法官制度近代化研究

施 玮

(巢湖学院 经济管理与法学学院，安徽 合肥 238000)

近代中国司法改革所引入的司法独立原则，强调担任裁判的法官处理案件必须不受任何外部压力的干涉或压迫，而仅仅依据法律独立审判，以保证其公正无私。因此，司法独立的核心是审判独立，审判独立的核心是法官独立，由此产生以法官独立为核心的近代意义上的法官制度。在近代司法改革中，司法独立理念逐渐从观念走向实践，主要表现为各级新式法院的筹设和职业法官的生成，本文主要讨论近代中国法官制度的生成与发展。

一、近代法官制度的生成

十九世纪末，西方法律文化中的司法独立思想传入中国。1902年，清政府派沈家本等人负责参酌各国法律，修订大清律例，当时徐谦提出，“盖使司法机关绝不受行政之影响，而后能确然保其独立之地位”[1]，即要使法律保护人民权益且不受行政干涉，首要工作就是确立司法独立地位，使司法与行政互相分离。1909年清政府制定的《法院编制法》就强调各审判衙门要独立执行司法权，并于各级审判厅内设立检察厅，规定行政官和检察官“不得干涉推事之审判或掌理审判事务”[2]231，但是这部法律未及颁行，清朝就灭亡了。正式确立司法独立原则的法律是1912年的《中华民国临时约法》，该法明文提出了法官独立审判的基本原则，其第48～50条规定：法院由大总统与司法总长任命的法官组成，法院依法律审判民、刑事诉讼，且法院审判须公开之。对于法官行使职权，临时约法特别明文加以保障，“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”。此外，该法第52条规定，法官在任中，不得减俸或转职，且非依法律受刑之宣告，或应受免除职务的惩戒处分，不得解职。1913年，《中华民国约法》正式颁布，第六章“司法权” 完全保留了相同的条文[3]。至此，近代中国法官制度正式确立。

(一)清末法官制度的初生

清末，清政府为确保审判不再受行政干预，改革传统的行政兼理司法审判，以维护人民大众利益和建立法治国家，开始着手变法修律，将行政与司法分立。对法官的设置、职权、人员配备以及任用程序用法律明确加以规定是近代法官制度得以建立的前提。

1906年，清政府颁行《大理院审判编制法》，对审判机构的职能、机构设置、人员编制作出规定：“大理院以下及本院直辖各审判厅局，关于司法审判，全不受行政衙门干涉，以重国家司法独立大权，而保人民身体财产”[2]199-200，从而明确了审判独立原则并予以具体化。

1910年，清政府正式颁布《法院编制法》，首次明确规定专门性的法律考试是选任法官的先决条件，其后所附的《法官考试任用暂行章程》详细规定了法官考试的具体办法，依照规定，法官须经两次考试合格者始准任用。

《法院编制法》规定，在法政法律学堂学习三年以上，毕业后经考试合格，分发地方审判厅、检察厅学习二年期满后，经第二次考试合格者，始准作为候补推事。但有下列情事者不得为推事和检察官：因虢夺公权丧失为官资格者；曾处三年以上徒刑或监禁者；破产未还债者。推事及检察官在职中不得为下列事项：在职务外干预政治；参加政党、社团或议会会员；为报馆主笔或律师；兼任非本法所许可的职务；经营商业及官吏不应为的职务[2]234-236。《法院编制法》还规定了法官考试免试人员的条件：京师法科大学毕业、外国法政大学或外国法政学堂毕业，经学部考试给予进士、举人出身者，视为第一次考试合格；在法政法律学堂三年以上，领有毕业文凭，充京师及各省法政学堂教习或律师,历三年以上者，视为第二次考试合格[2]234-235。

《法官考试任用暂行章程》规定了参加第一次考试应具备的资格：在法政学堂三年以上领有毕业文凭者；举人及副拨选贡以上出身者；文职七品以上者；旧充刑幕，确实品端学裕者[2]249-250。

1910年清政府法部陆续拟定《各省城商埠各级审判检察厅编制大纲》、《筹办外省省城商埠各级审判厅补订章程》、《各省城商埠各级审判厅筹办事宜》、《京师审判检察各厅员缺任用升补暂行章程》和《京师审判检察人员升补轮次片》，进一步明确了各厅丞、推事的任职资格和基本程序[4]。自此，近代中国开始按照法律规定塑造新型法官队伍，解决了我国传统社会一直以来法官任用无法可依的问题。

(二)民国初年法官制度的发展

南京临时政府时期，孙中山非常重视法律制度建设，指出“国家除了官吏之外，还有什么重要呢? 其次就是法律”[5]。法制的建立完善，法官必不可少，因此对法官的任用必须“任官授职，必赖贤能，……尚公去私，厥惟考试”[6]。1912 年，《咨参议院请核议法官考试委员官职令草案》等文主张“所有司法人员，必须应法官考试合格人员，方能任用”[7]。法制局随后拟制了《法官考试委员官职令草案》和《法官考试令草案》，具体规定了法官的选任方式。同时，南京临时政府还颁布了《临时中央裁判所官职令草案》，规定法官必须经过考试合格才能任命，表明对法官的任用很审慎。南京临时政府存在三个月即结束，这些制度和法案都未及实施，但为北洋政府法官制度的建立奠定了基础。

1915年，北洋政府颁布《司法官考试令》和《关于司法官考试令第三条甄录规则》，袁世凯签署的大总统令指出,“吏治张弛，系乎人才；而人才之盛衰，又视乎法制之良窳”，为了能“振拔贤能、杜绝沉滥”，司法官“登进之资格、任用之程序，要必有法度可循，乃能整肃官常，用熙庶积”[8],从而使法官选任资格制度在规则上从文官选拔制度中独立了出来，完成了制度建设。《司法官考试令》对司法官的考试资格规定了具体的年龄条件、学历条件以及考试程序：“得应司法考试者，除文官高等考试令第三条第一项第一、二、三各款毕业学生之修习法律专科者外，其经司法部甄录试验认以为与法律专科三年毕业学生有同等之学力堪应司法官之考试者，由司法总长咨送，亦得一体考试。”①参见《司法官考试令》第3 条(《东方杂志》，1915年第12卷第11号)。即应试人员主要分两类：一是新式学校毕业的法律专科生，二是司法部直接甄录的人员。其中甄录试专门针对具有一定的法学理论素养以及相关司法实践经验的人员所设，且须经司法部审核通过并面试，合格者始得参加司法官考试②参见《关于司法官考试令第三条甄录规则》教令第53号(《东方杂志》，1915年第12卷第11号“法令”)。。可见，北洋政府对法官的选拔非常注重是否接受过专门的法律教育和拥有实际的司法经验，这样有助于保证司法官的法律素养。1919 年，北洋政府颁布《修正司法官考试令各条》，1923年《司法官考试令》对司法官的应试人员资格限制、甄录试、典试和再试委员会的组成等作了修正，基本内容则保持不变。经过多次补充和修正，北洋政府的法官选拔考试制度日益完善，成为南京国民政府法官制度设计的基础。

(三)南京国民政府时期法官制度之形塑

1.《考试令》

1929年8月南京国民政府公布《考试令》，将司法官考试列为13类高等考试之一。这是依据孙中山的“五权宪法”理论，将“考试”列为五项“治权”之一，专设考试院，行使对官吏的考试、铨叙权③1926年，当时的广州国民政府公布了《法官考试条例》，该条例是国民政府早期关于司法官考试的法令，为南京国民政府建立法官选任考试制度奠定了一定基础，并确立了基本的选拔模式。。

2.《法官初试暂行条例》和《法官训练所章程》

1930年10月南京国民政府公布《法官初试暂行条例》，该条例第5条规定，“初试及格者，授以法官初试及格证书，入法官训练所训练，法官训练所章程由司法院定之”[9],即将法官考试与训练分开进行。1932年司法部修正的《法官训练所章程》明确规定，“初试合格授予证书入法官训练所学习一年半，学员毕业时，考试院派员考试，及格者，即以法官再试及格论，授予司法官再试及格证书，分发各地任职”[10-11]。不过，当时所充任的候补推事级别很低，不能办理大案，所有民事、刑事大案要有正缺推事资格者才能办理。

3.《法院组织法》

1932年10月，南京国民政府公布《法院组织法》，其第六章第33条对法官、检察官的资格作出规定，有下列资格之一者，即可任命为推事(法官)、检察官：(1)经司法官考试及格并实习期满者；(2)曾在公立或经立案之大学、独立学院、专门学校教授主要法律科目二年以上并经审查合格者；(3)曾任推事或检察官一年以上并经审查合格者；(4)在公立或经立案之大学、独立学院、专门学校修习法律学科三年以上，得有毕业证书并曾任司法行政官办理民刑事件二年以上者；(5)执行律师职务三年以上并经审查合格者；(6)曾在教育部认可之国内外大学、独立学院、专门学校毕业，而有法学上之专门著作并经审查合格并实习期满者[12]52-53。这是近代中国关于法官任用资格最系统的规定，通过这些规定可以看出，在南京国民政府时期，法官任职资格及选拔标准非常严格，必须经考试及格且实习期满，或者有相当的司法经验并经审查合格，由此也说明当时的司法专业化观念已经渐入人心。

4.《高等考试司法官考试条例》

1935年8月5日南京国民政府考试院正式颁布了《高等考试司法官考试条例》，该条例是南京国民政府时期指导司法官考试的主要法令，规定了司法官考试者的应试资格共7条。该条例还明确规定了法官考试的次数和科目。考试分为初试与再试，具备应试资格的应试人员必须参加初试与再试。初试分第一试、第二试和第三试。初试第一试科目为：(1)国文、论文及公文；(2)总理遗教、建国方略、建国大纲及国民党第一次全国代表大会宣言；(3)中国历史；(4)中国地理；(5)宪法；(6)法院组织法。初试第二试科目分为必试科目和选试科目，必试科目是民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法及商事法规；选试科目是在行政法、土地法、劳动法规、国际公法、国际私法、犯罪学、监狱学中任选两种。初试第三试是就应考人员第二试的必试科目及其实际司法经验进行面试。初试及格者，即可授以司法官初试及格证书，根据司法官学习规则分发学习，学习期满后举行再试。再试分笔试、面试及学习成绩审查三种，再试及格者授以再试及格证书即可依法任用；再试不及格者可以重新学习，再参加第二次再试，但仅限一次[13]。

5.“以党治国”与“司法党化”

由于“以党治国”原则的指导，法官考试试题也不可避免受到“司法党化”的影响。例如在1930年的司法官初试当中，广州试题中党义党纲方面的题目占了60%以上，北平和南京试题也大体相当[14]。另外，南京国民政府还专门组织党务人员进行司法官考试，并公布了《中央及各省市党部工作人员从事司法工作考试大纲》及相关施行细则。考试内容包括国文、党义、中国历史地理和相关的专业科目[15]。考试合格者才能进入法官训练所接受训练，训练期满经毕业考试及格后便分发任用。

6.考试选拔之外进入司法界的其他门径

南京国民政府时期，在考试选拔之外，还有多种进入司法界的门径，大致有以下几种方式：中央党务工作人员可通过甄审甚至保送方式直接进入法官训练所学习，之后便派发司法部门任职；军法人员经过资格审查就可以直接转任司法官；律师经征调也可以成为司法官；中央政治学校法官训练班毕业者、各大学或独立学院司法组毕业者以及经司法行政部审查合格者，无需考试均可以成为司法官。必须指出，北洋政府时期，对法官资格的要求相对严格，无论何等法官都必须经过相关考试合格才可任命，而到了南京国民政府时期，随着一党专政和司法党化的加强，法官条件有所放宽，因此通过非考试途径任用的人数也就随之增多，考试选拔法官制度的权威性日渐降低。

二、法官训练制度

自清末司法改革以来，近代中国公布法官考试章程，开办法律学堂，对于法官的培养与任用向来是以考试选拔制度为正轨。按传统的做法，司法官考试一般均经初试、再试两个阶段，初试合格者，或分发各地法院实习，或送入训练机构予以司法训练，学习届满或训练期满，经毕业考试及格者才能取得司法官的任用资格，派用实职。因此，近代法官训练制度，实际上是与考试选拔制度相伴而生的。

法官训练最初由北洋政府司法部于1914年设立的司法讲习所进行，修习时间为一年半，修习内容分为学科与实务两方面。1919年，修习时间延长为二年，而修习内容亦随之略有变动。1921年停办司法讲习所，1926年又开办司法储才馆，训练司法官初试及格人员，但是仅仅毕业一班即停办。国民政府在广州时，一度曾设法官学校，未几即告停办。国民政府建都南京后，1929年，司法行政部(隶属司法部)设法官训练所，大抵沿袭以前法官训练制度，仍然以法官初试及格者为对象。1943年10月1日国民政府修正公布《行政院组织法》，将司法行政部改隶行政院，自此法官训练所亦随之停办。在法官训练所停办期间至1948年底，司法官训练除在中央训练团受训一班，其余均在中央政治学校(现台湾国立政治大学前身)所设法官训练班受训，对象为具有司法官资格人员。另外，该校公务员训练部高等科司法组(1940年8月起设立)也同时训练高等考试司法官考试录取人员。实际上，这个时期的法官训练所进行的“业务”培训，主要是进行思想教育和政治灌输，把司法党化作为法官培训的重要内容之一，三民主义、五权宪法思想成为政治理论的必修科目，严格实施国民党所主张的“司法党化”。甚至在司法官培训班毕业之前，还强制被培训者集体加入国民党[16]。

(一)法官训练所

法官素质的优劣直接关系到司法裁判是否公平、公正，以致影响整个司法体系的威信，因此加强法官的专业训练，培养称职有为的法官显得尤为重要。我国近代以来，在建立新式法院、积极考选新式法官的同时，也非常注意对法官在任职之前进行以养成经验为主的培训。

1.晚清与北洋政府时期

晚清时期对通过法官考试的人员采取“实地练习的方式，即将考试合格人员以‘学习’和‘候补’的名义，分发到各级司法机构，在厅长和正式推检的监督下完成培训”[17]。

北洋政府时期举办了司法讲习所①有关司法讲习所、司法储才馆的相关研究，参见李超：《清末民初的审判独立研究》(中国政法大学2004年度博士论文，第188-198页)，李启成：《司法讲习所考论——中国近代司法官培训制度的产生》(《比较法研究》，2007年第2期)，俞江：《司法储才馆初考》(《清华法学》(第4辑)，清华大学出版社，2004年版)。，虽然仅存在短短7年，却标志着近代中国法官培训制度的正式确立。据北京市档案馆保存的《司法讲习所毕业学员名录》的统计，第1～4期分别毕业学员6l、60、138、178人，总计437人。其中大部分到各地审检厅担任推事或检察官，有不少人成为民国司法中坚力量[18]。司法讲习所裁撤后，“司法当局人才颇形缺乏，乃设斯馆以为培育之地”②参见《纪事》(《司法储才馆季刊》，京师第一监狱，1927年第一期第一号，第1页)。，“其性质大致与前司法讲习所相同”③参见《法律评论》(1926年第4卷第170期)。。经过司法部的一番努力，最终于1926年10月成立了司法储才馆，“培植人才之举，实属不容再缓。兹就旧章，酌加变更，定名为司法储才馆。拟定章程十有七条，即日公布，以资进行”①有关司法讲习所、司法储才馆的相关研究，参见李超：《清末民初的审判独立研究》(中国政法大学2004年度博士论文，第188-198页)，李启成：《司法讲习所考论——中国近代司法官培训制度的产生》(《比较法研究》，2007年第2期)，俞江：《司法储才馆初考》(《清华法学》(第4辑)，清华大学出版社，2004年版)。。虽然储才馆开办之初，不是一帆风顺。但开办数月以后，规章制度均渐渐落到实处，馆内工作和学员学习已逐渐走上了正轨，到1929年3月，司法储才馆唯一一届学员共135名全部分发到各地法院、检察院[19]171-172。由于北伐等诸多因素的影响，司法储才馆仅仅举办一届便消失于人们的视野。司法储才馆解散之后，王宠惠等人并没有就此放弃，于1929年1月提出设立法官训练所，获得国民政府同意。首届招收国内大学大专科学校修习法律、政治毕业生156人，聘请著名法官或法学专家，进行一年零六个月的专业实务训练，法官训练所以培养司法人才为宗旨，主要是以法官初试及格者为培训对象，以进修成绩代替学习成绩。进修期满且成绩及格，视为再试及格，分发各地方法院充任候补推事。

2.民国时期

1929年2月4日，国民政府司法行政部公布了《法官训练所章程》，该章程强调应试学员须是具有法科学历的国民党党员，由于标准过高，司法行政部于同年3月4日发布法字第五号部令进行修改，“其非中国国民党党员，得有前项毕业证书，而向无反革命行为，志愿入党者亦得应试”。法官训练所于1929年1月28日开始招考，学员名额定为200名，当时的报名地点为南京司法行政部。司法行政部许诺，从司法训练所毕业后，即以法官任用，分派各地法院。以致“前来法官训练所报名的学生，甚为踊跃。为此，当局不得不将法官训练所的招考时间展期，并决定同时在北京和广州招考”[19]173。法官训练所的入学考试分甄录试与复试两种，科目差异很大。甄录试科目为党义、党纲、国文与法学通论。复试为民法、刑法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法、国际公法、国际私法和行政法。复试及格后，还须经过口试，口试科目主要是复试中的基本科目，包括民刑法、民刑事诉讼法与商法，及格者方能入学。

1932年9月24日，行政院公布了《修正法官训练所章程》①具体条文参见《国民政府公报》第62册(国民政府文官处印铸局，1932年版)。，对法官训练所的训练科目、修习时间、考试要求等作出具体规定，为法官训练提供了法律依据。

1934年11月，原隶司法行政部的法官训练所改归司法院直辖，同时重新制定组织条例，对法官训练所的开办范围进行扩充，依照1935年颁布的《司法院法官训练所组织条例》规定，设立该所的目的是为了确立三民主义之法治基础，培养健全司法人才，为此分班训练法官及承审员、书记官、监狱官[20]。至1935年12月，共计开设有司法官、承审员、监狱员、书记官4班②参见《法律评论》(1934年第631期)。。至1936年9月20日，法官训练所一共培训了四届学员③参见《法律评论》(1932年第454期)。，由此可见司法院当局对于法官训练表现出的慎重态度。

1936年司法院第18次院务会议决定，对现任法官(推事)也要进行统一培训，目的在于“以忠孝、仁爱、信义、和平培训法官，深切认识三民主义之精神，充实法官能力、学识、共守准则，由个人振兴一院，由一院而及全体司法界”。国民党元老叶楚伧在1936年11月举行的开学典礼上训话，认为培训就是为了“养成一般人士共守准则之风气”[21]。第一期培训人员109人，法官训练所对现任推事进行在职带薪训练，受训时间一般仅有几个月，训练结束仍回原职。从事党务工作而原无法官资格的人员，经由党部保送也可以到法官训练所接受训练，毕业后即可获得法官资格，分发各省以候补事任用[22]。

由于法官训练所是由司法院主管，与之前的司法行政部配合进行，但是自从司法行政部改隶行政院后，法官训练作为司法行政事项，不属于司法院的主管范围，因此经国防最高委员会批准，同时为厉行紧缩起见，司法院决定待1941年高等司法官考试及格人员训练期满，业务告一段落后将该所裁撤④参见国民政府时期的《司法院工作报告(1941年9月-1943年6月)》。。1943年6月，法官训练所停办，其组织条例亦同时呈准废止，随之法官培训任务主要由中央政治学校承担。

(二)法官的任用

法官事务不仅繁重且职责重大，其任用依照法律规定须以考试为原则，考试目的在于选拔真才实干之人出任法官，但其任用也须经铨选才能叙用。南京国民政府时期，司法行政部对于法官的任用一向非常慎重，其下设有法官资格审查委员会以及法官成绩审查委员会⑤参见1940年南京国民政府《司法院最近工作概况》。。依据“五权分立”原则设立的考试院下设考试委员会，专门掌理对法官的考选事务；另设铨叙部⑥铨叙部于1930年1月成立，隶属考试院，主要负责全国文职公务人员和考取人员的登记铨叙和各机关人事机构之管理事项。专门掌理对法官的铨叙事务。凡初任法官必先调取证明资格文件，交审查委员会审查合格，待到请荐就职之时，又调取办理民刑案件裁判书，再交审查委员审查，决议后转交考试院铨叙部审查，合格后由司法行政部以国民政府名义任命。国民政府期望通过严格依照法律规定来任用法官，以保证司法之真正独立。

1.《司法官任用暂行标准》

1932年4月11日，司法行政部公布了《司法官任用暂行标准》，对简任院长、庭长、推事、检察官、荐任司法官的任职资格进行了详细规定[23]。任何级别的法官任用都必须是经过甄别审查或考绩合格，其中相应的法学教育背景及一定的司法经验也是重要因素，而对于国民政府有特殊功勋者也在考虑之列。该暂行标准同时也规定了法官任用的禁止条件，即具有下列情形者之一者不得任用为法官：褫夺公权尚未复权者；亏空公款尚未清偿者；曾因赃私处罚有案者，吸食鸦片或其代用品者。1935年7月1日《法院组织法》生效后，暂行标准自动失效，而该禁止性条件在同年11月13日修正公布的《公务员任用法》第6条中稍加修改，予以保留。

2.《法院组织法》

《法院组织法》同时于第33条对推事检察官的任用重新作了详尽的规定[12]52-53，相较于《司法官任用暂行标准》，其修正之处在于有利于具有一定法学素养的法学学者被吸纳到法官队伍里，便于与具有丰富司法经验的律师相辅相成。时人评论认为，若此“运用得当”，则“兼收而并蓄之，国内法律人才，可以搜罗无遗矣”[24]。

根据《法院组织法》第24条，南京国民政府时期地方法院及其分院的推事为荐任，高等法院兼任院长及充任庭长之推事为简任，其他推事为荐任，书记官除书记官长外均为委任级。简任、荐任以上审判人员之任命状由国民政府主席署名，由国民政府任命，委任级由高等法院院长任命，报司法行政部备案。

3.《司法官任用回避办法》

1932年1月南京国民政府颁布《司法官任用回避办法》，对法官任用实行回避制度，其第1～3条规定了两种回避：(1)本籍回避。各省区高等法院以下法院院长、首席检察官不得以本省本区人充任，但边远及交通不便或有特殊情形者暂得回避该法院管辖区域，又各省区各级法院推事检察官应回避该法院管辖区域。(2)亲属回避。各省区各级法院院长及推事检察官与该管上级法院或本院长官有四等血亲关系三等姻亲关系者均应自行回避[25]。该办法也同样适用于实缺、代理及候补司法官以及法院书记官长、主任书记官、书记官及监所职员等。回避制度的设置出自于公平审判的要求，从而避免法官滥用权限，预防审判偏见，以保证法官公正、无偏见地处理当事人之间的纷争，这也是组织建立公正而独立的法院体系的必备要求。

三、结语

作为诉讼主体之一，法官在审判中的基础地位和重要作用是不可替代的，其所作所为、一言一行都是一个社会法律制度的标尺，法官制度之好坏也是衡量一个国家或社会法制良善的标准。同时，在一个国家或社会当中，法官制度由于其居于法之适用的枢纽位置而成为审判制度当中最核心、最关键的制度。近代中国在移植近代西方法律制度与法院体系设置的基础上，从法官选拔到法官训练都一体仿照西方，正式确立了近代中国的法官制度。如果说法院是维护社会公平正义的最后一道防线，那么法官就成为这道防线的守护神；从这层涵义上延伸，法官独立审判制度既是法官制度的核心，也是司法独立的具体体现，其中的法官选拔制度、法官训练制度以及法官保障制度则是实现法官独立审判的制度保障。总而言之，近代中国法官制度在其建立和实施过程中体现了司法的制度理性，并通过建立相关法律保障了这种制度优势。

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