公共品供给中财政分权与地方政府的财政约束探析

郭跃卿

内容摘要：地方政府的公共品供给效率普遍不高，经济性公共品供给支出因受到预算外支出的影响相对较高，财政分权的激励制度并没有显著提高地方政府的公共品供给，经济性公共品支出相对较高也是因为财政分权制度缺陷所形成的。因此，通过差别化的财政分权，加强地方政府的财政约束，并且合理确定地方政府公共品供给的结构，是提高地方公共品供给效率，解决财政分权促进地方政府经济增长的有效策略。

关键词：公共品供给 财政分权 地方政府 供给效率

现阶段财政分权对公共品供给效率影响研究概述

财政分权理论的逻辑起点是对地方公共品供给效率的研究，现阶段财政分权对公共品供给效率影响众说纷纭，一方面，地方政府具有独特的地理优势，能够获得地方准确的信息，中央财政向地方政府转移财政收支，能够改善地方政府的经济环境，有助于地方政府经济的发展，不断地提高地方政府经济效率。另一方面，由于地方政府的财政收支存在差异，这样就会引起地方政府之间相互竞争，这种竞争将会影响社会公共服务供给的效率，导致公共服务逐渐趋向于帕累托的有效供给。目前就我国的实践来说，不同的学者、专家也都有自己的看法，在我国进行中央财政分权改革的初始，财政分权制度促进地方政府经济的发展，为地方经济发展提供了广阔的空间，有效地激励了地方政府不断地追求经济发展。但是随着中央财政分权改革的不断深入，有些学者开始发现中央财政分权所带来的负面影响，在中央财政分权的制度下，地方政府的经济竞争会更加激烈，这种激烈的竞争会使得地方政府的公共服务系统出现差错，还会导致地方公共支出结构出现比较系统性的扭曲。同时，我国经济改革的财政分权政策，使得地方政府出现政治比较集中，以及经济财政分权两种相互分离的模式，不能够相互结合统一，同时还存在预算约束制度的风险。中央财政分权改革使得地方政府拥有了更大的权力，拥有了更多的对预算外支出的权力，预算财政既是一项能够激励地方政府经济发展的措施，同时也是引起地方政府公共品供给扩张的主要原因，财政分权制度是为了促进地方经济快速增长，但是由于不同的地方地理环境和地理优势不同，使得经济增长的速度存在差异，进而引起地方政府之间的相互竞争，导致地方政府的公共供给财政支出的结构出现偏离。财政支出分权制度会促进地方政府经济的发展，但也会导致地方政府财政支出的不断扩大，地方政府缺失对地方经济收入的自主控制权，就会导致地方财政收入的分权不能够得到有效的约束。

随着经济改革的不断深入，经济学领域不断地引进新的理论，不断地进行创新和发展，使得更多的新方法被引入。非参数方法也是随着经济的发展而被引进研究经济发展规律的一种新方法，随着非参数方法的引进，有越来越多的学者和专家对公共品供给效率评估进行了更深入的研究。根据目前公共品供给效率的研究结果，大致可以分为两种：一种是依据地方政府提供的全部公共品或者是主要的公共品来研究，从整体上来估算地方政府的经济效率；另一种是对一些特定的公共服务部门的工作效率进行评估。世界各地都采用相同或者类似的方法对地方公共品供给效率进行研究，并对地方公共品供给效率做出预算和评估，同时还研究了财政分权对地方政府经济公共品供给效率的影响。我国的一些学者也根据国内各省统计的相关数据，从公共品产出的角度以及基于薪酬固定不变的条件，对我国公共品供给效率进行了核算，并运用新的方法研究了影响未来我国公共品供给效率的因素。同时，还有学者假设在薪酬变化的条件下，利用新的方法对我国各省财政收支做出预算，并且计算出了支出型和收入型的比例。

公共品供给分析构架与数据构建

（一）公共品供给分析的构架

数据包络分析是一种新的评估方法，是基于“相对效率”而提出的。这种方法是利用数学的线性规划，构建出具有凸型生产的前沿边界，并根据这种方法进行各个单位比较，能够有效地识别出工作效率低的决策单位，同时计算出各个单位的效率值。文章主要是基于产出的角度和薪酬可以变动的条件进行研究和探讨的，通过新的模型方法来核算出公共品供给效率。不同学者有不同的研究方法，通过数学的方法和判断出收入与支出的关系，并运用一个标准衡量地方政府经济的前沿距离。依据相关研究，可以看出可控投入和不可控投入都会对地方经济造成影响，都会严重影响地方经济的生产效率。为了能够更加明确影响生产效率的因素，并且了解这些影响因素对生产效率影响的程度，本文在以前方法分析的基础上进行了进一步的研究分析，逐渐衍生出一种两阶段分析框架。第一个阶段是充分利用可控收入来估算出公共品供给效率的得分，第二个阶段主要是依据不可控投入的不断变化，通过这种不断变化的数据，进而解释公共品供给效率得分的理由，以及各个决策单位得分的分布情况。由于通过计算出来的决策单位效率得分是不能够服从正态分布规律的，不能够采用原有的古典方法，即最小二乘法估计，因此，在一般情况下，对生产效率先进行计算都会受到限制，不能够准确得到结果，往往会借助第二阶段进行分析。

根据财政支出的职能，可以将财政支出大致分为三类：维持性支出、社会性支出和经济性支出，其中维持性支出又可以分为公共安全和行政管理，社会性支出主要包含医疗卫生、环境保护、基础教育等方面，经济性支出主要是地方政府的公共品基础性建设支出来进行衡量。可以利用数据包络分析对地方财政支出与公共品供给效率进行考察和分析。公共品的财政都是来源于地方政府，这样就可以对公共品进行分类研究。再者，依据我国财政体制，不同的财政资金采用不同的预算方法，以及不同的管理模式，无论采用哪一种管理模式，都可以将支出转换成产出，利用数据包络方法测算出地方政府财政支出公共品供给效率。

（二）地方政府公共品供给数据构建

地方政府公共品供给是依据《国家统计年鉴2012》、《中国检察年鉴2012》等参考文献统计的相关数据进行分析和研究，将地方政府财政支出分为预算内和预算外，并且将其作为单一的变量进行研究，主要是通过这种方法考察出预算内支出和预算外支出对地方政府财政支出、对公共品供给效率影响的程度。由于仅通过地方政府对公共品支出的多少是不能够衡量出具体效率的，同时通过直接测量的办法又会耗费大量的人力物力财力，得到结果比较困难，因此，就需要通过一些特定的考察指标来反映地方政府财政支出的效率。本文根据2012中国统计年鉴的数据采用了一些指标，借此来反映地方政府各项财政支出的效率，有行政管理指标、基础建设指标、文化体育指标、医疗卫生指标、环境保护指标等等，运用数据包络的方法进行客观分析。endprint

本文基于产出角度和薪酬不变的假设，根据国家统计年鉴2012的数据对各省的公共品供给效率进行了考核打分，并且还对相应的预算内和预算外的财政支出效率进行了考察，以便能够进一步研究中央财政采用分权制度对地方经济发展的影响，以及对地方公共品供给效率的影响。通过个性指标进行综合分析，计算出来社会性、经济性、维持性对地方公共品供给效率的影响。根据研究的结果可以看出，无论地方政府财政对公共品以何种方式支出，其供给效率都具有三个特征：首先，公共品供给效率与地方的经济效益有关，经济发达的区域公共品供给效率要高于经济落后的区域。其次，地方政府更加注重经济性公共品供给支出，在经济性支出方面的公共品供给支出比较高并且稳定。再次，中央财政分权制度没有对地方政府维持性、社会性经济起到激励作用，地方政府维持性和经济性公共品供给支出都比较低。地方政府的公共品供给效率都具有类似的特点，具有地区分散和结构类似。这就说明中央财政分权制度下没有比较普遍的提升地方政府公共品供给效率，经济性公共品供给效率的增长主要由于软预算约束制度存在的缺陷，而社会性和维持性公共品供给效率相对比较低，只能够通过相应的措施进行改进，并且利用一些比较特殊的手段在特定的区域进行有效的约束，不断地改善其供给效率。

财政分权对公共品供给效率的影响分析

财政分权对公共品供给效率的影响表现在四个方面，一是财政分权对不同地方政府的公共品供给效率的影响程度不同，不能够普遍提高地方公共品供给效率。随着财政分权制度的提高，地方政府经济性公共品供给有了显著的提高，但在一定程度上对地方维持性和社会性公共品供给效率产生不利影响。二是预算内支出和预算外支出对地方公共品供给具有互补的效应。预算外支出有利于地方经济性公共品的供给，但不利于维持性和社会性公共品的供给，而预算内支出的效果正好相反。预算外支出逐渐成为地方政府经济不断增长，进而进行竞争的财政激励机制。三是财政负担的增加对地方公共品供给效率的提升具有不同的效果。财政负担的增加没有有效提升地方维持性公共品供给效率，但却促进提升另两种公共品供给效率，这说明地方政府对公共品供给的权利和职责比较统一。四是转移支出对地方公共品供给效率有负面影响。转移支出只能够在预算内对社会性公共品供给起到促进作用，并且作用效果很小，对维持性和经济性公共品供给有负面作用。

地方政府公共品供给效率具有显著的结构特征，地方政府经济实力的不同，使得公共品供给效率也存在差异。随着经济的平稳发展，地方公共品供给效率提升的类型与经济发展不能够同步，财政分权对提高地方公共品供给效率不能够起到普遍的促进作用，经济性公共品供给效率提升只能依据软预算制度存在的缺陷，而维持性和社会性公共品供给效率偏低。因此，只依靠财政分权制度是不能够从根本上改善公共品供给效率的。此外，转移财政支出能充分发挥其对地方公共品供给效率的提升作用。

财政分权下地方政府公共品供给的政策性建议

首先，加强预算约束，不断规范地方政府行为，提升地方公共品供给效率。加强预算约束，有利于提高社会性和维持性公共品供给效率，因为预算约束是提高其效率重要的基本制度，同时是目前提高地方经济快速增长、公共品供给效率的重要措施，与此同时还应该考虑地方经济发展激励的代替机制。以此完善预算的制度，使其不断地完整和准确，不断地加强财政支出监管力度，形成强有力的约束力，同时深化市场经济改革。

其次，对于不同类型的公共品、不同的经济发展阶段实行不同程度的分权。财政分权制度不能够普遍地提高地方公共品供给效率，同时经济增长和提高地方公共品供给效率也不能够同时实现，财政分权不是提高公共品供给效率的有效方法，因此，在一些地方必须采用一些特别的方法，解决其公共品供给效率比较低的处境。

再次，完善和优化转移支出制度和结构，发挥其均等化作用。地方政府应该加大转移支出在公共品供给支出的比例，尽可能地让其在维持性和经济性供给效率上实现均衡，不断增加专项补助。同时，还要不断完善转移支出制度，加强其在预算内的管理力度，充分发挥其对地方公共品供给效率的提升作用。

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