群众路线背景下群众参与干部考核的制约因素及对策

屈晓东

摘 要： 群众参与干部考核有利于提高考核指标的科学性和考核结果的真实性。目前干部考核制度滞后于群众参与积极性，缺少群众参与，考核透明度和可信度受到质疑。群众说真话的氛围缺乏，信息公开机制不健全，意见表达渠道不通畅是制约因素。改变唯GDP的评价标准，营造敢说真话的氛围，提供群众参与的可靠渠道，利用大数据获取和认定考核信息是干部考核工作的当务之急。

关键词： 群众参与； 干部考核； 信息公开； 群众满意

中图分类号： D908 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）01-0018-03

2013年11月党中央发布《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》提出要健全干部选拔任用和考核评价体系，把贯彻党的群众路线制度执行情况纳入领导班子和领导干部年度考核和党风廉政建设责任制考核的重要内容，作为领导干部选拔任用、奖励惩处的重要依据。同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。评价地方的发展成果、考虑干部的政绩升迁，再不能将GDP作为唯一标准。本文主要探讨践行群众路线背景下群众参与干部考核的重要意义，群众参与干部考核的现状、制约因素及对策。

一、践行群众路线背景下群众参与干部考核的重要意义

（一）群众参与干部考核是新时期新阶段的新要求

新形势下群众参与干部考核是践行党的群众路线的体现，是干部考核方式的创新。市场经济的发展和公民社会的发育为群众参与干部考核提供了条件。科学发展观如何在基层落实，群众参与干部考核具有很强的导向性。一是群众参与干部考核有利于干部树立正确的“政绩观”。群众参与地方党政领导干部考评，以群众满意为导向，以回应群众需求为抓手，促进地方党政领导干部对效率、稳定、社会公平和民主的认同，构建“服务型政府”。二是群众参与地方党政领导干部考评能够改善干群关系，增强地方政府的公信力，巩固执政基础，提升执政能力。有一支高素质、高效率的领导干部队伍，对国家政权巩固、政策实施、社会管理都是极其重要的。

（二）群众参与干部考核有助于提高考核指标的科学性

干部考核过程中“廉”的考核必须要有群众参与。一是干部要当好群众的“公仆”。古人说：“处天下事，当以天下之心出之。”所谓“公”，就是要出以公心，对于手中的权力要心存敬畏，始终铭记权力是人民赋予的，必须用来为人民谋利益。所谓“仆”，就是要增强服务意识，勤勤恳恳为人民办事。干部要以高度的政治责任感，满腔热情地做好各项工作，把握社会脉搏，提高化解矛盾和纠纷的本领，及时排查隐患，为群众安居乐业创造良好的社会环境。群众利益无小事，民生问题大于天，坚持把提升群众满意度作为发展成果惠及群众的重要途径。二是发展方式转变需要考核方式的根本性突破，干部考核指标要向民生领域倾斜，增强群众幸福指数。改革开放以来，在“发展是第一要务”的理念指导下，我国经济在迎来高速发展的同时也付出了巨大的环境资源代价。近年来我国城乡面貌发生了翻天覆地的变化，群众收入增加的幅度也非常大，而另一方面，群众的利益诉求也日益强烈，社会矛盾日益突出。其中一个重要原因就是干部的发展思路、发展理念和发展方式与群众意愿出现了一定的偏差。党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，在干部考核评价中，也要相应全面而科学地设定各项考核指标，坚持科学发展观，打破唯GDP论英雄的片面观点，合理设定关系群众切身利益的指标。将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，从考核指标设置上把干部的注意力从单纯的GDP数字上解放出来，遏制地方政府不顾环境和资源代价的发展冲动，改变数字出政绩，政绩出官员的畸形考核局面。

（三）群众参与干部考核有助于提高考核结果的真实性

在干部考核中践行群众路线的本质是让群众参与干部考核，切实提高干部考核结果的真实性，必须确立群众参与干部考核的主体地位。俗话说“群众的眼睛是雪亮的”，干部干得好不好，群众最知晓，是真正为群众谋利益抑或投机钻营，群众一目了然。因此，在干部考核评价中，要坚持树立相信群众，依靠群众的观念。腐败多发，民怨较重是政府公信力下降的主要原因，也是当前群体性事件高发的主要原因。邓小平同志曾指出，国家长治久安，离不开党与人民群众钢铁般的团结。坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，始终保持党与群众的血肉联系，依靠群众作为维护稳定的治本之策。“民评官”改变了传统的“官评官”的考核方式。下放考核权力，考核主体多元化，让群众参与考核，充分体现了群众意愿。以群众满意为导向，以回应群众需求为抓手。群众参与干部考核体现了群众对干部考核的监督权、参与权、评价权，同时，确保干部考核更加公开，更加具有真实性。群众参与干部考核是群众表达其利益诉求的好渠道，是衡量领导干部是否合格的晴雨表。邀请人民加入政绩评估，“自下而上”的考核改革可以加强评估主体多元化，保证政府绩效评估有效性，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。群众参与采取“下评上、民评官、基层评机关”等多种方式，拓宽群众参与干部考核的渠道，加大群众评价的权重，重视党代表、人大代表、政协委员对干部的评价意见，促使各级干部深入基层，问需于民，问计于民，广泛听取社会各界意见，自觉接受人民群众评判和监督，让“群众满意”成为检验领导干部执政能力的重要标准。

二、群众参与干部考核的现状

（一）干部考核程序透明度受到质疑

干部考核过程缺少群众参与，容易造成领导干部考评“自说自话”的困境，容易给群众造成干部考核“暗箱操作”的印象。群众参与领导干部的考核问题不仅是重要的理论问题，更是倍受社会关注的现实问题。党管干部原则和群众参与具有一致性，在党管干部过程中体现出民主政治发展的要求。有问题的干部具有蒙蔽性、隐蔽性、欺骗性的特点，一般情况下组织考核难以发现。大量的事实表明，有问题的干部中有能力杰出者，且善于伪装，具有两副或多副面孔。在工作圈里，他们也许干得十分出色，工作中大刀阔斧，魄力十足，业绩不凡，善于利用各种宣传工具为自己造舆论、树形象，一时声誉鹊起，好评如潮，具有很大的蒙蔽性和欺骗性。特别是在市场经济条件下，领导干部的活动空间不断延伸、拓展，有的干部利用公出、开会等机会，天马行空，独来独往，远离组织的监督。有问题的干部在进行违法违纪活动时，总是采取措施加以掩盖，有的还利用腐蚀、贿赂、封官许愿等手段编织网络严密的官场关系网，以对抗组织的考察。

（二）干部考核结果可信度受到质疑

干部考核结果缺少群众监督。“考核走过场，结果上级说了算”的现象在干部考核中屡见不鲜。干部考核是党政领导干部选拔任用工作的基础和前提，通过考察能从德、能、勤、绩、廉上全面了解被考察对象，从而决定是否任用。从实际考核工作来看，考察失真用人失误的现象时有发生，特别是在市场经济条件下，干部考察失真现象就愈加显得突出，这个问题已成为干部考察工作的重点和难点，成为干部选拔任用工作的制约因素。

（三）干部考核制度滞后于群众参与的积极性

随着公民意识的逐渐增强，群众广泛参与领导干部考评成为了一种必然趋势。然而，人人都参与领导干部考评“一不可能、二无必要”，所以必须选出群众代表来参与考评，但在“选取谁、如何选”方面没有制度化的可操作方案。目前，陕西三位一体目标责任考核体系中，明确“两代表一委员”（两代表是指人大代表和党代表，一委员是指政协委员）参与考核，但是没有形成具体的参与制度。地方政府在“选取谁、如何选”时具有决定权，在哪些群众参加、如何参加等方面随意性较大，甚至可能会选取一些为自己“说好话”的群众，致使广大群众认为政府在“做游戏”、“摆样子”。

三、群众参与干部考核的制约因素

（一）群众说真话的氛围缺乏

随着公民意识的逐渐增强，群众更加关注与其自身利益相关的公共事务。但是，在干部考核中，敢于说真话的群众不多，问题在于群众的意见对干部考核是否起作用。有些干部在被考察过程中，群众提了不少意见，民主推荐的得票率也并不高，但照样被强行通过。事实证明有些人上任之后，并没有展现出组织上所评价的那种工作能力，群众参与的热情也随之降低。群众参与考核的时间较为仓促，有时是突击式的考核。群众参与考核有时只是一天或半天的时间，由于考核前准备不充分，难以全面、深入参与考核，触及不到干部工作中的深层次问题。即使群众发现了一些问题的苗头，也由于受时间限制，无法进一步查实。

（二）干部考核的信息公开机制不健全

“网络民主”为民众提供了一种全新的利益表达渠道，但也凸显出了一些问题。一是政府与群众之间的沟通机制还不完善。经常有带“病”提拔的干部，干部考核结果不能及时向社会公开，接受群众监督。二是干部考核的民意监督和民意反馈的机制不完善。虽然干部考核结果都会进行通报、公示，但是真正有群众反馈意见的情况非常少，公示基本上就是结果公布，群众参与考核方法比较简单落后。目前，对干部的考核主要以集中性的常规性考察为主，一般采取民主测评、个别谈话形式，听得多，看得少，了解干部的静态状况多，掌握动态情况少，缺乏对现场和实地的考察、考核，更缺乏现代的网络科技手段。

（三）群众意见的表达渠道不通畅

群众参与领导干部考评呼声高，回应小，群众参与渠道的广度和深度并没有制度保障，很多时候群众参与干部考核只是政府的一个形象工程。群众参与考核的范围窄，层次比较单一，忽略了最基层群众的反映，群众意愿缺乏全面性和代表性。群众参与干部考核存在着参与范围小少、参与渠道窄和考评结果运用少的现状。群众对干部考核的知情权、参与权、表达权和监督权也没有制度化的规定。目前领导干部考核方式共有六种：民主推荐，民主测评，民意调查，个别谈话，实绩分析，综合评价。但规定内容都比较笼统，缺乏可操作性，群众有序有效参与干部考核往往成为一张空头支票。

四、群众参与干部考核的主要对策

（一）改变“唯GDP”论英雄的干部考核评价标准

《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》提出：“坚决纠正唯国内生产总值用干部问题”。不能再以GDP来论英雄了，经济发展行不行，人民群众最有发言权；干部干得好不好，也应该让老百姓说了算。中国的经济发展已经过了唯GDP论英雄的时代，能否推动民生、能否长效发展，能否对经济增长模式再创新已经成为当前工作的重中之重。在集中精力抓发展的同时，一定要确保民生改善与经济增长同步。只有不唯GDP论英雄，才能使广大干部树立正确的政绩观，从内心里把让人民幸福作为工作的核心任务，着力解决人民群众所思、所想、所盼的切身利益问题，努力提升民生幸福指数，让群众共享改革发展成果，让幸福走进千家万户；只有提高群众满意度在考核评价中的分量，引导干部切实注重群众公论，提高干部选拔任用的公信力，才能使“上”者令人信服，“下”者无话可说。

（二）营造群众参与敢说真话的氛围

走群众路线，让群众对干部考核拥有知情权、参与权、选择权和监督权。考核要接受群众监督。正确引导群众克服明哲保身、好人主义思想，调动其民主参与的积极性。要健全完善民主评议防伪打假制度，对拉选票甚至贿票的领导班子和领导干部坚决予以处罚，堵塞漏洞，建立起长效工作机制。各被考核单位要将领导班子和领导干部年度实绩目标完成情况张贴上榜公示。一是组织部门要设立监督举报信箱和电话，广泛征求收集群众的反馈意见；二是严肃考核纪律，规范考核工作，营造群众敢说真话的良好氛围，广泛充分听取各方面的意见；三是对群众举报、申诉的干部考核工作中的违纪违规行为，要认真严肃处理。通过述职述廉、信访接待等方式，扩大群众参与考核的范围。要将考核结果与干部帽子挂钩，做到能者上、庸者下，优者奖、劣者罚。通过考评考核干部实力、考出干部活力，把群众定期考评的压力直接转化为干部持续干事创业的动力；要定时间，定内容，定主体，群众的满意度是衡量领导班子和干部履职好坏的重要标尺。

（三）提供群众参与干部考核的可靠渠道

在领导干部的考核中“加大群众满意度在考核评价中的分量”，让真正得民心的干部得到重用。考核中要使参与干部考核的群众知道考核目标是什么、干部做了什么、结果怎么样，形成易于操作的群众参与考核体系，让干部考核工作在“阳光”下运行。通过文件通知、内网发布、公开栏宣传等形式，及时将干部考核评价的内容、程序、方式、结果等予以公开，增强普通干部群众的知情度。要确保群众参与领导干部考核不沦为走过场，迫切需要可操作的群众参与渠道，这是实现群众参与考评有效性的重要保障。根据我国的实际情况，群众参与干部考核应推广以下四种渠道：（1）公开听证。在干部考核的过程中，邀请群众代表听取意见，从现实来看，听证制度的缺陷主要体现在代表性不足。（2）网上评议。互联网的发展为群众发表意见开辟了新的渠道，网上评价方便、快捷、成本较低、易于统计。但虚拟网络也给恶意投票提供了可能性。因此，应该加以正确的引导并辅之以必要的法律规范，实现群众网上评估的制度化。（3）群众满意度测评。这是指群众对领导干部工作作出“满意”或“不满意”评价的过程。（4）第三方机构独立评估。由大专院校、研究所、咨询公司，对领导干部业绩进行独立评估。

（四）利用大数据获取和认定考核信息

政府建设一个整合开放的考核信息平台，将基础数据、业务数据、公共服务数据等更多的政府信息资源向群众开放。同时，建立群众与政府间的沟通渠道，通过政府考核在线与群众实现交互式参与干部考核过程。通过大数据信息平台使群众有序参与干部考核工作，安排更多关联度高、知情度深、代表性强的群众参与民意调查、民主测评。要杜绝传统考核评价办法以中层干部替代基层群众，造成基层民意失真的问题。要强化党内外干部群众的参与和监督，及时公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度，加大群众满意度在考核评价中的分量。这既是对民情民意的尊重，也是干部考核工作中的一个创新，在干部考核工作中真正体现公平、公正、合理。

五、结语

努力改进干部考核方法，是干部考核工作的当务之急，践行群众路线，让群众参与干部考核不失为一种有效的选择。群众参与干部考核是群众表达其利益诉求的好渠道，是衡量领导干部是否合格的晴雨表，是助推科学发展的新引擎。要提高群众参与干部考核的可行性和可操作性，需要在考核评价标准方面增加民生指标，考核指标要设置公平，考核结果公正，考核过程公开。群众参与干部考核的目的是要为人民选拔出真正清正廉洁，忠于职守的干部，把干部考评主动权交给群众，也是贴近群众、改善干群关系的有力举措。领导班子和领导干部考核只是手段，促进政府效能提升，改善干部工作作风才是最终目的。

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]