关东大地震后的日本治安政策

郭小鹏

(南开大学 日本研究院，天津 300071)

1923年的关东大地震在日本灾害史上占有重要地位，日本政府的灾后治安政策也对战前日本治安史和工人运动史产生了重要影响。灾害发生后，出于对工人运动的仇视和对殖民地人民的防范，日本政府采取了“先发制人”的治安策略，不仅没有起到稳定社会秩序的应有作用，反而引起了更大的不稳定。在地震后混乱的社会环境中产生了“不法鲜人暴动”等谣言，并引发了针对在日朝鲜人、中国人等少数族群以及日本的社会主义者的滥杀事件。目前国内的研究多集中于灾后滥杀中国劳工案和“王希天事件”。日本的研究主要集中于“龟户事件”和“甘粨事件”为代表的滥杀日本工人运动者、社会主义者事件以及滥杀朝鲜人事件。本文主要从社会治安角度，对关东大地震后发生的惨案从国家政策角度分析，同时放在灾害应对的背景下研究，其教训不仅属于日本，也属于全人类。

一、灾后社会治安状况

1923年9月1日11时58分，一场7.9级的大地震袭击了日本关东地区，东京和横滨损失尤为惨重。地震引发严重的城市大火，东京市有将近3 500公顷的土地被烧为废墟，310 000个居民区被毁灭，达到城市街区面积的44%[1]。据统计，地震造成13.3万人死亡，10.43万人受伤，财产损失约55亿日元[2]。突如其来的大地震是经历了多年安定生活的日本人没有料到的。由于政府缺乏必要的灾害应对机制，地震引起了群众的恐慌，震后的救援并不顺利。当时的社会治安状况大致可归纳如下：

第一，缺乏有序的避难疏导。震后火源主要为翻倒的家庭火炉，因此出火点数量多、范围广、分布散。成千上万的城市居民惊慌失措，寻找逃生的场所，不仅影响了避难的秩序，而且阻碍了政府救灾工作的进行。暂时安全的避难灾民急需食物、饮用水等必要的生活补给和栖身之所。

第二，地震破坏了首都地区的信息系统，首都职能一度瘫痪，治安警力不足。地震使灾区的交通、通讯和出版机构严重受损。9月1日午后，千叶县警察局派出人员骑着自行车到达东京，确认天皇的安危。傍晚时分，神奈川县野口警务科长等人徒步到达东京，报告当地受灾状况[3]73。朝日新闻东京本社全部被烧毁，直到9月4日才在帝国饭店设立临时社点，发行了刻蜡版的号外[4]。受灾群众无法及时得到灾害情报，这给谣言的传播留下了巨大的真空地带。政府机关的建筑物遭到震坏和烧毁，各部门之间联系中断。特别是内务省所在的办公大楼日本馆损毁大半，不少警察牺牲，导致治安警力不足。

第三，灾后治安案件频发。地震破坏了监狱，犯人乘机越狱，成为社会的不稳定因素[5]。流氓、浪人等不法分子乘机作案，不仅盗窃和抢劫等治安案件时有发生，而且有强奸、杀人等犯罪行为。在日本的朝鲜受灾者急需援助，可是由于语言不通无法求助，遂有零星的盗窃和抢掠的行为，这也成为针对朝鲜人的谣言事件的口实[6]127。

第四，谣言传播猛烈，滥杀事件四起。灾害给受灾者带来巨大的心理创伤，这是谣言滋生的社会环境。9月1日下午开始在避难人群中产生了谣言，风传社会主义者和朝鲜人放火。9月2日上午，“不法鲜人来袭”、“昨日火灾多为不法鲜人放火、投弹而起”，“鲜人200名从神奈川……向东京袭来”[3]39-40等谣言愈演愈烈。9月3日，谣言不仅传遍灾区，而且传到全国各地。非受灾地区的报纸刊登不实消息，加剧了“鲜人暴动”等谣言的传播[7][8]。谣言造成人心不稳，威胁着灾后脆弱的社会治安。

由于警力不足，青年团、在乡军人团和消防队组成了自警团，参与社会治安。东京府的自警团数量一度达到1 593个[3]73。自警团的主要成员为都市贫民层，背后的领导者则为“都市地主、房主、有势力的商人等旧村落共同体秩序的实权掌握者”[6]143。这些人受到军国主义教育的荼毒，在领导者的鼓动下开始了排外主义的蛮行，制造了各种滥杀事件。下町地区*东京的东部各区，地势低平，工商业发达，在关东大地震中受灾严重。的龟户由于聚集了大批贫困的雇佣劳动者以及朝鲜人和中国劳工，因而成为滥杀事件的重灾区。9月2日，一伙浪人冲进龟户的大岛町，以余震袭来要求卧倒躲避为由残杀了174名中国劳工[9]。灾害、谣言和滥杀交织在一起，使东京成为名副其实的恐怖之城。

二、政府的治安对策

灾害发生时正值日本政坛的多事之秋。地震前5天，首相加藤友三郎因病去世。内田康哉代任临时首相，社会治安由加藤内阁的内相水野炼太郎负责。前首相山本权兵卫受命二次组阁，他决心整合政党、官僚和贵族的力量，建立一个稳定的“举国一致”内阁。无奈政友会总裁高桥是清和宪政党总裁加藤高明均拒绝入阁，组阁之路并不平坦。在大地震袭击下9月2日山本内阁仓促成立，被称为“震灾内阁”[10]。

1.抗灾领导组织的成立

9月1日灾害发生后，过渡政府随即召开紧急阁议，商讨应对措施。次日，在内相官邸的草坪召开内阁会议，成立了临时震灾救护事务局(以下简称事务局)，总裁为内田首相，副总裁为水野内相，成员以内务省为主，同时广泛吸收各省厅和地方府市的官员。这是一次抗震救灾的总动员，事务局下设总务部、粮食部、收容设备部、诸材料部、交通部、饮料水部、卫生医疗部、警备部、情报部、义捐金部和会计经理部，分工明确而又互相配合。在灾害救助期事务局实际上代行了政府的大部分职责。以内务省为主要班底的事务局的实际权力掌握在水野内相手中，他曾在1918年担任寺内正毅内阁的内相，严厉镇压“米骚动”运动，且在1919年担任朝鲜总督府政务总监镇压“三一运动”，其鲜明的个人经历决定了灾后治安政策的导向。虽然在9月3日后事务局领导班子变更为山本内阁成员，但内务省的官僚层基本保留下来。

事务局警备部担任社会治安的要职，不仅为其他部门提供平稳作业的保障，而且派出警力直接参与灾害救助。警备部由内务省、陆军省、海军省、司法省和宪兵司令部的官员构成，集结了日本司法系统和军队的力量。这是一个横向组织，将内阁相关省厅和军部的次官汇集起来，克服了平时内阁和军部互相独立的弊病，有利于治安决策的制定和实施，但由此也带来了国家准军事化的隐患。

除了和内阁合作抗灾外，日本军部还单独行动，于9月2日成立了东京卫戍司令部，9月3日成立了关东戒严司令部。戒严辖区不断扩大，9月1日为东京市区，9月2日为整个东京府，9月3日包括了神奈川县，9月4日又加入了千叶和埼玉两县。这意味着首都地区进入了战时状态，军队的行为不受约束。

2.治安措施

事务局和戒严司令部的两大工作重心是救助和治安。政府颁布了粮食征集令、暴利取缔令等。戒严司令部则不断颁布戒严令，从9月3日第一号戒严令开始，到11月15日天皇敕令予以撤销，戒严时间长达两个半月。

事务局的活动方针为：“(1)维持治安，配合陆、海军和警察的行动。(2)直接救助灾民，供给食物、饮用水和简易房屋设备。(3)征调粮食、饮用水和简易房屋材料。(4)征调汽车、货车等运输工具和汽油等运输动力。(5)铁路省无偿运送灾民离开灾区。(6)取缔粮食和其他生活物资的暴力经营。(7)薪炭、木材、粮食等由大藏省、农商务省、宫内省调集。(8)政府发行报纸，传达事实真相，防止人心动摇。(9)鼓励红十字会、济生会等组织迅速开展救援，动员避难人群中的医师，以小学校舍等作为临时医院开展救治。”[3]71在这些方针中社会治安为灾害应对的首要措施，是救助工作顺利进行的保障。其他的方针为具体的救助措施，涵盖了灾后救助的各领域。

警备部的治安措施包括情报收集、设置检问所和上京限制。警备部9月1日下午收集灾害报告，3日傍晚向江东方面派出侦察队，之后向各地派出事务官、书记官。9月5日在东京市内外枢纽要地设置42处、横滨设置28处检问所，协助警察和军队，查找可疑分子，检查携带物品。除了相关官厅的工作者、公务执行者及灾区亲属外，阻止其他人去东京和横滨，直至受灾地秩序恢复[3]73。警察系统的通信网络抢修畅通，机动车相关的交通物资亦准备充足。可见虽然灾害破坏巨大，但当局的治安应对快速有序，时局在日本政府掌控之中。只要政府有所作为，谣言应该可以得到有效控制，惨案也不会如此泛滥。

然而，警备部成立之初，是以镇压“不法鲜人暴动”为治安的首要任务。9月3日上午8时15分，警保局长后藤文夫署名的公电发给全国地方长官，宣称“东京附近发生地震后，朝鲜人在各地开始了放火等不法行动，在东京市内手持炸弹，泼洒汽油放火。对朝鲜人的行动务必严格取缔。”[3]18警备部出动大量警察走上街头，张贴传单，用麦克风喊话，传播“不法鲜人暴动”的消息。戒严司令部也配合行动，调遣军队以弥补警力的不足。在灾后的黄金72小时救助时期，影响社会秩序的谣言非但没有得到制止，反而被政府扩大了。自警团的滥杀行为得到纵容，不仅如此，军队和警察在“鲜人扫荡”、“鲜人镇压”的旗号下开始了大规模的滥杀行动。警备部开设所谓的“高等警察”分支机关，负责取缔朝鲜人和其他相关人员等事项。担任首都戍卫的近卫师团更是出动大批军队，以对付所谓的“强敌兵临帝都”的事态。

治安当局认定社会主义者、工人运动者以及无政府主义者为制造混乱的根源，以这种强盗逻辑开始了先发制人的逮捕行动。9月3日龟户警察署逮捕纯工人工会会长平泽计七和南葛劳动会的河合义虎等八人，9月5日交由近卫师团习志野骑兵第十三连队处决，这便是“龟户事件”。9月12日，调查大岛町血案的留日华人劳工领袖王希天被龟户警察署秘密杀害。9月16日无政府主义者大杉荣夫妇被东京宪兵队麴町分队长甘粨正彦绑架并杀害，此为“甘粨事件”。这些惨案的目标明确，具有很强的针对性，根本不是所谓的“误杀”，而是有预谋的镇压行动。

3.对滥杀事件的处理

愈加严峻的谣言传播和滥杀事件不仅造成社会秩序的动荡，使人心不安，还阻碍灾害救助的顺利实行。9月3日履职的山本内阁不得不调整了治安对策，开始公布“真相”，规范民间的治安行为，“保护”朝鲜人[11]，并通过司法程序调查和处理性质严重的滥杀事件。

9月3日戒严司令部发布自警团取缔命令，9月4日事务局警备部禁止民众携带凶器。9月5日山本内阁在《震灾之际国民克制书》中强调，“此次地震之际一部鲜人乘机妄动，导致国民对鲜人产生不快感，危害社会稳定的鲜人之所为宜通告军队和警察代为处置，民众自发滥加迫害鲜人不仅违背日鲜同化之根本方针，且为外国报道所利用。”[3]18这个通告表明政府的态度，认定“不法鲜人”为社会混乱的原因，以此为前提把滥杀事件的责任推给普通民众，这其实是对水野内相治安政策的变相继承。山本内阁担心的是真相泄露后殖民地人民的反抗和国际舆论的压力。但即便政府、军队如此三令五申，滥杀事件仍然在继续。9月7日以天皇敕令的形式公布了《为维持治安的惩罚令》，规定“无论以出版、通讯或其他任何方法，煽动暴行、骚扰及危害他人生命、身体或财产之犯罪，以破坏安宁之秩序为目的，使危害治安之事广为扩散，或以扰乱人心为目的，散布流言蜚语，均处以10年以下徒刑或禁锢，或三千日元以下之罚款。”[12]50这样日本政府在“迫不得已”的情况下给社会治安开了一剂猛药。这种表面上政策的大转变成为灾后治安政策的鲜明特征。

为了配合治安敕令的实施，日本政府开始调查各种滥杀事件，9月9日设立了司法事务委员会，但同时又宣称“非常时期的各种犯罪，特别是9月2日后因流言蜚语而造成的自警团的骚扰事件，因涉案广泛而搜查困难，一步有误即产生诸多问题，因此需要谨慎行动”[3]72，表明其没有坚决查处的决心。司法当局也在竭力包庇虐杀事件的责任人。制造了“甘粨事件”的甘粨正彦被起诉时军部竟然拒绝放人，后来经过新闻披露军部不得不将其送交军事法庭处理，同时将戒严司令福田雅太郎撤换为山梨伴造。甘粨得到的判决只有十年徒刑，其他三名从犯竟然无罪释放，而且甘粨本人也于1926年提前释放[13]32-33。对于华工领袖王希天被杀事件日本政府则极力掩饰，不惜封杀媒体，直到1975年方才真相大白[14]。

三、灾后治安政策评价

自然灾害固然可怕，但是灾害应对中产生的人祸却危害更甚。灾后谣言如何产生，如何迅猛地传播，又如何演变为滥杀事件？虽然目前日本学界对谣言产生的原因并无定论*代表性的观点有松尾尊允的“自然发生说”和姜德相的“官宪制造说”，详见松尾尊允：「関東大震災下の朝鮮人暴動流言に関する二、三の問題」，『朝鮮研究』，1964年第10期；姜德相：「関東大震災下「朝鮮人暴動流言」について」,『歴史評論』，1973年第10期。笔者认为对谣言产生原因的争论并不能掩盖日本政府的责任，类似于“田中奏折”的真伪问题，事实比动机更有说服力。，但谣言的处理却和日本政府有莫大的关系。地震后被滥杀的在日朝鲜人、中国人以及日本人(社会主义者)达数千人之多，这是严重的人道主义灾难，日本政府对此负有不可推卸的责任。

二战前日本的资本主义发展走的是一条通过强兵而富国，对内压迫、对外侵略的道路。在这种模式下普通的日本人民根本没有福祉可言，殖民地人民更是生活在水深火热之中。20世纪初期日本开始向垄断资本主义过渡，成为帝国主义国家。然而经济繁荣的表象下却掩盖着尖锐的社会矛盾，其中垄断资本家和雇佣劳动者、殖民者和殖民地人民之间的这两对矛盾不可调和，也是社会动荡的原因。

在第一次世界大战中日本抓住天佑良机，迎来了产业的大发展，东京、大阪等地掀起了新一轮的“工场热”，吸引着外地的雇佣劳动者涌入。与之对应，广大的边远农村地区依然凋敝，农民日益贫困，难以度日。1918年兴起了群众争夺粮食的暴动即“米骚动”事件，被寺内内阁残酷镇压。1919年朝鲜兴起了反对日本殖民统治的“三一运动”，中国兴起了反帝爱国的“五四运动”，都给日本的殖民统治以极大地冲击。日本朝鲜总督府为了镇压朝鲜人民的独立运动而手段无所不用，残忍之极。“米骚动”和“三一运动”冲击了日本帝国主义的反动统治，也引起了统治者的不安。

20世纪初期日本的工人运动蓬勃发展。20年代马克思主义传到日本后，日本的工人运动兴起，产生了一大批社会主义者。他们争取工人权利、发动工人运动、组建工人社团。日本的社会主义者接受世界无产阶级团结斗争的思想，团结在日的朝鲜工人，组建了日鲜劳动者同盟，因此引起了统治阶级的仇视。关东大地震是一次绝好的时机，日本政府以维护社会治安为名趁机镇压社会主义者和在日朝鲜人和中国人，这便是造成大地震后滥杀事件的根本原因。

虽然在大正时代日本的民主政治不断发展，资产阶级政党也在发展壮大，但是历届内阁对工人运动无一例外的敌视，对殖民地人民的反抗残酷镇压。1919年，朝鲜总督府通过《政治犯罪处罚条例》，规定“以变革政治为目的的集体运动以及妨害社会安宁秩序者处以10年以下徒刑。”[12]31922年高桥内阁提出了《过激社会运动取缔法案》，虽然没有被国会通过，但却显示日本治安政策的日益反动化。在第四十五回帝国议会的答辩中，司法次官山内确三郎对制定该法案的动机直言不讳：“所谓以宣称和普及过激主义为目的者近来显著增加，此事为国家社会之忧。”[13]5在地震发生之前，日本政府就想方设法地打击所谓的“过激主义者”，但苦于没有适用的法律条款。

与其说大地震导致了社会混乱，毋宁说日本政府的治安政策加剧了混乱。因为对于当局来说，这意味着取缔“过激社会运动”的合理性和必要性。灾后《为维持治安的惩罚令》在二战之前日本的治安史上占有重要的地位。这其实是“把三一运动后朝鲜总督府于原内阁(1919年)时即制定公布的《关于政治犯罪的处罚条例》扩展于日本内地，也是乘大震灾混乱之机企图恢复高桥内阁于1922年欲制定却遭失败的《过激社会运动取缔法案》。”[15]1925年众议院终于通过《治安维持法》，正式将大地震后的治安敕令变为法律条款。这部法律在日本实施了20年，成为日本政府镇压工人运动、取缔日本共产党、打击朝鲜劳动者同盟的得力手段。

关东大地震后的日本的治安政策不是孤立的，在战前的社会治安政策史上是一脉相承的，并以此为契机推动了《治安维持法》的颁布，更加残暴地镇压工人运动和日本共产党，加速了日本法西斯化的进程。它给后世以警醒，自然灾害应该成为人类互助合作的良机，而不是互相仇视和杀戮的道场。

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