新疆煤层气开发利用现状与对策建议

钱 娟 裘品姬

（1.新疆自治区发改委经济研究院能源与交通所，新疆乌鲁木齐市，830002；2.新疆大学，新疆乌鲁木齐市，830046）

煤层气是近20年在国际上崛起的非常规天然气，属煤的伴生气体，因其储量大、清洁、高效、可与天然气混输混用、开发技术成熟等特点，成为当前最现实、可大规模开发利用的非常规油气资源，是常规天然气的重要战略补充和替代能源。

1 新疆煤层气开发利用现状

1.1 新疆煤层气资源

新疆 2000 m 以浅煤层气资源量约9.51万亿m3，相当新疆天然气预测总量的87.3%；仅次于山西，约占全国的26%，占西部地区的91.8%；含气量大于1万亿m3的盆地4个（全国共9 个），主要分布在准噶尔、吐哈、塔里木、天山等盆地 （群），其中准噶尔、吐哈、塔里木盆地预测资源量7.9万亿m3，约占新疆煤层气资源量的83%。新疆各含气带预测煤层气资源量见图1。吐哈、准东、伊犁含气带煤层气资源量相对较多，是新疆煤层气重点勘探开发区域。新疆含煤区煤田浅部构造复杂，煤层生气能力强弱不均，煤层倾角大、层数多、煤阶低、煤层风化带埋深普遍较深，与国内外煤层气开发区有较大差异，不可照搬现有成熟的开发成果。

1.2 新疆煤层气开发利用情况

新疆煤层气勘查开发起步较晚，煤层气地质储量尚未探明，煤层气地面勘查开发、煤矿瓦斯抽采利用刚刚起步，煤层气开发利用还处于起步阶段。

图1 新疆各含气带预测煤层气资源量统计

1.2.1 煤层气开发工作进展情况

目前，新疆没有煤层气采矿权，仅有11个探矿权，探矿权区域总面积2861.52km2。2002年，《新疆乌鲁木齐河东、河西矿区煤层气资源评价》开创了国内低阶煤煤层气研究先河，填补新疆煤层气资源勘查研究空白；2004 年，自治区煤田地质局与加拿大宏图研探公司合作成立自治区首家中外合资煤层气勘查开发企业；2006 年，自治区组建新疆煤层气研究开发中心，负责统一组织实施自治区范围内煤层气勘查与研发工作；2008年，阜试1生产试验井点火成功，拉开了新疆煤层气开发的序幕；2010年，新疆第一口煤层气生产试验井 （准南煤田ZN-01井）成功进行水力加砂压裂试验；2013年，阜康白杨河矿区5 口生产试验井获得工业气流，形成新疆第一个煤层气开发井组。目前，新疆已吸引中联煤层气、中石油、加拿大特拉维斯特公司等中外企业进入准噶尔盆地南缘硫磺沟、艾丁湖、伊犁、富蕴等地进行煤层气勘查开发，基本形成多家企业、多种投资共同开发新疆煤层气的雏形。

1.2.2 煤层气资源评价与勘查开发试验情况

2002年以来，新疆先后完成 《1∶125万新疆维吾尔自治区煤矿瓦斯地质图》、《新疆煤层气勘查开采特定区域选区基础研究》、《新疆地区煤层气资源动态评价》等煤层气资源评价工作；积极开展煤层气勘查开发试验，累计施工各类煤层气井70余口，完成3口井煤层气含量测试、4 口井试井、5口小井网压裂和排采工作，煤层气评价方法、测试、钻探施工、开发试验能力得到极大提高；有序推进煤层气开发示范工程建设，规划建设准南煤田阜康矿区白杨河区块、乌鲁木齐矿区碱沟区块、库拜煤田拜城矿区3个煤层气勘查开发示范区。

1.2.3 煤矿瓦斯抽采利用情况

经瓦斯等级鉴定，新疆 （含兵团煤矿）现有瓦斯突出矿井6处、高瓦斯矿井13处、按高瓦斯管理矿井6处，其中已有19处高瓦斯生产矿井和部分按高瓦斯管理生产矿井建设瓦斯抽放系统。2012年，新疆煤矿瓦斯抽采总量8889 万m3，抽采率54%，主要来自准南和库拜煤田瓦斯抽采；利用量634.5万m3，利用率7%。目前，新疆煤矿瓦斯抽采利用企业主要有豫新煤业公司和新疆科林思德有限责任公司。2008 年，阜康矿区豫新煤业公司一号井瓦斯发电厂开始发电，规模8 MW，现投产4 MW。2013年，新疆科林思德有限责任公司准南煤田阜康矿区33 MW 瓦斯综合利用发电项目正式上网发电，设计年发电量1.9亿kWh，现已建成6 MW 瓦斯发电厂及35kV 变电站1座。

2 新疆煤层气开发利用中存在的问题及制约因素

新疆煤层气开发利用刚刚起步，尚未形成规模，存在矿权、资金、技术、成本等制约因素，对煤层气开发利用认识不足，资源勘查、输气管网建设滞后，煤层气与煤炭矿权交叉重叠、国家政策扶持力度不足，这使得政府和企业对煤层气开发利用积极性不高，严重制约新疆煤层气的开发利用。

2.1 对煤层气开发利用认识不足，战略定位不清晰

政府和企业对煤层气开发利用认识始终停留在为煤矿安全生产服务的附属地位，定位于消纳煤矿安全隐患及资源综合利用上，未能真正将其看作新能源、新产业，未在产业政策、资金投入、技术研发等方面给予足够重视。大多以煤炭开采为主、煤层气开采为辅，存在 “先采煤，后采气”、“先抽后采”不主动或 “只抽不用”的被动、消极现象。煤层气开发利用不能单纯看作资源综合利用、煤炭生产副产品或煤矿瓦斯治理项目，应被看作是一个关系新疆能源工业科学发展的基础产业。

2.2 勘探开发投入不足，资源勘查严重滞后

煤层气勘探开发风险大、投入高、回收期长，探矿权人投资积极性不高，社会资金参与存在障碍，融资渠道不畅，使新疆煤层气勘探开发资金投入严重不足，远不能满足新疆开展大规模煤层气勘查开发需要。同时，新疆煤层气勘查开发起步相对较晚，基础研究薄弱、水平低，专业人才匮乏，勘查资金投入不足等，使新疆煤层气资源勘查严重滞后，全区煤层气资源评价尚未完成，地质储量尚未探明，煤层气地面勘查开发刚刚起步。

2.3 煤层气与煤炭矿权交叉重叠

煤层气属于国家一级管理矿种，开采权由国家部一级发证，而煤炭矿权由地方政府管理，开采权由部省两级发证，两者矿权设置和管理上的差异造成煤层气与煤炭矿权交叉重叠矛盾。新疆现有煤炭勘查开采登记面积已占大部分有利区域，煤、气勘查开发存在大量重叠区且开发主体不一致，使得煤层气与煤炭勘探区块冲突逐渐显现。同时，煤层气资源勘查登记受矿权排他性的严重限制，使得新疆在获取煤层气探矿权方面难度较大，对煤层气开发缺乏应有的主导权，无法与国家煤层气开发利用部署有效衔接和推进。由于矿权与气权分置，煤、气勘查开发主体不一致，造成煤层气与煤炭开采相脱节，一些适合整装开采的特大型煤层气田 （如准噶尔煤田）面临被零散分割局面。

2.4 煤层气抽采利用规模小，利用率低

2012年，新疆煤矿瓦斯抽采总量8889万m3，抽采率54%；利用量634.5 万m3，利用率7%。与全国相比，新疆瓦斯抽采量占全国 （114亿m3）的0.78%，利用量占全国 （38亿m3）的0.16%，利用率低于全国平均水平 （33.3%）26.6个百分点。总体来看，新疆煤层气抽采利用规模小，利用率低，利用领域偏窄 （目前只用于发电项目）。主要原因一是煤层气赋存条件区域性差异大，抽采条件复杂，部分煤矿瓦斯抽采难度大。二是煤矿瓦斯浓度变化大，利用设施不健全。三是新疆煤矿大多位于偏远地区，管道建设等配套工程滞后，下游市场不完善。四是煤矿瓦斯直接排放成本低，煤炭企业重抽采、轻利用。

2.5 基础研究薄弱，技术研发与创新不足

新疆煤层气基础研究起步相对较晚，基础研究薄弱、水平低，开采技术以引进为主，对外合作依赖度高，技术自主研发与创新不足，尚未研究出符合新疆煤层气地质条件、指导煤层气生产实践的开发理论。主要表现在：一是对新疆煤层气资源评价、区块优选、开发潜力分析等基础研究程度低。二是对低阶煤煤层气赋存、储层特征研究，高倾角、巨厚煤层煤层气勘查开发等关键技术研究欠缺。三是钻井、压裂等技术装备水平低。四是缺乏煤层气研究专业人才队伍和煤层气高新技术推广应用组织机构。煤层气技术研发滞后与创新不足已成为制约新疆煤层气开发利用瓶颈和关键因素。

2.6 煤层气管网建设滞后，开发与输送衔接不畅

由于我国长输管道市场的垄断性及独立建设管道成本较高等原因，使得新疆输气管网建设长期滞后，不能满足煤层气开发与市场紧密衔接的需求。同时，新疆地域辽阔，部分煤层气资源相对富集的煤田地处偏远戈壁、山区，远离城镇及 “西气东输”主管线，新疆输气管网建设滞后会造成煤层气外输困难而被迫排空，煤层气开采量上不去，开采出的运不出，煤层气利用效率较低，开发成本和风险增加等，严重制约新疆煤层气的大规模开发利用。

2.7 政策扶持力度不够，相关配套政策难落实

一是随着煤层气抽采利用成本逐年上升，现有的经济扶持政策激励效应逐渐下降。二是在煤层气价格补贴、发电上网、信贷融资、对外合作、市场建设等方面缺乏应有支持力度。三是自治区缺乏对煤层气开发相应的配套措施和鼓励政策。四是由于新疆地处少数民族边远地区，经济发展相对落后，各级政府财力有限，对国家实施的煤层气开发利用相关财政、税收等优惠政策很难全部落到实处。五是由于新疆煤层气开发利用尚未形成规模，国家相关经济激励政策得不到真正落到，形同虚设。国家及自治区对煤层气抽采利用企业政策扶持力度不够，各项相关配套政策难落实，致使新疆煤层气开发利用内在动力不足。

3 新疆煤层气开发利用的对策建议

目前，新疆煤层气勘探开发处于起步阶段，其社会综合效益远大于经济效益，需要政府大力推进和扶持，给予更多优惠政策。

3.1 加强对煤层气的认识和战略定位

煤层气开发利用是新疆建设煤炭基地的重要组成部分，应增强政府、社会和企业对煤层气的认识和重视，充分意识到煤层气是重要的战略补充和替代能源，是新疆的后发优势资源。加强对煤层气的战略定位，把其提到新疆能源发展的重要地位，提到非常规油气勘探开发的优先地位，提到新疆能源工业发展的突出地位。应将煤层气列入新疆产业政策发展序列、潜力产品目录，进行 “统一规划，选区突破，以点带面”开发。坚持煤层气开采先于煤炭开采，地面开采优先于井下抽采，整装煤层气资源区块整装开发利用，全面增强先抽后采瓦斯治理。统筹协调煤层气开发企业矿权、资金、技术等。

3.2 加大对煤层气的勘查开发力度

加大对新疆煤层气勘查开发资金投入，建议以中央财政专项资金为主，由国家和新疆共同设立煤层气勘查开发专项基金，主要用于新疆煤层气资源评价、勘查、开发、利用等方面项目及煤层气基础技术研究和科研攻关投入等。同时，还要加大对煤层气地面开发和煤矿瓦斯治理力度，继续安排中央预算内投资支持煤矿瓦斯治理，督促煤炭企业足额提取煤炭生产安全费用，将其用于煤层气勘查开发和抽采利用项目。

3.3 建立多元化的煤层气合作开发模式

坚持以政府为主导，央企、民企、外企多元主体共同参与开发，形成大型煤炭、石油企业、中小民营企业和外资企业共同参与的产业组织结构。鼓励新疆具备资质的国有、民营企业积极参与国家煤层气区块招投标项目，通过独资、参股、合作、提供专业服务等方式参与煤层气的开发利用。加强多元主体间煤层气的合作开发，根据新疆实际，可借鉴3种合作开发模式：沁南模式——在矿权重叠区协议划分，分别开采，下游利用方面合作；潞安模式——采煤采气一体化；三交模式——共同开发，先采气后采煤。对新疆已开发煤、气矿区域，企业双方可自主协商建立战略合作，组建股份公司；对新建煤矿区域，可将煤、气矿作为一个整体，按照一定比例在央企、民企、外企间进行招投标或在煤、气开采方面由新疆地方煤企和央企共同出资组建合资公司。

3.4 促进煤层气与煤炭开发利用的协调发展

为有效解决新疆煤层气与煤炭矿权交叉重叠问题，促进煤层气与煤炭协调开发，一是建议国家建立“部控省批”的煤炭和煤层气矿业权审批制度，或将新疆作为煤层气勘探开发项目审批权下放的试点省区。二是建议国家对新疆区块长期占而不探、占而不采的煤层气矿权，交由新疆地方有实力煤层气企业统一开发利用；对已在新疆地方规划矿区尚未设置煤层气矿权的，优先配置给新疆地方大型煤炭或煤层气企业。三是坚持先采气后采煤，鼓励大型煤炭矿业权人综合勘查开采煤炭和煤层气资源，实行煤、气开发主体统一，或鼓励煤炭与煤层气开发企业联合开发统一区块资源，避免无序竞争、无序开采。四是建立煤层气与煤炭共同勘探开发、合理避让、资料共享机制，煤层气开采必须综合考虑矿井接续时间、煤矿安全管理、煤炭采掘布局等诸多因素，在时间和空间上实现煤炭与煤层气开发的有机结合和有序衔接，协调发展。

3.5 加强煤层气开发利用技术的研发与自主创新

坚持技术引进与自主研发相结合，加强技术研发的外引内联，实现 “引进-消化-吸收-再创新”的技术自主研发过程，探索出适合新疆煤层气开发利用的技术与方法。一是要加强疆内煤层气科研院所、地质勘查和煤矿企业与国内外科研机构、大型煤炭、油气企业的合作与技术交流，实现产学研、科工贸间的组合协作。二是积极推动新疆大型煤炭、油气企业建立健全煤层气开发科研机构，逐步形成若干个煤层气专业技术研发机构，培养出一批适合新疆煤层气开发的专业技术和管理人才。三是加大科技攻关投入，加强煤层气基础研究和开发利用关键技术研究。重点加大新疆低阶煤煤层气成藏地质特征及富集模式研究、新疆煤层气定向钻进技术优选及应用研究、欠平衡钻井技术在新疆煤层气勘探开发中的应用研究等科研攻关项目。四是针对新疆煤层气资源赋存特征，依托示范区煤层气勘查、地面开发及加工利用项目，加大引进与自主研发新疆低阶煤、大倾角煤层气勘查开发先进技术与设备，争取建设国家级的低阶煤煤层气勘查开发技术研究重点实验室，在全国优先突破低阶煤煤层气勘探开发利用关键技术。

3.6 组建新疆地方专业化煤层气开发利用公司

借鉴山西、河南省组建地方煤层气开发利用公司的成功经验，加快组建新疆专业从事煤层气抽采利用和瓦斯综合治理的国有大型能源企业。公司可由自治区人民政府出资并管理，吸纳新疆国有大型煤炭企业、中石油、中联煤层气等具备条件的各类所有制企业参股，主要负责统一安排新疆煤层气勘查开发与煤矿瓦斯的综合利用，统一提供煤矿瓦斯治理专业服务，建成集煤层气勘探开发、煤矿瓦斯治理、煤层气开发利用技术引进与研发应用于一体的地方煤层气专业公司。

3.7 加快新疆煤层气勘查开发示范区建设

加快在准噶尔、吐哈、塔里木等盆地选择煤层气开发有利靶区，以政府出资为主，建立煤层气勘探开发示范区，在示范区内重点推进煤层气规模化开发示范工程建设。目前，加快新疆准南煤田阜康矿区白杨河区块、乌鲁木齐矿区碱沟区块、库拜煤田拜城矿区3个煤层气勘查开发示范区建设，重点在阜康市白杨河矿区重点开展煤层气开发利用先导性示范工程，进行煤层气钻井、压裂和排采等关键技术研发与先导试验；在库拜煤田重点开展煤层气评价及示范工程靶区优选，摸清该区煤层气资源条件，确定示范工程靶区范围；在准南煤田乌鲁木齐河东矿区重点开展煤层气资源预探。

3.8 加快煤层气输送管网建设

统筹规划新疆煤层气与天然气、煤制气等气源管网建设，按就近利用与余气外输相结合原则，建设以区域性中压管道为主体的输送管网，充分利用国家主干输气管网，做好资源、管道和用户衔接。加强新疆管网建设与全国天然气管网建设规划相协调，争取将新疆煤层气骨干管网建设纳入全国天然气管网规划，由国家和自治区统一协调建设，统一审批，实现煤层气与天然气的共输共用，避免重复建设。超前考虑新疆煤层气长输管网布局规划并争取将其纳入国家规划。

3.9 加大各项优惠政策扶持力度

新疆在积极落实国家煤层气开发利用各项优惠政策的基础上，结合自身实际情况，可适当在财政、税收、金融、土地等方面给予优惠扶持政策。

（1）加大财政补贴力度。建议国家提高中央财政对煤层气补贴标准，由目前0.2 元／m3增加到0.6元／m3以上；新疆地方财政在国家补贴的基础上可再给予0.05元／m3补贴。对煤层气发电项目，建议将煤层气发电补贴由目前0.25元／kWh 提高到0.3元／kWh，由国家财政承担；给予每个新建瓦斯发电站适当财政补助；煤层气发电上网电价比照国家可再生能源发电价格中的生物质能发电价格执行。对企业抽采煤层气用于民用燃气、锅炉燃料、汽车燃料、化工原料、非上网自用发电等方面给予适当财政补贴。

（2）强化税费政策扶持。加大对煤层气开发企业的增值税、企业所得税、关税等税收优惠。适当减免煤层气开发利用企业所得税，在投资未收回前，免交企业所得税或给予5年免缴、3年减半优惠政策，并将优惠时间延长至8年以上 （多数煤层气开发项目投资回收期都在8年以上）。给予参与煤层气开发的民营企业免征营业税，只征个人所得税等优惠政策。

（3）拓宽投融资渠道。对新疆煤层气开发利用项目优先安排政府建设资金和国债，鼓励新疆金融机构加大对煤层气开发利用项目的贷款、贷款担保、证券投资等。建立煤层气开发专项基金用于贴息，允许发行企业债券，增加煤层气企业股票上市规模，发行煤层气资源综合开发利用项目建设债券等。

（4）出台其他优惠政策。对地面直接从事煤层气勘查开发企业，可按国家有关规定申请减免探矿权使用费和采矿权使用费。优先安排煤层气 （煤矿瓦斯）抽采利用项目建设用地，保障项目建设临时性用地。提高煤层气企业自主研发成果权益，给予煤层气自主知识产权成果在税收政策、市场准入、筹融资等方面特殊优惠，提高煤层气开发利用高新技术成果作为股权投入比例等。

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