政府公共组织中存在，而这种治理结构上的同构使得非政府公共组织成为了政府的延伸，而不是与政府成为承担公共事务的竞争者。由于我国的非政府公共组织在治理结构上的改革并不彻底，导致我国政府部门进行职能整合时所下放的权力没有合适的承接主体。

（二）行政机关对行政组织权的垄断

在我国，目前还没有通过权力运行方式来研究行政组织的。事实上，行政组织权作为一种复合型权力，按其内容可以分为人事任免权、机构编制权、组织设置权、机关权限争议解决权。这些权力规范着行政组织的出生、运行到消亡整个制度性过程。这些权力如何分配，各国依据不同的宪政文化、法律制度及现实国情等有不同的分配方式。如日本立法机关分配的比重较大，奉行行政组织法定原则[10]，府省以上机关的设置必须由法律规定，而其内部机构如官房、局、部由政令规定。相对来说，法国的行政组织权分配给行政机关的比重较大，法国1958年宪法对议会的立法权进行了限制，议会只对宪法明文列举的事项享有立法权，其余事项则由行政条例规定[11](151)。因此法国的部门设置权属于总统，总统可以通过主持部长会议制定行政条例来规范和控制部门组织的设置，也可以授权总理自主决定部门组织的某些事项。但唯一的底线就是这些权力不能全部由行政机关自己来行使。而从我国的历次机构改革来看，行政组织权的分配似乎离这条底线靠得太近。

首先，在人事任免权上，全国人大及其委员会仅有根据国务院总理的提名决定各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选、以及对前述人员的罢免权，而国务院享有提名权及各部门司局级及其以下职务的任免权。其次、机构编制是指对部门公职人员数量定额和司（局）级以上领导职数的规定[12]；而机构编制权基本由中央机构编制委员会办公室（中编办）掌握，中编办作为议事协调机构的常设办事机构与财政部门、人事部门构成了一个封闭的编制制度，在中编办审核同意设置的机构和核批的编制范围内，组织（人事）部门配备人员和核定工资，财政部门列入政府预算并核拨经费[13]。这种封闭性使全国人大及其常委会难以对其编制权的行使进行监督。再次即使机构改革再精细，部门之间存在职能交叉也在所难免，所以当部门就管辖事项存在权限争议时，需要有解决机关权限争议的制度，而权限争议在我国基本作为内部问题由行政领导通过行政途径协调解决。这种制定管辖带有上级领导极强的主观随意性[14]。而西方法治国家在解决行政机关的权限争议时，不但有行政程序法予以规范，而且司法部门可以对权限争议进行裁决，如法国的机关诉讼。最后，也是最重要的组织设置权上同样存在着行政垄断的情况，《宪法》第八十六条规定，“国务院的组织由法律规定”，该条可以认为是对国务院组织的法律保留，但是哪些组织的设置需要保留，以及是相对保留还是绝对保留宪法并没有明确，需要法律进一步规定；《宪法》第八十九条第一款第三项授权国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”，《国务院组织法》第八条规定“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定”。通过以上宪法和法律的规定看出，国务院组织的法律保留基本被国务院的行政权所掏空，本应由法律予以行使的组织设置权完全可以由国务院自己行使，而立法机构只剩下对国务院部委设置的决定权。但从机构改革方案可以看出，国务院仅事实性地列举出机构设立、撤销或者合并的过程，对于如此设置的原因、以及机构设置所要达到的目的、对国务院整个组织系统的影响在机构改革方案的说明中缺乏详尽的论述，使得人大及常委会难以对其机构设置予以审查，最终使决定权沦为同意权。

权力的划分越细，则否决票就越多，而这种否决票可以制约专制的政府行为[15]。通过对行政组织权的分析可以看出，我国立法机关和司法机关在行政组织权的分配上，只占到极少的比重，而这种行政组织的行政权垄断助长了部门对自身的利益的保护、延缓了我国组织法制构建。在行政机构对自身权限的界定，组织的设置缺乏民主监督和法律制约的情况下自然怠于自己制定法规条例来制约自身行政组织权的行使，因此“三定”规定成为了机构改革实现的主要形式。而且在部门利益的博弈中，国务院的组织结构变得模糊、随意，难以理解，这将如何保障其部门能通过职能转变更好的服务民众？

三、完善现阶段机构改革困境的几点建议

（一）重构行政主体理论

非政府公共组织在治理结构上与政府机关的同构导致职能转变缺乏多元化的承接主体，放权非政府公共组织承担某些公共管理职能似乎在效果上与政府机构自己来行使差别不大，这使得公民及政府对于放权于社会缺乏足够的热情。而从行政法的角度，笔者认为改善非政府公共组织这种尴尬地位的方法就是重新构建我国的行政主体制度。

“行政主体”作为一个“舶来品”是20世纪80年代末引入中国的[16]。但正如应松年教授所说，“我国只引入了行政主体的概念，对其内容却作了实质性改造”[17]。西方大陆法系国家，行政主体制度是实现社会利益配置，确立中央与地方的关系，建立地方自治制度和公务自治的制度[18]。而在引入“行政主体”概念时我国计划经济体制未实现转型的情况下，国家行政无所不包，没有明确的行政分权制度，对制度的借鉴还缺乏现实的必要。当时引入“行政主体”概念主要目的是对“机关范式”的改革以及帮助确认行政诉讼的被告，将行政主体种类从仅有行政机关扩展到行政机关和法律法规授权的组织。然而随着计划经济向市场经济的转轨，国家已经没有足够的能力包揽所有的公共事务。实践中，大量的非政府公共组织早已承担起事实上的社会行政管理职能。但由于我国行政主体理论的制约，当发生争议时，法院为保护相对人的利益，只能将非政府公共组织笼统地解释为法律法规授权的组织。“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”就是最典型的例子。其实《教育法》和《学位条例》都没有明确规定授予高校颁发学位证书和毕业证书的权力。而目前的行政主体理论对非政府公共组织发展主要的制约体现在：第一，“行政机关范式”仍未完全转变，普遍将行政机关视为行政主体，赋予其独立的法律地位，行政机关人格化导致本应“整合”的中央政府内部却体现着多元化行政利益[18]间的博弈，而非政府公共组织却不具有行政主体资格，使本应“分散”的社会公共治理却体现着一元化的行政利益结构。第二，为了扩大被授权组织的范围，授权的形式被从法律、法规扩展到了规章，即使非政府公共组织行使的是社会行政职能，国务院各部委都可以通过规章的形式纳入国家行政予以控制，而规章的这种授权形式使非政府公共组织成为了没有独立地位的部委的延伸。第三，“非政府公共组织”不具有行政主体资格却承担着实际上的社会行政职能，使其成为了行政机关干预市场、与民争利的“保护伞”，“不具有行政主体资格”成为了行政机关逃避责任的有利武器。

基于以上分析，当初引入“行政主体”概念的主要目的并没有实现，反而制约了社会行政的发展。因此，重构我国行政主体理论具有现实性和必然性。而基于姜明安教授在《行政法与行政诉讼法》教科书中对行政的定义以及庞兰强博士的博士论文《论社会行政主体》中的观点，笔者将行政主体分为国家行政主体和社会行政主体，国家行政主体包括国家、省、县、乡镇，社会行政主体又可分为地方自治主体和公务行政主体，地方自治主体包括村、居民区，公务行政主体则包括公益性事业单位、社会中介组织、社会团体等。在公共行政背景下，国家行政权和社会行政权分别来源于各自范围内成员权利的让渡，并由宪法或法律确认其有效性。行政主体内部与成员是一种权力关系，外部行政主体之间则是一种权利关系，社会行政主体可以经由法律、法规的授权成为临时性的国家行政主体，行使超出成员范围的行政管理职能，而规章只能委托社会行政主体行使国家行政职能。行政机关作为国家行政主体的内部组织机构不应具有独立的主体地位，只是在国家行使公共管理职能时的一种特殊形态。

（二）借鉴建国初期我国行政组织体系的构建经验

行政组织法制应是一个包括不同层次、种类的法律规范的系统体系。但我国的行政组织法体系残缺，现有的几部组织法内容简单，难以实际操作和具体应用。行政机关垄断行政组织权使得国家现有的组织结构搭建在以“三定”规定为主要内容构筑的组织制度之上。“三定”规定一般由各部门自己拟定，报中编办审查，再经国务院批准，由国务院办公厅以通知形式发布。从其制定程序可看出其根本不具有法律效力，而且发文对象是各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，而不是社会公众[11](65)。由于缺乏相关利益主体的参与和监督，“三定”规定制度缺乏对行政组织权的有效制约，助长了部门对自己核心利益的保护，阻碍行政组织法制化发展。因此笔者认为首要的应该对现有的“三定”规定构筑我国行政组织制度进行改革，完善行政组织法体系，而我国建国初期对于行政组织法体系的架构似乎有借鉴的意义。

我国行政组织法制化在建国初期发展较为迅速，该发展时期大致可分为两个阶段；第一阶段是1949年至1954年，1949年9月21日至9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中央人民政府组织法》[11](29)。《中央人民政府组织法》并不是一部纯粹的行政组织法，其规定了包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高法院和最高检察院在内的多种权力机构组织，而政务院作为国务院的前身才是行政组织。1949年12月，政务院第九次政务会议通过了《政务院及所属各机关组织通则》，并经中央人民政府委员会批准发布。周恩来总理同时要求各部门尽快制定组织条例，建立工作制度。各部门陆续建立了试行组织条例，如《司法部试行组织条例》《公安部试行组织条例》。第二阶段为1954年至1957年，第一届全国人民代表大会通过了我国第一部《宪法》的同时也通过了《国务院组织法》。政务院正式更名为国务院，国务院各新设立的部门又分别制订并通过了组织简则，如监察部组织简则、国家计量局组织简则。至此在中央层面，当时我国的行政组织法体系包括了以《中央人民政府组织法》《政务院及所属各机关组织通则》《国务院组织法》为组成部分的部门组织基本法和以各部门的试行组织条例和组织简则构成的部门组织单行法。

笔者借鉴建国初期的中央行政组织法体系，将行政组织法分为行政组织基本法和行政组织单行法。行政组织基本法包括：① 《国务院组织法》。其内容应该进一步细化，如明确宪法中规定的“国务院的组织由法律规定”中“国务院的组织”的法律保留范围，明晰国务院行政机构与国务院的关系，规定国务院行政机构变更的法律程序，增强组织程序的民主性和透明度，增加违反行政组织法的法律责任及监督机制。② 《国务院行政机构组织通则》。主要规定如国务院各部、委、行、署、办、局的性质、职权来源、工作制度、领导体制、内设机构的设置程序、内设机构负责人的称谓及副职设置等。③ 《行政编制法》。除日本等少数国家制定了《国家总定员法》外，大多数国家没有制定单行的行政机构编制法。因为很多机构编制管理的规范与组织机构规范很难截然分开。但鉴于我国编制管理缺乏约束，超编现象严重，因此有必要制定法律予以规范，而行政编制法最主要的作用就是总量控制。行政组织单行法则主要包括：① 国务院各组成部门的组织条例。其内容除规定职责、机构和编制外还必须规定如该组织条例的法律依据、该部门的法律地位、与职能上有关联的行政机构的关系、违反组织条例的法律责任等。② 对于国务院部委以下的行政机关，笔者认为正部级的行政机关仍应制定组织条例，而正部级以下的行政机关的组织法至少应以规章的形式公布，而“三定”规定应仅适用在对各行政机关内设机构组织的具体规定上。

[1]毛寿龙.中国政府体制改革的过去与未来[J].江苏行政学院学报，2004(2)： 87-92.

[2]国家部委60年：历次机构改革中被撤销和新组建的部委[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1025/9893075.html，2009-08-20.

[3]罗干.关于国务院机构改革方案的说明[N].人民日报，1998-03-11(1).

[4]周望.改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望[J].行政论坛，2009(5)：25-28.

[5]马英娟.大部制改革与监管组织再造——以监管权配置为中心的探讨[J].中国行政管理，2008(6)：36-38.

[6]朱玉知.替代还是互补：整体性治理与分散性治理——对公共治理转型的一种回应[J].甘肃行政学院学报，2011(2)：20-27.

[7]彭江.分散化的公共治理：中国大学管理改革的新走向[J].湖南师范大学教育科学学报，2005(2)：41-46.

[8]蒋国发.论我国非政府公共组织的财务困境与对策[J].中国集体经济·财务管理，2009(33)：160-161.

[9]毛寿龙.2013年机构改革的逻辑和未来预期[J].行政论坛，2013(3)：8-12.

[10]室井力.日本现代行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1995：270.

[11]张迎涛.中央政府部门组织法研究[M].北京：中国法制出版社，2011.

[12]任进.行政组织法教程[M].北京：中国人民大学出版社，2013：197.

[13]刘俊，苏永通，陈刚，等.解密中国公权力“户籍警”[N].南方周末，2010-04-15(A02).

[14]金国坤.行政权限争议的法制化解决途径探究[J].法律·射回，2008(2)：76-80.

[15]世界银行《1997年世界发展报告》编写组.1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997：8.

[16]郎佩娟，陈明.行政主体理论的现状、缺陷及其重构[J].天津行政学院学报，2006，8(2)：66-70.

[17]应松年，薛刚凌.行政组织法研究[M].北京：法律出版社，2002：117.

[18]薛刚凌.多元化背景下行政主体之建构[J].浙江学刊，2007(2)：5-13.