成本效益视角下行政决策效率优化研究

王留军+毛春梅

内容摘要：本文从成本-效益角度对行政决策的效率问题进行了分析，认为行政决策效率一定程度上表现为决策效益成本比。当行政决策效益与决策成本的比值最大时，行政决策达到最优效率。进而通过构建行政决策成本模型，分析了决策成本对决策效率的影响，并提出了提升行政决策效率的两个维度：提高行政决策收益和优化行政决策成本结构。

关键词：行政决策 效率 成本-效益分析

行政决策效率涵义

（一）行政决策的涵义

对于行政决策的规范性涵义，目前学术界还存在一些分歧。本文中行政决策的涵义界定如下：拥有行政决策权力的行政机关及行政人员在履行国家行政管理职能过程中，为达到预定的行政目标，根据掌握的情况和条件，运用一定的理论与方法，从实际出发，制定和选择行动方案的活动。此涵义强调了以下三个层次的内容：第一，行政决策的目的是为了达成预定的行政管理目标，解决社会公共问题；第二，行政决策主体包括具有法定行政决策权的国家行政机关、在国家行政机关中占据合法职位的行政人员以及经上级国家机关、法律授权的其他决策主体；第三，行政决策的客体是政府行政管理活动中出现的公共问题或待处理的公共事务。

（二）行政决策效率的涵义

赫伯特·A·西蒙在其《管理行为》一书中将管理决策的效率原则表述为：“在若干个费用相同的备选方案当中，总应当选择实现管理目标最佳者；在若干个成就相同的备选方案中，总应当选择费用最低者”。从这个角度，本文将行政决策效率的涵义界定为：行政决策主体在作出行政决策的过程中，其投入的决策成本与该行政决策所产生的效益之间的比率关系。行政决策的效益与成本的比率越高，则行政决策的效率越高；反之则越低。

而就行政决策区别于一般组织决策的实质而言，在理解行政决策效率涵义时应该意识到两个方面的问题。第一，行政决策效率具有显性和隐性的双层特性。行政决策主体在作出行政决策时的成本，既包括耗费的人力、物力、财力等可用货币衡量的直接显性成本，也包括客观存在的时间成本、风险成本、机会成本等无法用货币衡量的间接隐性成本。第二，行政决策效率具有广义和狭义之分。对于行政决策效率，不仅要从狭义的经济意义上研究其“成本-效益”的货币比较，更要注重行政决策对于预定行政目标的实现程度以及产生的社会总效益，关注其外部效应。也就是要从广义效率的角度考察行政决策的效率水平。

我国政府行政决策的效率困境

（一）行政决策民主化与科学化之间的矛盾

行政决策科学化是保证决策理性、决策合规律性的必然途径，追求行政决策的功能理性和效率准则。而行政决策民主化是现代公共管理的本质要求。为保证行政决策能够充分真实地反映民意，行政决策过程需要更多的公众参与。科学的逻辑和民主的原则之间客观存在着矛盾与摩擦，这正是由行政决策价值追求的多元性造成的。

（二）行政体制的官僚化特征

官僚制的行政体制是现行行政决策所依托的组织形式和运转方式。它试图通过专业化分工、科层制等级设置、标准化作业等决策过程的设计帮助行政决策人员实现有效率的理性决策。但是，官僚制的行政体制下做出的行政决策仍然存在一些难以克服的效率困境。首先，官僚制过分量化的标准会使行政决策者更多地关注决策的投入与产出的数量指标，以此作为衡量行政决策效率的标准，这违背了行政决策效率的本质意义；其次，官僚制专业化的分工赋予了特定领域的行政决策者以相应的决策权，他们仅仅将做决策的考虑范围局限于自身的管辖范围之内，无法达到整个决策体系的最优效率。

（三）行政决策主体的有限理性

在行政决策的过程中，经常会出现“二律背反”的现象：一方面要求决策者在决策过程中充分发挥个人主观能动性，提高自身的认识能力和思维水平；另一方面又要求决策者能够尊重客观事实，防止从主观想象出发。由于决策者往往不可能是完全理性的个体，其“自利性”倾向和认识的偏差会左右主观能动性的正确发挥，进而误导决策，使行政决策达不到预期收益。

行政决策效率的经济学分析

成本效益分析是通过比较项目全部成本和效益来评估项目价值的一种经济决策方法。基于成本-效益的视角，行政决策效率可以用效益成本比来表述和反映。行政决策效益指的是政府公共决策执行后所获得的效果和达到的预期目标（以R来表示），行政决策成本指的是政府作出公共决策过程中及决策执行过程中所产生的资源总消耗（用C来表示）。行政决策效率（用E来表示）可以用行政决策的效益成本比来表示，即E=R/C。当E>1，即决策效益大于决策成本时，该行政决策效率为正；反之，则该行政决策效率为负。当行政决策效益与成本之间的比值达到最大时，实现资源优化配置，行政决策实现最优效率。

如图1所示，R表示行政决策效益曲线，C表示行政决策成本曲线，E表示行政决策效率曲线。行政决策效益曲线R和行政决策成本曲线C相交于X1、X2两点，说明在这两点上行政决策效益等于行政决策成本，此时的行政决策效率E=1，对应于行政决策效率曲线E上的E1、E2两点。在X1点左侧，由于行政人力、物力及财力等行政决策资源投入较少，所作的决策缺乏充分的支持与论证，造成行政决策失误、行政决策次优化等现象，行政决策产生的收益低于所付出的决策成本。因此，该阶段行政决策效率为负（E<1）；在X2点右侧，由于行政决策所需人力、物力、财力等资源投入过多，远远超出优化行政决策所需的资源消耗，造成行政资源的浪费，行政决策成本超过决策所产生的效益。因此，该阶段行政决策效率也为负（E<1）。在X1和X2之间，行政决策效益高于行政决策成本，这时行政决策效率为正（E>1）。且在X0处，行政决策效益与成本间的差值最大，即行政决策效率达到最优值E0。据此，可作出一条近似抛物线形状的行政决策效率曲线E。在此基础上，结合行政决策成本的测算与分析，就可以为政府作出有效率的行政决策提供一定依据。endprint

行政决策成本及成本模型构建

（一）行政决策成本构成

我国政府行政决策成本应分为两方面：一是作决策过程中发生的成本，可称为直接显性成本；二是决策作出后的递延成本，可称为间接隐性成本。

1.直接显性成本。行政决策成本中的显性成本指的是为完成具体的行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和。具体包括以下几方面：一是信息收集成本。每一项行政决策作出之前都需要对行政决策的客体（即社会公共事务）进行全方位的信息收集与整理工作，然后再进行加工、分析与利用，否则后面的工作将无的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府设计和优选最优方案所花费的成本。方案是政府决策的纲领和精神，要作出有效率的行政决策，必须对决策方案进行专业的论证和优化。三是人员培训成本。决策方案要靠人来制定与执行，因此人员的选拔与培训具有十分重要的意义。人员的培训成本既包括思想政治素质培训成本，也包括相关专业知识技能的培训成本。四是公众参与成本。公众参与是我国行政决策民主化的重要表现和标志。在一个人数众多的社会中，收集公民真实偏好的信息将花费巨大的成本，即公众参与成本。

2.间接隐性成本。行政决策中的隐性成本一般产生于决策后的具体实施过程中，是由于决策不当而导致的损失，也称作递延成本。主要包括以下三个方面：一是机会成本。政府行政决策的机会成本就是指政府为作出某项选择而放弃的其它决定可能带来的最大价值。机会成本并不是实际的财务性支出，但机会成本的高低对于政府行政决策具有重要意义。二是时间成本。有效的时间管理要求在有限的时间里以最小的代价获得最好的结果。浪费时间就意味着价值的损失，这部分损失的价值就构成了时间成本。因此，行政决策者需要在有限的时间内迅速做出正确决策，决不能拖拉，否则会付出昂贵的时间成本。三是风险成本。行政决策的风险成本即是由于决策的不当所造成的低于预计收益率的那部分损失。当今时代行政决策环境瞬息万变，政府并非完全理性的决策主体，决策风险客观存在。

（二）行政决策成本模型构建

根据以上对行政决策成本构成的分析，可知行政决策总成本（用C表示）由决策过程中的显性成本（用C1表示）和决策作出后的隐性成本（用C2表示）构成。用公式表示即： C=C1+C2。而决策过程中的显性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人员培训成本和公众参与成本；决策作出后的隐性成本主要包括机会成本、时间成本和风险成本。据此，可构建政府行政决策成本的模型，如图2所示。

值得注意的是，当作出行政决策过程中的人力、物力投入越充分，即直接显性成本C1越大时，该行政决策往往经过了详细的调研和充分的论证，决策后的风险成本、机会成本等间接隐性成本C2则越小；相反，若决策前期投入较少，决策者仅凭主观臆想草率地作出决策，导致决策失误，则决策后的递延成本会大大增加。由此可见，一定程度上，行政决策的直接显性成本C1和间接隐性成本C2之间存在着此消彼长的关系。

结论与建议

第一，提高行政决策效益。要使行政决策收益最大化，关键要保证行政决策的科学性和民主性的统一。一方面，要重视行政决策的前期投入，做好信息的收集、整理与分析工作，使行政决策具有更好的针对性和操作性。决策方案要经过专业的分析和严密的论证，确保行政决策的科学性；另一方面，行政决策过程中要注重公众参与，广泛听取社会群众及社会组织的意见，了解公共利益的诉求，真正实行民主决策。这样作出的行政决策才能真正意义上解决社会公共问题，提升公共利益，产生最大的决策收益。

第二，优化行政决策成本结构，控制行政决策成本总量。适当的资源成本投入是行政决策效率的保障，但过高的决策成本会使行政决策陷入低效率的困境。适当地增加行政决策的前期投入（即增加显性成本），能够保证行政决策正确性，也就降低了行政决策的时间成本和风险成本。并且，隐性成本具有更高的弹性，也就是说，直接显性成本的投入对于降低决策失误所带来的隐性成本有着显著的效果。因此，在控制决策成本总量的同时，要优化其中显性成本与隐性成本的结构比例，保证决策前期充分且适当的资源投入，从而提升行政决策效率。

参考文献：

1.赫伯特·A·西蒙.管理决策新科学[M].中国社会科学出版社，1982

2.李沫.行政决策效率机制探析[D].吉林大学，2004

3.张创新，李沫.行政决策权力体制的效率分析[J].行政与法，2005（7）

4.崔裕蒙.论行政决策的竞争机制[J].南京政治学院学报，2002（3）

5.王家合，尤建新.行政决策优化的成本视角[J].学术交流，2005（1）

6.王庆华.经济转型期政府决策成本[J].科学决策，2000（8）

7.杨宇，姚倩.公众参与公共投资建设项目决策的决策成本分析[J].科技进步与对策，2011（13）endprint

行政决策成本及成本模型构建

（一）行政决策成本构成

我国政府行政决策成本应分为两方面：一是作决策过程中发生的成本，可称为直接显性成本；二是决策作出后的递延成本，可称为间接隐性成本。

1.直接显性成本。行政决策成本中的显性成本指的是为完成具体的行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和。具体包括以下几方面：一是信息收集成本。每一项行政决策作出之前都需要对行政决策的客体（即社会公共事务）进行全方位的信息收集与整理工作，然后再进行加工、分析与利用，否则后面的工作将无的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府设计和优选最优方案所花费的成本。方案是政府决策的纲领和精神，要作出有效率的行政决策，必须对决策方案进行专业的论证和优化。三是人员培训成本。决策方案要靠人来制定与执行，因此人员的选拔与培训具有十分重要的意义。人员的培训成本既包括思想政治素质培训成本，也包括相关专业知识技能的培训成本。四是公众参与成本。公众参与是我国行政决策民主化的重要表现和标志。在一个人数众多的社会中，收集公民真实偏好的信息将花费巨大的成本，即公众参与成本。

2.间接隐性成本。行政决策中的隐性成本一般产生于决策后的具体实施过程中，是由于决策不当而导致的损失，也称作递延成本。主要包括以下三个方面：一是机会成本。政府行政决策的机会成本就是指政府为作出某项选择而放弃的其它决定可能带来的最大价值。机会成本并不是实际的财务性支出，但机会成本的高低对于政府行政决策具有重要意义。二是时间成本。有效的时间管理要求在有限的时间里以最小的代价获得最好的结果。浪费时间就意味着价值的损失，这部分损失的价值就构成了时间成本。因此，行政决策者需要在有限的时间内迅速做出正确决策，决不能拖拉，否则会付出昂贵的时间成本。三是风险成本。行政决策的风险成本即是由于决策的不当所造成的低于预计收益率的那部分损失。当今时代行政决策环境瞬息万变，政府并非完全理性的决策主体，决策风险客观存在。

（二）行政决策成本模型构建

根据以上对行政决策成本构成的分析，可知行政决策总成本（用C表示）由决策过程中的显性成本（用C1表示）和决策作出后的隐性成本（用C2表示）构成。用公式表示即： C=C1+C2。而决策过程中的显性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人员培训成本和公众参与成本；决策作出后的隐性成本主要包括机会成本、时间成本和风险成本。据此，可构建政府行政决策成本的模型，如图2所示。

值得注意的是，当作出行政决策过程中的人力、物力投入越充分，即直接显性成本C1越大时，该行政决策往往经过了详细的调研和充分的论证，决策后的风险成本、机会成本等间接隐性成本C2则越小；相反，若决策前期投入较少，决策者仅凭主观臆想草率地作出决策，导致决策失误，则决策后的递延成本会大大增加。由此可见，一定程度上，行政决策的直接显性成本C1和间接隐性成本C2之间存在着此消彼长的关系。

结论与建议

第一，提高行政决策效益。要使行政决策收益最大化，关键要保证行政决策的科学性和民主性的统一。一方面，要重视行政决策的前期投入，做好信息的收集、整理与分析工作，使行政决策具有更好的针对性和操作性。决策方案要经过专业的分析和严密的论证，确保行政决策的科学性；另一方面，行政决策过程中要注重公众参与，广泛听取社会群众及社会组织的意见，了解公共利益的诉求，真正实行民主决策。这样作出的行政决策才能真正意义上解决社会公共问题，提升公共利益，产生最大的决策收益。

第二，优化行政决策成本结构，控制行政决策成本总量。适当的资源成本投入是行政决策效率的保障，但过高的决策成本会使行政决策陷入低效率的困境。适当地增加行政决策的前期投入（即增加显性成本），能够保证行政决策正确性，也就降低了行政决策的时间成本和风险成本。并且，隐性成本具有更高的弹性，也就是说，直接显性成本的投入对于降低决策失误所带来的隐性成本有着显著的效果。因此，在控制决策成本总量的同时，要优化其中显性成本与隐性成本的结构比例，保证决策前期充分且适当的资源投入，从而提升行政决策效率。

参考文献：

1.赫伯特·A·西蒙.管理决策新科学[M].中国社会科学出版社，1982

2.李沫.行政决策效率机制探析[D].吉林大学，2004

3.张创新，李沫.行政决策权力体制的效率分析[J].行政与法，2005（7）

4.崔裕蒙.论行政决策的竞争机制[J].南京政治学院学报，2002（3）

5.王家合，尤建新.行政决策优化的成本视角[J].学术交流，2005（1）

6.王庆华.经济转型期政府决策成本[J].科学决策，2000（8）

7.杨宇，姚倩.公众参与公共投资建设项目决策的决策成本分析[J].科技进步与对策，2011（13）endprint

行政决策成本及成本模型构建

（一）行政决策成本构成

我国政府行政决策成本应分为两方面：一是作决策过程中发生的成本，可称为直接显性成本；二是决策作出后的递延成本，可称为间接隐性成本。

1.直接显性成本。行政决策成本中的显性成本指的是为完成具体的行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和。具体包括以下几方面：一是信息收集成本。每一项行政决策作出之前都需要对行政决策的客体（即社会公共事务）进行全方位的信息收集与整理工作，然后再进行加工、分析与利用，否则后面的工作将无的放矢。二是方案制定成本。方案制定成本指的是政府设计和优选最优方案所花费的成本。方案是政府决策的纲领和精神，要作出有效率的行政决策，必须对决策方案进行专业的论证和优化。三是人员培训成本。决策方案要靠人来制定与执行，因此人员的选拔与培训具有十分重要的意义。人员的培训成本既包括思想政治素质培训成本，也包括相关专业知识技能的培训成本。四是公众参与成本。公众参与是我国行政决策民主化的重要表现和标志。在一个人数众多的社会中，收集公民真实偏好的信息将花费巨大的成本，即公众参与成本。

2.间接隐性成本。行政决策中的隐性成本一般产生于决策后的具体实施过程中，是由于决策不当而导致的损失，也称作递延成本。主要包括以下三个方面：一是机会成本。政府行政决策的机会成本就是指政府为作出某项选择而放弃的其它决定可能带来的最大价值。机会成本并不是实际的财务性支出，但机会成本的高低对于政府行政决策具有重要意义。二是时间成本。有效的时间管理要求在有限的时间里以最小的代价获得最好的结果。浪费时间就意味着价值的损失，这部分损失的价值就构成了时间成本。因此，行政决策者需要在有限的时间内迅速做出正确决策，决不能拖拉，否则会付出昂贵的时间成本。三是风险成本。行政决策的风险成本即是由于决策的不当所造成的低于预计收益率的那部分损失。当今时代行政决策环境瞬息万变，政府并非完全理性的决策主体，决策风险客观存在。

（二）行政决策成本模型构建

根据以上对行政决策成本构成的分析，可知行政决策总成本（用C表示）由决策过程中的显性成本（用C1表示）和决策作出后的隐性成本（用C2表示）构成。用公式表示即： C=C1+C2。而决策过程中的显性成本包括信息收集成本、方案制定成本、人员培训成本和公众参与成本；决策作出后的隐性成本主要包括机会成本、时间成本和风险成本。据此，可构建政府行政决策成本的模型，如图2所示。

值得注意的是，当作出行政决策过程中的人力、物力投入越充分，即直接显性成本C1越大时，该行政决策往往经过了详细的调研和充分的论证，决策后的风险成本、机会成本等间接隐性成本C2则越小；相反，若决策前期投入较少，决策者仅凭主观臆想草率地作出决策，导致决策失误，则决策后的递延成本会大大增加。由此可见，一定程度上，行政决策的直接显性成本C1和间接隐性成本C2之间存在着此消彼长的关系。

结论与建议

第一，提高行政决策效益。要使行政决策收益最大化，关键要保证行政决策的科学性和民主性的统一。一方面，要重视行政决策的前期投入，做好信息的收集、整理与分析工作，使行政决策具有更好的针对性和操作性。决策方案要经过专业的分析和严密的论证，确保行政决策的科学性；另一方面，行政决策过程中要注重公众参与，广泛听取社会群众及社会组织的意见，了解公共利益的诉求，真正实行民主决策。这样作出的行政决策才能真正意义上解决社会公共问题，提升公共利益，产生最大的决策收益。

第二，优化行政决策成本结构，控制行政决策成本总量。适当的资源成本投入是行政决策效率的保障，但过高的决策成本会使行政决策陷入低效率的困境。适当地增加行政决策的前期投入（即增加显性成本），能够保证行政决策正确性，也就降低了行政决策的时间成本和风险成本。并且，隐性成本具有更高的弹性，也就是说，直接显性成本的投入对于降低决策失误所带来的隐性成本有着显著的效果。因此，在控制决策成本总量的同时，要优化其中显性成本与隐性成本的结构比例，保证决策前期充分且适当的资源投入，从而提升行政决策效率。

参考文献：

1.赫伯特·A·西蒙.管理决策新科学[M].中国社会科学出版社，1982

2.李沫.行政决策效率机制探析[D].吉林大学，2004

3.张创新，李沫.行政决策权力体制的效率分析[J].行政与法，2005（7）

4.崔裕蒙.论行政决策的竞争机制[J].南京政治学院学报，2002（3）

5.王家合，尤建新.行政决策优化的成本视角[J].学术交流，2005（1）

6.王庆华.经济转型期政府决策成本[J].科学决策，2000（8）

7.杨宇，姚倩.公众参与公共投资建设项目决策的决策成本分析[J].科技进步与对策，2011（13）endprint