民初（1912-1937）云南边疆治理研究

廖利

（云南民族大学，云南昆明，65000）

一、民国前期云南边疆治理的背景

鸦片战争后，中国开始逐渐沦为半殖民半封建社会，在外来侵略压力和西方社会的示范效应下，中国的政治和经济逐渐开始出现新的变化。这些变化对中国近代的边疆治理产生了深刻影响[1]。

首先，政府机构的半殖民化。第二次鸦片战争后，清政府设立了总理衙门，统领全国的洋务事务。总理衙门的设立，虽适应了近代以来外交、“师夷”等较为专业的事务，但客观上也适应了西方列强侵略中国的需要。辛丑条约后，总理衙门改为“外务部 ”，位居诸部之首。与中央类似，地方政府也经历了类似的半殖民化过程。清政府逐渐成为帝国主义在华代言人。

其次，新兴政治力量的崛起。随着西方势力的入侵，中国进入了社会转型期，新的经济因素和政治因素不断增长，民族资产阶级登上了历史舞台[2]。作为一种新的生产力量和政治力量，其具有不同于传统生产方式的利益和诉求，它不仅要求稳定的政治局势，开放的政治沟通和参与，同时也要求市场的开放，在某些特定的历史时期，其还会表现出较平时更为强烈的革命情绪。

再次，中央和地方关系的变化。在很长一段时间，清王朝基本上维持了一种“内重外轻”的政治格局，中央通过政治、经济和军事优势，抑制地方的离心倾向，继而维持着大一统的局面。清末，为镇压太平天国运动，满清不得不倚重汉族地主集团，从而使汉族地主集团逐渐把持了地方督抚大权，垄断行政、军务和洋务事宜。清朝后期直至民国时，他们最终发展成军阀势力，成为地方治理的重要变量。

最后，晚清以来云南社会的变化。英法对云南觊觎已久，除云南本身拥有的丰富资源外，更因可以借云南之道，“为中国西南无限的市场打开一个后门”，“构成通往中国大陆的一部分”。

二、民国前期云南边疆治理的概况

（一）边疆政治建设

民国前期，云南地方行政建制根据全国行政建制改组规划进行了调整。第一次调整是于辛亥革命后，云南军政府“政务草创，各府厅州县缺额”，因此云南地方行政机构仍沿袭清朝道、府、厅、州、县制，“以维现状”。同时，在土司管辖地继续保留土司。 第二次调整是在北洋政府统治时期。1913年始，北洋政府在全国范围内“一律裁府改县，并裁去旧日直隶厅州及散州的名称一律改县”[3]，实行省、道、县三级制。“是年四月，云南遵令实行。”第三次调整是在南京国民政府成立后，为加强中央集权，南京国民政府通令废除道制，实行省、县两级制。云南省政府遵照中央通制，将蒙自、普洱、腾越三道予以裁撤，但思及“西南沿边各属区域辽阔、交通不便且界连越缅边防，外交关系紊重，废道前尚有道尹兼理边务事项，废道后实有另设殖边机关整饬督率的必要”。

云南历史上曾长期存在土司。“滇省边地为土司、土目所属者，土司盘踞期间，弥望皆是，强者狂悍险惊，互相争斗，时常酿成边患，弱者纲纪不振，唯利是图，被帝国主义者窥伺其侧，一有机会，利诱威胁，使之相率携以背叛中国，以此丧失的领土，殆不下数千万里。”有鉴于此，云南政府为了加强在边地的控制力，一方面并没有在民族地区强行推进改土归流，继续把土司政权置于稳定边疆、经营管理边疆的重要位置；另一方面，在保留土司的权限范围内[4]，逐步建立基层行政体系，扩大流官的权力，规定流官的地位高于土官，用流官来限制土官的行政权力。

（二）对外事务管理

清末，云南依外务部法令通则，正式设立涉外机关——交涉使司衙门，处理一切地方涉外事宜。 民国元年，云南改交涉使司为外交司，隶属于都督府军政部。1913年，又奉外交部电令，改外交司为交涉署，任特派交涉员一员，归外交部管辖，内分四科，职权有别。此后，由于云南政局变动，外交司名称、权限、隶属关系屡有变动，但常设不废。

除此，“腾边会案由滇西道统率腾冲、龙陵、镇康三县上界办理；普洱道属之滇缅边务、滇越边务由普洱道办理；蒙自商埠之交涉及蒙自道所属之建水、靖边等处边务由蒙自道办，而在河口、麻栗坡，云南省政府设立对汛督办，与法方协调边境事务。

与此同时，云南地方还加强了对英法等国的外交。1928年，腾冲人士共起研讨组织界务研究会，公推代表赴京请愿，积极推动勘定中缅边界。1935年，中英联合组织成立会勘滇缅南段界务委员会对南段未定界进行调查重勘，并于1941年6月18日，中英两国政府以1937年勘界委员会确定的条约线为基础，划定了两国争论多年的中缅“南段未定界”。在对法外交方面， 1930年中法正式签订《中法规定越南及中国边省关系专约》（简称《中法专约》），并于1935年正式签订《关于订立甲、乙两种附表之议定书》及其他附件，改变了免除缅越华侨身税、过埠允许证和滇省拨给滇越铁路公司地段应照纳租价及收回铁路两边空地的规定。

（三）边疆地区开发建设

西方资本主义的入侵客观上启动了中国现代化进程。云南在英、法等国影响下，也开启了西南区域的近代化进程。同时，辛亥革命后建立了资产阶级政府，是一个发展型政府。这些也导致了民国时边疆治理在王朝国家时期“稳边”和“服从”的主导价值中，开始融入“发展”的价值追求。

民国初年，时任普思沿边行政总局局长的柯树勋提出了“垦殖”意见，“沿边地阔人稀，土民又耕作懒惰，以致地多荒芜，应由各委督饬土弁口八目，招集汉民认真垦辟，各相土宜，推广种植，并兴办水利，修理道路，开辟场市，以便交通而收地利”。而蔡锷则认为要想获得经济建设所需的充足劳动力，就必须依靠从东部地区输入人口和裁减冗兵。同时，为了摸清全省的土地基本情况以及调动农民垦荒种田的积极性，云南军政府颁布了《垦荒规则》《征集籽种令》。蔡锷之后，唐继尧于1913年11月设立了垦殖总局，负责办理全省垦务。龙云执掌云南政权后也积极推进殖边，他在1929年向南京政府建议将江浙鲁诸省过庶之人口向滇省移植，从事开拓的建议。

作为一项重要的社会基础设施，交通不仅影响到地区间交流，经济发展，同时，也会对多民族国家的统一产生深刻影响。因此，民国初年，发展云南边地交通成为云南地方政府的一项重要职责。

民国初年，蔡锷就认识到交通不便给云南带来的掣肘，因此极力主张修筑自己的铁路。蔡锷先后动议了在晚清时期筹设却未能继续的滇蜀铁路、滇邕铁路、滇百铁路（钦渝铁路的一段），但由于帝国主义的干扰和云南自身经济实力的限制未能实现。直至1910年至1930年间，云南才真正建成了第一条属于自己的铁路——个碧石铁路。个碧石铁路共分三段施工：个碧段、鸡临段、临屏段（1929年已修一半，后因缺款而搁置）。个碧石铁路是云南地方第一条地方自营、主权为己的铁路。

云南在谋求修筑民族铁路的同时，也在积极开展公路建设。1929年，龙云将公路建设列为其四大要政之一，成立了“全省公路总局”，负责全省公路的设计与建设。该局设计了以昆明为中心向四面延伸，以期最后贯通滇黔、滇蜀、滇桂及本省西部的几条干道，并将全省公路分为省道、县道、村道三类，以速修省道，择修县道为主旨，分段渐次修建主要路段。

除此之外，云南矿产蕴含丰富，为了发展矿业，云南一方面厘订矿业试办章程和试办奖励章程，规定云南矿业以开放为宗旨，对正常经营矿业的企业均一律维护；另一方面，积极鼓励私人投资矿业和采炼业，允许官商集股开矿，鼓励地方设立矿业学校，研究开采冶金技术，为云南培养矿业人才。同时设立设立矿山巡警，在昆明设立矿物化验所、地质调查研究所，在迤南整顿锡务等举措，积极推动云南矿业的开发。蔡锷之后，云南方面基本上延续了其政策，并使之继续完善，极大推动了云南当地采矿、冶金业的发展 。”

（四）教育文化的推行

民国初年百业待兴，资金困难，再加上边地本身教育基础薄弱，云南教育建设发展并不明显，直至南京国民政府成立以后，云南的边地教育才开始推行。1931年4月，“为谋求全省内地及边地教育文化之平均发展”，云南省政府制定了《云南省政府实施边地教育办法纲要》，并设立云南省边地教育促进委员会，专门负责边地教育的推进。1933年4月，云南将边地教育纳入义务教育的范畴，并制订了《本省边地教育三年推进计划》。1934年8月，云南省教育厅实施苗民教育补助费，对边地少数民族接受教育进行补助，以提高少数民族接受教育的积极性。

在法律法规上保障边民教育的同时，云南省政府还加强了组织管理，采用临时调剂余缺和加强师资培养的办法扩大教师队伍，提高边疆教职人员的待遇，对少数民族学生采取照顾政策等，从而促进了学校教育和国民教育在云南少数民族地区的发展。另外，社会各界还设立奖学金，奖励优秀教职员和各族学生。还有部分土司也比较重视本地教育的发展。

除此之外，云南省遵照教育部制定了《全省民教馆设置纲要》，并于1933年2月，由省立博物馆和民众图书馆原有机构，改组成立昆华民教馆。此后，各级民教馆逐步在全省设立，促进了民众教育的发展。

三、民国前期云南边疆治理的成效评价

民国成立后，国内政局动荡，但由于云南地区特殊的地理位置，使其展现出与内地不一样的政治风貌，在治理边疆方面，也略有成效。

首先，有力地保障了国家主权。民国初年，云南地区领土并没有在前清基础上大幅丧失，同时，利用帝国主义国家之间的矛盾，争回若干权益，这是我们在回顾这段历史时应首肯之处。

其次，民国初年云南地区的交通建设，虽受限于各种客观条件，多方掣肘，但是其仅有之成果，却足以加强与周边省份与中央的交流，巩固了国家的统一。

再次，民族关系较为和谐。云南作为中国文化的边缘地带，受中国传统文化熏陶的同时，也保留了多元的民族文化，在这种宽容的文化氛围和政治环境下，云南始终没有出现重大民族冲突事件，更没有出现新疆、西藏、外蒙那种“独立”倾向，这也是民国前期中国政治的一大奇观。

最后，由于政府的推动，现代国民教育获得了较大发展，高等院校开始成立，这种发展，不仅有效塑造了边疆各民族的国民意识，同时也为云南现代化建设提供了智力支持，更为日后昆明成为抗战时三大文化中心奠定了基础。

然而，不可否认的是，中央和云南地方政府在云南边疆治理的观念和所为，其局限性也是非常明显的。

首先，就其边疆社会的具体情况来说，土强流弱情况严重，土流关系并不协调的情况仍然普遍。 其次，在边疆治理的设计方面，也存在着权责不清的困局。殖边督办公署是作为省、县之间的特殊机构，但它与省、县之间的关系甚不明晰，它们之间既非隶属关系，又非同级。一旦有事，全凭两级官员的自觉性来协调和配合，不免效率低下，应对失时。再次，民国前期出台了许多相关政策，但这些政策在实施过程中往往没有一个主导的机构，缺乏统一的指挥，出台的措施往往得不到有效的贯彻。最后，虽不乏像柯树励之类开创治边新局面的有为之士，但受时代的局限，具体负责落实各级政府民族政策的边政人员没能在边疆建设，以及改善人民生活和民族关系方面做出突出贡献。

[1]伯尔考维茨.中国通与英国外交部[M].北京：商务印书馆，1959：124-125.

[2]马曜.云南简史[M].昆明：云南人民出版社，2009：245.

[3]云南省志编纂委员会.续云南通志长编[M].1986：1112.

[4]云南省志编纂委员会.续云南通志长编[M].1986：1113.