从“现实版”到“升级版”：构建中国特色国际税收的思考

邓力平（厦门国家会计学院 福建 厦门 361005）

从“现实版”到“升级版”：构建中国特色国际税收的思考

邓力平（厦门国家会计学院 福建 厦门 361005）

在今年3月召开的全国国际税收工作会议上，国家税务总局对我国国际税收工作发展提出了“提升站位，开拓进取，全力打造中国国际税收升级版”的新目标。这既是国际税收领域落实党的十八届三中全会提出的“深化财税体制改革、建立现代财政制度”改革蓝图的具体行动，也体现着国内外新形势下国家发展战略大局对国际税收战线再做贡献的殷切期盼。如何准确理解和积极实现这一中国国际税收工作新目标，笔者认为需要做好三点:一是要在回顾中把握“中国国际税收现实版”的主要特征，二是在新形势下根据“提升站位”的要求来探索“中国国际税收升级版”的基本内涵，三是要在中国特色国际税收发展的总体框架下处理好从“现实版”到“升级版”的继承、调整与提升的关系。

什么是“中国国际税收现实版”，简单地说，就是伴随着我国对外开放进程而逐步成型的中国特色国际税收之发展。36年来，我国国际税收经历了起步、发展与不断完善的过程，在涉外税制建设、税收政策运用、服务内外两个大局等方面都取得了显著的成效，国际税收已经成为中国特色社会主义税收发展的重要组成部分。这次全国国际税收工作会议将这一“现实版”的特征归纳为四个方面：一是“国际税收法规体系不断完善”，国际税收法规已经不仅涉及多边和双边税收协定，还在其他税收安排和情报交换方面都有拓展；二是“跨境税源管理力度不断加大”，涉外反避税和征管能力的提升以及国际税基信息来源的加大，为税源管理提供了基础保障；三是“服务跨境纳税人的水平不断提升”，国际税收服务流动性税基的水平持续提高，涉外税制竞争力持续加强，在消除双重征税、减轻跨国纳税主体税负等方面有了长足的进步；四是“国际影响力不断提高”，这既体现在国际税收服务国家对外开放战略能力的持续提高，也表现在我国国际税收话语权和影响力的逐步加强。

笔者长期跟踪中国特色国际税收的发展进程，在不同阶段，也从不同角度，回应时代的呼唤与发展的需求，持续地对“中国国际税收现实版”进行着理论探索。根据这些源于实践的理论探索，笔者认为这一“现实版”还具有以下四个方面的特征:其一，中国特色国际税收的构建始终同时从狭义国际税收与广义国际税收这两个方面来全面推进。狭义国际税收，强调的是从税收管辖权出发，以涉外税收制度为桥梁，主要涉及涉外税收征管，研究的是国际税收关系的形成以及处理这种关系的准则与规范。广义国际税收，则将研究视野拓宽到主权国家的经济贸易活动和由此形成的国际经济活动，以国际政治经贸关系中的税收因素与效应为考察对象，研究国际经济、国际税收与国内税制三者的互动，研究国际经贸关系与国际税收关系的交叉。显然，这次全国国际税收工作会议对“现实版”四个特点的归纳，主要还是在狭义国际税收的范围内进行。从一个国家职能局的角度来看问题，这样做是合适的。但是，如果从广义国际税收的角度来理解国际税收“现实版”的特征，来看待国际税收战线已经取得的成就，就远远不够了。无论在税收服务国家对外开放、支持“引进来”与“走出去”战略的实施，还是在推进国家税制改革与完善、统筹内外两个大局中发挥国际税收的作用，国际税收战线都做了大量的工作，有认真回顾与总结的必要。其二，在我国加入世界贸易组织前后，围绕着税收优惠政策与国民待遇等多边经贸原则的关系，围绕着国际税收竞争下国家税收政策的运用，围绕着运用国际经贸规则所认同的税收手段来推进国家对外开放水平的提高，我国国际税收“现实版”在实践中积累了丰富经验，在经济全球化进程中正确地处理了国家税收政策运用与国际经贸规则的关系，形成的国际税收法规体系与运用的涉外税收政策得到了国际上的逐步认可。其三，在我国对外经贸摩擦近年来不断增加的现实条件下，包括财政、税务、海关、商务等部门在内的广义国际税收战线在实践中灵活地运用了税收中性与非中性相结合的政策原理，有效果断地采用了出口退税、涉外财税补贴、应对摩擦税收措施等政策工具，丰富了中国特色国际税收“现实版”的时代内涵与国情特征。其四，过去十多年中，根据国家“对内科学发展、构建和谐社会，对外和平崛起、构建和谐世界”的总体要求，我国国际税收牢固树立了统筹内外两个大局的战略思维，从涉外特定角度促进了“统筹税收”观念的形成、体现了“和谐世界新理念下国际税收政策运用”的思路，为服务国家的内外协调发展做出了贡献。中国特色国际税收之“现实版”既体现了“服务国家利益”的主权国家税收的要求，同时也树立了“逐步更加关注国际问题”的主权国家税收理念。

简言之，“中国国际税收现实版”就是在时代要求与国情制约下不断探索的、沿着中国特色税收发展道路前行的阶段性结果，这里既有需要坚持的一以贯之的内容，又有因时代变化需要调整与提升的部分。在新的历史条件下，国家税务总局提出从“现实版”到“升级版”的新发展目标，强调的就是继续走中国特色国际税收发展道路，适应新形势，提升新站位，再有新举措。

打造“中国国际税收升级版”，首先要对面临的新形势有一个准确判断。国家税务总局提出了要适应四个“新形势带来的更高要求”，即因“日益激烈的国际税源争夺”而带来的更高要求、因国家“新的对外开放战略”而形成的更高要求、因国家“税收现代化的改革发展”而提出的更高要求，以及因“国际税收规则的调整”而导致的更高要求。这是一个对形势依次递进的判断，既有基于狭义国际税收范畴而形成的新共识（第一点），又有站位于广义国际税收而提出的新要求（第二点）；既有基于国内改革发展大局提出的新期盼（第三点），又有根据国际政经财税发展趋势而提出的新战略（第四点）。放眼当今世界，经济全球化的持续深入导致绝大部分国家参与到国际税源争夺中。这种争夺不但是各种国际税收竞争博弈形态的体现，更是基于各种国内外因素变动而对税基流动产生影响的进程。我们既要准确捕捉国家间对流动税源争夺的新动向，更要关注我国对外开放新战略对国际税收发展的要求。而从国内来看，党的十八届三中全会提出了“深化财税体制改革”与“构建开放型经济新体制”这两个相互联系的要求，国际税收战线应该时时将服务“新的对外开放战略”与“深化财税体制改革”结合在一起，提升服务这两个大局的站位；应该时时将“促进国家税收现代化”与“推进国际税收规则调整”结合在一起，提升服务这两个目标的站位。随着我国总体实力的提高，国内税收现代化的逐步实现必将影响国际税收体系，会促进国际税收规则发生相应变化，而将这些税收因素融合进我国对外开放战略的实施中时，也同样会对国际经贸关系及相关规则的变动产生影响。对于这些新形势、新特点与新趋势，我们在打造“中国国际税收升级版”时要始终加以把握。

何谓“中国国际税收升级版”，国家税务总局将其从六个方面进行了描述——职能定位完整、法规体系完备、管理机制健全、管理手段先进、组织保障有力、国际地位提升。“职能定位完整”。讲的是适应新形势新要求的国际税收发展的定位问题，要全面覆盖适应国家内外两个大局发展的涉外税收各个方面。“法规体系完备”。新一轮财税体制改革的首要目标就是要完善立法，这种完善同时涉及内外两个方面，只有继续强化税收法规体系建设，才能在涉外层面做到依法治税，全面体现市场在资源配置中的决定性作用。“管理机制健全”、“管理手段先进”和“组织保障有力”。讲的是体制机制与管理问题，是升级版打造的重点。从当前情况看，跨国纳税主体在全球寻找不同国家税制的漏洞从而进行避税的现象愈发明显，需要我们很好地加强管理机制体制建设，同时通过管理、信息和网络技术等手段的运用来支撑管理体制运行，此外，我国税务机关组织有序、保障有力、善于“集中力量办大事”等体制性特征，能为现行体制作用的发挥扣紧最后一环。“国际地位提升”。讲的是随着我国经济实力的不断提高，我国应该在国际税收领域中发挥更大作用。这几个要求层层相扣、依次递进、重点突出、任务明确，笔者充分认同，同时也认为打造“升级版”还应重点关注以下五个方面：

其一，要通过不断的“提升站位”来明确打造“升级版”的战略意义。“提升站位”至少具有三个方面的内涵。一是应将打造“升级版”的意义放在新时期国家税收工作的总体框架下来考察。国家税务总局主要领导提出的“提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队”是对全国税务工作新任务的描述，体现在国际税收战线上就是提升站位、把握形势，内外协调、全面升级。二是要将打造“升级版”放在当前服务国家经济发展“升级版”的大局下来考虑，就是要从国际税收的角度来服务好国家经济的稳增长、守底线、调结构、促就业等重要任务，主动靠前，倡导大局意识、宏观意识、服务意识、长期意识。三是要将打造“升级版”放在服务中华民族伟大复兴中国梦的国家大局中来谋划，要坚持统筹内外两个大局的税收观，国际税收工作要有服务“两个一百年”宏伟目标的发展定位，要有能在国内外大局协调中做好“国际成本效益分析”的税收发展规划。

其二，要持续地在狭义国际税收与广义国际税收两个方面同时打造“升级版”。必须看到，国家税务总局对“中国国际税收升级版”的六个方面描述仍然主要是从国家职能局的角度来讨论，从一定意义上说，这是狭义的“升级版”，其任务的完成也是当前打造“升级版”的重点工作。但是理论与实践都表明，我国国际税收的定位、职能与作用的涵盖面应该更广。在“提升站位”的要求下，期待的是在国家统一领导下、各方协力打造的广义“升级版”，是在把握好市场决定性作用与政府更好发挥作用关系下的国际税收作用和定位。需要统一指挥，相互配合，同心协作，共赴目标。财政、税务、海关和商务等部门需要合力研究国际政治角逐、国际经济竞争、国际财税博弈新条件下的“升级版”的表现形式。如果能够对“升级版”做这样一种广义的、主动的、多维的、协调的理解并加以实施，我国国际税收的发展将会提高到一个新的水平。

其三，要持续做好国际税收服务“构建对外开放新体制”的工作。这里至少包含两层意思。一是要研究新形势下，税收政策服务“引进来”与“走出去”战略的新表现形式。例如，我们既要研究如何利用税收工具支持国际视野、国家战略下的中国资源布局和培养国际经济合作竞争新优势，包括研究支持海外石油资源并购和高铁对外出口等新举措的税收战略，也要研究如何利用税收政策服务进一步放宽投资准入问题。近期国家税务总局为支持上海自贸区发展出台了十项创新税收服务，同时为了让自贸区的税收政策能与国际接轨，并能提供可复制的经验，还在抓紧研究针对境外股权投资和离岸业务的税收政策。应该说，这些都是税收支持“引进来”战略的有益尝试。二是要研究应对不断增多的涉税经贸摩擦的新对策。不能忽视传统关税工具在保障国家经济权益中的积极作用，实际上围绕关税的贸易摩擦仍然占较大比例，还应持续拓展约束性关税在这方面的使用。要运用反倾销税、反补贴税等手段维护国家利益，维护公平的贸易条件，利用这些手段反对各种形式的贸易保护主义。还可以更合理地利用区域贸易协定产生的“歧视性”税收差别，减少因贸易同构竞争引发的区内贸易摩擦，发挥国际公共产品的正向外部效应。

其四，要站在服务国家总体战略的高度参与国际税收规则的制定。一是在国际税收关系的参与中发出中国声音，主动参与更多国际税收规则的制定。要深入开展“税基侵蚀和利润转移”专题项目的研究，继续探索国际反避税新手段，在多边公约和情报交换上做好文章。要积极参与在国际税收领域内的准则制定，使未来规则更多地体现中国立场和照顾广大发展中国家的利益诉求。二是要能在多边国际经济贸易体系、G20等国际组织平台上发出中国声音，善于在国际政治经济贸易等平台或渠道中参与制定相关国际经济准则，在国际政治经贸规则的制定中发挥税收因素的作用。三是通过做好中国事情、讲好中国故事从更深远的层面上影响国际税收关系的形成。要通过分析现行国际税制变化趋势与我国涉外税制的关系，在新一轮税制改革中有所体现。要通过建立中国特色现代税收制度，使中国版税制成为国际税制的一部分，用中国式“国家税收治理”来为多元的“国际税收治理”提供可行的参照系与发展道路。

其五，从国家税务总局的工作职责出发，切实做好新形势下的涉外税收征管工作。要稳妥地处理好“依法治税”与“纳税服务”对立统一之国际拓展的关系。笔者曾对国内的依法治税与税收服务提出过“坚持依法治税，优化纳税服务”的观点。国家税务总局在描述“中国国际税收现实版”特征的时候，已分别将“加强跨境税源管理”与“服务跨境纳税人”作为两个重要方面。在国际范围内看问题，前者是“依法治税”的拓展，后者则是“纳税服务”的拓展。笔者也注意到对这两者的现有排列顺序，同样强调的是“依法治税第一性，纳税服务第二性”的基本观点。对此，在打造“中国国际税收升级版”时仍然必须坚持这样一种政策导向。无论从理论还是实践来看，当被征管对象拓展至国际关系层面时，就与国内对象存在着异同性，同是纳税人，异是跨境管理，由此更要强调税收征收服务的辩证观。特别是在当前国际税源争夺加剧，税基侵蚀日益严重的现状下，在跨国要素流动去身份化趋势十分强烈的背景下，依照税收管辖权来加强税源征管更是当务之急，而依照国际惯例服务跨境纳税人则应适度把握，既要有特色，也不必过于强化，只要将涉外税收服务保持在国际可竞争的水平上即可。

综上所述，笔者将中国国际税收从“现实版”到“升级版”的提升过程理解为在新历史条件下对中国特色国际税收持续探索的进行时。一定意义上说，这是从国际（涉外）角度探索构建中国特色税收的进程。当我们在国内强调“同心共筑中国梦的财税观”，在国际上重申中国梦与世界“同发展共分享”的特征时，要研究的就是如何从不同侧面来构建中国特色税收。打造“中国国际税收升级版”任务的提出就是在构建中国特色税收的国际思考时，体现的是大国战略、大国风范，顺应的是时代发展的期盼与民族振兴的要求。

责任编辑：王 平

第三届国际税务峰会圆满落幕

8月21—22日，第三届国际税务峰会北京举行。本次会议由GTS（高顿税务峰会）和上海财经大学商学院共同主办。联合国税务合作部、国务院发展研究中心、国家税务总局、中央财经大学的专家和学者，国内外知名企业的财税高管人员共约170多人参加了会议。

会议围绕海内外企业投资兼并重组纳税筹划、跨国企业转让定价中税收筹划、全球税收政策更新及趋势展望等议题进行。联合国税务合作部主席Michael Lennard对全球的税收趋势及最新BEPS政策做了细致的解读和展望。国家税务总局税收科学研究所副所长付树林介绍了中国非居民企业税收管理发展情况。刚在美国成功上市的京东集团税务总监张爱华与大家分享了如何通过投资主体以及合理的税务流程安排降低企业“走出去”的风险。擅长转让定价的赛诺菲安万特大中华区税务总监陈悦从利用双边税收协定和海外投资架构方面讲述了诸多成功案例。在会议的圆桌讨论环节，与会嘉宾就预约定价安排、双边税收协定、反避税安排等企业实际操作层面问题，与在场的海内外的财税同行进行了面对面的互动。

王 平／文

责任编辑：乔金美