谈我国《廉租住房保障办法》的立法缺陷

党存红+李龙江

内容摘要：《廉租住房保障办法》是我国廉租房建设、管理的基本法律依据，规定了我国廉租房法律制度的主要内容。本文认为，其缺陷主要表现在每平方米住房租金标准的规定缺乏操作性、申请与核准程序过于复杂、轮候的标准不明确、动态管理制度缺乏责任规定等，文章建议从增强租金标准的操作性、健全审核机制，健全监督机制、明确相关责任等方面加以调整完善。

关键词：廉租房法律制度 主要内容 缺陷

我国现行的廉租房法律体系包括全国性法律规范和地方性法规。有关廉租房的全国性法律规范体现为国务院有关部门的通知、指导意见或办法。《廉租住房保障办法》[2007]第162号（建设部、国家发展和改革委员会、民政部等九部门发，以下简称本法）是我国廉租房建设、管理的基本法律依据。包括总则、保障方式、保障资金及房屋来源、申请与核准、监督管理、法律责任、附则七个部分。通过综合比较本法与其它全国性法律规范、甘肃地方政府规章（如《甘肃省人民政府关于稳步实施廉租住房的意见》（甘政发〔2007〕33号）等）的具体内容，发现我国现行廉租房法律制度在立法形式和内容上都存在一定缺陷，本文将重点论述《廉租住房保障办法》在立法内容方面的缺陷。其缺陷主要表现在以下方面：

每平方米住房租金标准的规定缺乏操作性

本法第七条和第八条规定了货币补贴额度和实物配租面积的确定办法。其中最关键的是每平方米租赁住房补贴标准和实物配租的住房租金标准的确定。授权地方政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、城市低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素具体量化这两项标准，引导地方政府区分最低生活保障家庭和低收入住房困难家庭，根据收入情况分类确定每平方米租赁住房补贴标准。因而此标准不是唯一的，具有两类多层次性。对最低生活保障家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补贴标准；有条件的地区可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。发改价格[2005]405号第十条规定，制定和调整廉租住房租金标准，应当遵循公正、公开的原则，充分听取社会各有关方面的意见；应当在媒体上公布，并通过政府公报、政府网站或政府信息公告栏等方式进行公示。

本文认为上述规定对具体如何划分最低生活保障家庭和低收入住房困难家庭，如何综合考虑经济发展水平、经济承受能力等因素确定补贴标准和租金标准，制定和调整廉租住房租金标准时如何充分听取各方面意见，是否应举行听证等规定不明确。这个规定过于原则，不便于操作，有的地方政府制定的租赁住房补贴标准单一化。如《永靖县城镇廉租住房管理实施细则（试行）》第五条规定：“实物配租租赁标准按照市场住房租金的30%收取；租赁补贴的标准以市场租金的70%由政府补贴，个人承担30%”。为了规范各地的做法，本法应当明确县级地方政府综合考虑当地的多种因素确定补贴标准和租金标准时，几种主要因素所占的权重和比例；明确划分最低生活保障家庭和低收入住房困难家庭的基本标准；制定和调整廉租住房租金标准时应当举行由一定比例的廉租房保障对象参加的听证会等。

新建的实物配租房屋应以配套建设为主

从廉租房建设的现实情况来看，实物配租的廉租房源以政府新建的住房为主。不少地方的廉租房建在城市边缘地带，给保障家庭的就业和生活带来很多不便；还有部分廉租房存在建筑质量问题；集中建设的结果是造成低收入居民的集中居住，形成事实上的“贫民区”，不利于廉租房小区的物业管理、周围商业的发展，甚至对保障家庭成员的心理也产生不利影响。因此，本法应明确配套建设为主的指导原则，这样更能保障廉租房建设的规划地点、建筑质量、物业管理等，也有利于不同收入群体间致富信息等的交流，有利于缩小贫富差距，促进社会和谐。

申请与核准程序过于复杂

综合比较本法第四章和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（建住房[2005]122号，简称办法）关于申请与核准的具体规定，本文认为审核程序过于复杂，审核机制不健全，具体表现在以下方面：

第一，审核部门多、周期长。据本法第十六条和办法第五条规定，一般由户主作为申请人向户口所在地街道办事处或乡镇人民政府提出书面申请，提交民政部门出具的最低生活保障、救助证明；单位或居住地街道办事处出具的现住房证明等。街道办事处或者镇人民政府应当自受理申请之日起30日内，就申请人的家庭收入、家庭住房状况是否符合规定条件进行审核，提出初审意见并张榜公布，将初审意见和申请材料一并报送市（区）、县人民政府建设（住房保障）主管部门；建设（住房保障）主管部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭住房状况是否符合规定条件提出审核意见，并将符合条件的申请人的申请材料转同级民政部门；民政部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭收入是否符合规定条件提出审核意见，并反馈同级建设（住房保障）主管部门；经审核，家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，建设（住房保障）主管部门应当在申请人的户口所在地、居住地或工作单位将审核决定予以公示，公示期限为15日；经公示有异议的，房地产行政主管部门应在10日内完成核实。对经公示无异议或者异议不成立的，作为廉租住房保障对象予以登记，书面通知申请人，并向社会公开登记结果。经审核，不符合规定条件的，建设（住房保障）主管部门应当书面通知申请人，说明理由。申请人对审核结果有异议的，可以向建设（住房保障）主管部门申诉。

综上，申请廉租房要经历乡镇（街道）、民政局、住房与城乡建设局两级三个政府部门的审核，从提出申请到核准登记一般需要85天，程序过于复杂。建议由住房与城乡建设局整合民政局审核家庭收入的职能，成立统一的保障房管理机构。作为过渡形式，可将民政局有关低收入家庭收入的档案资料和相关管理人员直接移交或抽调到保障房管理机构，由这个机构直接对乡镇政府上报的申请材料中的收入和住房情况一并进行审核。

第二，审核方式规定不够明确，应健全审核机制。按本法第十七条、第十八条和办法第七条的规定，审核方式以书面审核为主，必要时可以通过查档取证、入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请家庭收入、人口和住房状况进行调查核实。核实申请人提交的申请材料是否属实，是把有限的廉租房分到真正需要的低收入家庭的关键。由于我国尚未建立完善的个人诚信制度以及个人收入、财产信息系统，居民家庭的股票、有价证券等“隐形”收入难以统计，无法真正掌握并准确审核保障对象的实际收入和住房状况。针对实践中常出现的申请人在廉租房申请中做假的情况，本文认为应当从以下几方面加强审核工作：endprint

一是不能以形式审查为主，应当明确规定街道办事处或者镇人民政府对所有的申请材料进行初步审核时以入户调查、邻里访问等方式进行实质审核，并应规定如其提交的初审意见不实时应承担的法律责任，督促其认真落实初审责任。据《永靖县城镇廉租住房管理实施细则（试行）》第十一条规定，提交的申请材料包括乡镇（社区）出具的家庭收入和住房情况证明。作为离低收入家庭最近的基层政府部门，乡镇（街道）有条件完成实质审查，并对所出具证明的真实性负责。

二是规范廉租房审核工作。首先由政府出台法规规定低收入家庭收入及财产认定范围和程序，明确提供虚假证明的单位应承担的责任。发动群众、社区居委会等基层组织全力配合监督审核工作。民政、住房保障、劳动监察等相关部门互通信息，确保申请人家庭收入信息的准确性和真实性。如厦门市建立了居委会、街道办、区民政局、公房中心或住宅办、国土房产局或建设局五级审核，监察局和信访局全程监督，在社区和全市二次公示。

三是要逐步建立居民信息档案系统。政府可以联合银行、企业等部门对本市低收入家庭的居住等基本情况进行普查，包括居民收入、就业情况、居住条件等，逐步建立居民信息档案系统，使城镇居民的住房、存款等各项收入、人口等信息在房屋管理机构、银行、公安机关、证券管理机构等部门间实现信息联网。这样住房保障管理机构就可方便地实现信息的查询和核实。

轮候的标准不明确

本法第十九条规定，建设（住房保障）主管部门应当综合考虑登记的城市低收入住房困难家庭的收入水平、住房困难程度和申请顺序以及个人申请的保障方式等，确定相应的保障方式及轮候顺序，并向社会公开。按办法第九条的规定，轮侯期间，申请家庭收入、人口、住房等情况发生变化，申请人应当及时告知房地产行政主管部门。

本文认为，以上排队轮候的标准不明确，如何综合考虑收入水平、住房困难程度、申请顺序等四者的关系没有具体规定，轮候有无期限的限制？轮候期内单靠申请人告知收入、住房等变化情况不可行，对轮候期超过一年的申请人，应由主管机关以其它审核方式复核。建议建设专门的廉租房门户网站，对廉租房申请轮候系统进行全地区并网，在网站中，公开本地区的廉租房相关情况及申请人基本申请情况，以便于社会对申请人的资格进行社会监督，避免轮候过程中的不规范和违法操作。可借鉴有些地方的成功经验，建立社会保障性住房选房系统，将所有的房源在互联网上公开，选房的过程也全部公开，并通过电视全程直播公开摇号过程，确定轮候号码，杜绝暗箱操作。应当利用当地的电视台、广播等传播快、受众广的媒体进行有效公示。

廉租房动态管理制度缺乏责任规定

廉租房动态管理主要体现在保障资格年度复核和保障标准的年度调整上。本法第二十四条规定，已领取租赁住房补贴或者配租廉租住房的城市低收入住房困难家庭，应当按年度向所在地街道办事处或者镇人民政府如实申报家庭人口、收入及住房等变动情况。街道办事处或者镇人民政府可以对申报情况进行核实、张榜公布，并将申报情况及核实结果报建设（住房保障）主管部门。建设（住房保障）主管部门应当每年根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等变化情况，调整租赁住房补贴额度或实物配租面积、租金等；第二十七条规定，城市低收入住房困难家庭的收入标准、住房困难标准等以及住房保障面积标准，实行动态管理，由市、县人民政府每年向社会公布一次。

本文认为上述规定应进一步明确相关责任：第一，本法把年度申报收入等情况做为保障家庭的义务，但是并未规定如不按要求申报要承担的法律责任，不利于督促其按要求申报；对申报情况进行核实应是街道办事处或者镇人民政府的责任，应将授权性规范“可以”改为义务性规范“应当”，张榜公布应有时限，和审核时的公示期一致，规定为15日。第二，应明确规定在每年动态调整保障面积标准后，已享受廉租住房保障家庭的租赁补贴标准和租金标准按新标准执行。房管等部门每年进行一次实地动态抽检，每三年进行一次全面检查。

参考文献：

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