浅谈我国财政存量资金使用现状及盘活建议

张先河 陈国华

浅谈我国财政存量资金使用现状及盘活建议

张先河 陈国华

在货币政策日益趋紧、财政收入增幅大幅下降的背景下，盘活财政存量资金意义重大。本文简要分析了我国财政存量资金的种种形式和财政存量资金的使用效率，并对盘活财政存量资金进行了有益的探索。

财政存量资金；效率；盘活；建议

一、我国财政存量资金的规模

财政存量资金即财政资金的存量，财政资金是国家通过无偿或国家信用的方式筹集、分配和使用的货币资金。从资金流的角度看，资金流入包括债务、税收和财政收入，流出的是为政权服务和社会公共管理有关的财政支出。财政资金流入与流出之间的差额，沉淀在与财政资金收支有关的各类账户上，就是财政存量资金。

按说财政存量资金是公共财政的重要组成部分，是一个很容易掌握的总量数据。国际上通行的做法也是实行国库单一账户，即将政府所有资金都集中在一个账户上，账户余额一目了然。而我国于2001年开始实施国库集中收付制度改革试点，在制度上允许财政资金存放在国库之外的财政专户上，使得财政资金呈现一种分散管理的状态，财政存量资金需要推测。目前我国财政存量资金主要存放在以下几类账户中：

1.银行体系中的财政性存款。中国人民银行金融统计制度规定，财政性存款是指各级财政部门代表本级政府掌管和支配的财政资产中暂时聚集在银行的各项财政存款。中国人民银行公布的有关数据显示，2012年全国金融机构财政性存款月均余额为32216亿元，相当于当年财政决算收入117253亿的27.5%。财政性存款包括以下几种：

（1）中央国库的财政存款。相关数据显示，2012年各月末政府存款平均余额为27925亿，占财政性存款的86.68%，相当于当年财政决算收入的23.82%。

（2）国库定期存款。商业银行依据《中央国库现金管理暂行办法》吸纳的中央国库现金管理商业银行定期存款。根据人民银行网站数据，这一部分资金2012年年末余额为3000亿，各月末平均余额为3083亿，相当于财政性存款月均余额的9.56%。

（3）金融机构代理的中央财政预算收入、地方财政库款以及待结算财政款项。主要包括金融机构代理国库、经收预算收入、办理集中收付业务、发行和兑付国债等账户中的余额。

2.财政预算专项存款和财政预算外专项存款。这类专项存款包括收入专户和支出专户。国家审计署相关数据显示，18个省本级设立的财政专户存款余额相当于其国库库款的44%。笔者认为这个数字低估了财政专户存款数。如果以44%作为全国平均数，金额高达14175亿元。

3.财政以其他方式存入银行体系的资金。在银行与财政的博弈中，财政具有明显的优势，加上金融机构利益驱动，导致一部分财政资金以非财政性存款方式存在，这部分资金难以估计。

二、我国财政存量资金成因及使用效率

财政存量资金从根本上讲是以收定支预算管理模式倒逼收支进度不均而形成存量资金。上级财政转移支付集中且滞后，政府间纵向转移支付，主要表现为中央对地方转移支付，由一般转移支付和专项转移支付构成。其中一般性转移支付以实现地方政府公共服务均等化为主要目标，而专项转移支付则具有各自特定的用途。转移支付制度，在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。但是，纵向财政转移支付制度在发挥作用的同时，也带来一些问题，如专项转移支付占比较高，上级财政转移支付集中且滞后形成国库资金存量等。中央补助收入中专项转移支付比例较大，由于转移支付采取定额分配或平均分配的办法形成，加之项目资金采用逐级申报与层层审核确定，在中央层面下拨时间就明显滞后，且多数是就某一个具体项目一次性地拨付，导致转移支付集中并且滞后，地方政府收到上级转移性收入急行安排本级和下级的预算支出成为常态。从预算编制情况看，收入预算门槛设置较低，留下较大空间，因为财政超收收入的安排使用由政府自行决定，无需事前得到审批。此外扩张收入的欲望导致收入预算屡屡被突破，税收计划层层加码，财政超收愈演愈烈，于是财政存量资金规模就节节上升。

财政资金使用过程的刚性，导致巨量财政存量资金使用效率低下。一方面，政府发行债券，支付债券利息；另一方面，大量财政性资金闲置在中央银行或金融体系的账户中，派生利息有限。2012年末，我国实际债务为76748亿元，而当年各级财政在中国人民银行和金融系统月均存款余额之和达到46391亿元，相当于债务总额的60.44%。2012年，我国国债还本付息支出2636亿元，可财政在国库和金融机构的存款按活期存款利率计算，利息收入不过区区120多亿，即使加上中央国库现金管理获得的利息收入140多亿，也不过还本付息支出的十分之一左右。

三、盘活我国财政存量资金的几点建议

1.规范预算编制，有效协调财政收支规模和进度。进一步细化预算编制，提高预算年初到位率。推行项目支出预算提前评审论证制度，将预算细化到“项”级科目和具体项目，明确项目的具体实施计划和时间进度，提高项目编制的科学性和执行的操作性。

2.完善国库单一账户制度，加快国库集中收付制度改革，让财政资金全部归口管理。目前，我国财政性资金分散管理，漏洞极大。社会公众不仅难以知道财政资金究竟有多大，而且，分散管理的财政资金更难以实施现金管理，更难以发挥资金效率。当前，应借助《预算法》修订之机，将国库单一账户制度这一国际通行做法作为我国预算管理的主要目标。与此同时，加快国库集中收付制度改革，让财政收入及时足额入库，让财政支出直达商品和劳务提供者，从而让公共财政更好地发挥公共管理和源头反腐的作用。

3.合理核定保底资金，保证财政资金的及时支付。在中国人民银行统一的国库单一账户内，各级财政部门根据自身财政收入和支出规律，以不低于2个月左右的支出金额作为保底资金，为国库资金的流动性和安全性提供坚实基础。

4.加大国库资金现金管理力度，提高财政资金使用效率。在财政资金分散的背景下，目前制度层面只允许对中央国库进行现金管理操作。2012年中央国库向商业银行开展定期存款业务12笔，月均余额3083亿元，为财政增加利息收入140多亿。事实上，地方财政部门也充分运用其强势地位，绕开地方国库开办了一系列定期存款甚至投资项目。当前我们需要做的，一是制度层面上允许各级财政在人民银行支持下开展国库现金管理，二是对于国库现金管理的方式，除了定期存款外，还可在确定安全性的前提下允许购买国债、企业债券、基金或投资行为，以实现收益的最大化。

[1]中国人民银行.金融机构本外币信贷收支表（2012各季）.

[2]刘家义.国务院关于2012年度中央预算招待和其他财政收支的审计工作报告.

（作者单位：江西财经职业学院、中国人民银行九江县支行）