地方融资平台演进的逻辑一个政府准生产函数的解释

高丹桂

内容摘要：政府支出不能简单地划分成生产性和非生产性。政府支出都具有生产性，只是不同的支出项目生产性作用直接与否、强弱不同而已。地方融资平台就是体现政府生产性作用的载体。本文根据政府支出的生产性，建立政府准生产函数。通过政府准生产函数在规模报酬递增、不变、递减三个阶段的演绎，可以解释地方融资平台演进的兴起、发展和转型三个阶段内在逻辑。

关键词：地方融资平台 政府支出的生产性 准生产函数 演进

地方融资平台是随着中国特色社会主义市场经济发展历程应运而生的。实践证明，它很好地发挥了“时间换空间”的作用，推动了地方在财力有限前提下加快投建基础设施，支撑经济社会快速发展。然而时移势异，随着我国发展进入新的历史阶段，地方融资平台去向何方已成为各方关注的理论和实践热点。

政府支出的生产性

（一）政府生产性支出和非生产性支出

从20世纪70年代阿罗和库兹（Arrow and Kurz，1970）的开创性研究开始，公共支出对经济增长和经济发展的作用就开始被广泛关注。理论界习惯于把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。但是，对于生产性支出和非生产性支出的划分界限却是众说纷纭，莫衷一是。邹恒甫认为：一项公共支出是生产性还是非生产性的，不能一概而论，它取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。他认为，政府的生产性支出既可以是基础设施方面的公共支出形成物质资本，也可以是教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境建设等方面的公共支出可以形成社会资本、文化资本和治理资本。

（二）政府支出的生产性和非生产性

本文认为，政府的支出虽然可以作会计明细分类，但是要把某一些支出定义为生产性支出，某一些支出定义为非生产性支出，其实是很主观的：一方面是先验地界定，另一方面即使不是先验地界定，也是有选择性地进行“实证”。因此，在明确政府支出具有生产性的共识上，没有必要争论哪些支出是生产性的，那些支出是非生产性的。换言之，每一种支出都具有生产性和非生产性两面。比如，通常被认为生产性支出的基础设施，固然促进了公共基础设施实物资本增加，具有很强的生产性，但是过度超前的基础设施，特别是那些形象工程、政绩工程在当期和很长一段时间内，不但会产生很强的“挤出效应”，同时还会形成纯粹的浪费、摆设，毫无生产性可言。相反，公务人员拿工资和福利长久以来被认为仅仅是财富再分配，但是正是这些公务人员在法规政策等层面维护了市场秩序，才确保了市场经济的正常运行。新制度经济的研究表明，良好的社会治理对经济增长和发展具有非常重要的作用。“治理资本”的高低，很大程度上决定了相同起码线上的发展中国家的发展业绩。因此，从更广义的角度，公务人员拿工资不但具有消费性，而且同样具有生产性。

本文认为政府支出同时具有生产性和消费性的二重属性，这是一种理论上的抽象认识。同时，具体地看，每一项政府支出的生产性和消费性强弱是不同的。通常政府支出投建公共基础设施，并形成实物资本具有直接的、比较强的生产性；通常政府支出用于经济社会发展所必须的良好社会环境，这些支出具有间接的、比较弱的生产性。

政府准生产函数

政府并非企业，特别是没有追求利润最大化的内在动因，因此严格地讲政府并没有像企业那种典型的生产函数。但是，既然政府支出具有生产性，所以从理论上研究政府支出的生产性，也可以建立起一种类似于生产函数的分析工具，本文把它叫作政府准生产函数：

（1）

其中F表示具有直接性、生产性作用比较强的支出形成的实物资本，如基础设施供给；N表示不具有直接性、生产性作用比较弱的支出形成的公共社会资本，如良好的治理环境、人才环境等。α、β分别表示产出系数。在大多数发展中国家发展的初级阶段，因为公共基础设施更落后，所以都是α>β。a表示不同阶段政府公共支出发挥生产性作用的综合技术水平。

政府支出的生产性作用总是与一定的发展水平相适应。时间不同，基础设施所需规模就不同，要求社会资本的存量也不尽相同。因此，G、F、N都是时间的函数。（1）式可以写成：

（2）

对（2）式两边取对数，可得：

（3）

对（3）式两边用时间t求导，可得：

（4）

其中，而分别表示G、F、N的投入增长率。

为了简化分析，假定都为λ，为π，那么由（4）式可得：

π= （α+β）×λ （5）

地方政府融资平台演进分析

（一）地方融资平台发展历程

地方融资平台公司最能体现地方政府支出的生产性。它是指省、地市或者区县等不同层级的地方政府，依靠行政划拨、注入等不同方式设立一个法人实体，在财务上使之具备融资条件，并借助该法人实体向银行、资本市场等融资，进而将所获资金为实现地方政府的某一目的而使用。融资平台具体表现为各类资产经营公司或城投公司，一般被称为地方政府除财政之外的另一个“钱袋子”。地方融资平台从兴起到目前，经历了三个阶段。

第一个阶段是从20世纪80年代中后期到亚洲金融危机前。一般的研究认为，上海市人民政府为组织实施国务院国函（1986）94号文件而于1987年批准组建的上海久事公司是最早的地方融资平台。它是政府投融资体制改革和创新的产物。久事公司通过多渠道筹集外资，建设了多批重大项目，有效地缓解了地方政府的资金压力。然而，地方融资平台的真正兴起是在1994年分税制改革之后。分税制使得财权不断上收，事权下放，地方政府肩负发展的重担很“差钱”，政府性融资成为一项重要工作。一些直辖市、副省级城市开始出现投资公司、城投公司之类的融资平台。

第二阶段是从亚洲金融危机到国际金融危机。两次金融危机成了推动地方融资平台发展的重要外力。1998年，亚洲金融危机之后，各地成立了大量的城投公司、开投公司，突破《预算法》要求地方政府不能够发行债券并且需要保持财政平衡的限制，借助地方政府的担保或者行政划拨资源作抵押，向银行贷款建设基础设施，刺激经济增长。2008年，国际金融危机之后，特别随着中央4万亿的刺激，地方政府融资平台快速发展，进入“爆发期”。2008年上半年融资平台约为3000家，贷款余额约为1.7万亿。2010年末，融资平台数量约为1万家，同比增长233%以上；融资平台的贷款余额约为10万亿左右，同比增长约500%。endprint

第三阶段是进入后危机时代到现在。随着巨量的银行信贷资金涌入地方融资平台，融资平台存在种种问题开始引起人们的关注。2010年6月10日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则全面清理平台债务。从国家审计署公布的《2013年第24号公告》来看，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，其中融资平台公司举借的占45.67%，比2010年增加3227.34亿元，增长22.50%。地方融资平台的发展不可持续，已成为各界共识。在此共识之下，分类退出、市场化等已成为各地融资平台的转型之路。2011年以来，上述36个地方，经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”。同时，一些融资平台在结束历史使命之后，开始转战工商实体经济，或者从事房地产开发。

（二）地方融资平台演进逻辑

1.政府准生产函数规模报酬递增促进地方融资平台兴起。这一时期，基础设施十分匮乏，同样公共社会资本也比较紧缺，政府支出的生产性作用十分显著，政府准生产函数呈现出规模报酬递增。此时，α、β、的投入产出系数都比较大，α+β>1，所以（5）式可知π>λ。这一结论的意思就是，政府准生产函数如果处于规模报酬递增阶段，不变的投入增速，但公共资本产出会加速递增。或者说，要使公共资本达到一定的增长速度，F、N需要更高的投入增长率。这时，地方融资平台处于起步阶段。

2.政府准生产函数规模报酬不变使得地方融资平台保持规模。当投资拉动为主的快速增长期过后，经济社会发展对基础设施的需求明显减弱，相比之下公共社会资本仍然比较紧缺。政府支出的生产性作用没有之前那么明显，政府准生产函数到达规模报酬不变的拐点。此时，α变小，β仍然较大，但总体上α+β=1，所以（5）式可知π=λ。这一结论的意思就是，政府准生产函数如果处在规模报酬不变阶段，投入增速是多少，公共资本产出的增速就是多少。简言之，地方融资平台无需像从前一样大规模投建基础设施，政府支出的生产性作用保持在一定程度。

3.政府准生产函数规模报酬递减使得地方融资平台逐渐退出。在经济发展后期，各类基础设施都比较完善了，制度、社保都比较健全了，社会文明程度也不断提高。这时，大规模的公共支出只会挤出民间资本，造成比较明显的挤出效应。此时，政府支出的生产性作用明显减弱，政府准生产函数出现规模报酬递减的情况。此时，α、β都比较小，α+β<1，所以（5）式可知π<λ。这一结论的意思就是，政府准生产函数如果处在规模报酬递减阶段，投入减速，公共资本产出的减速更快。换言之，在此阶段，地方融资平台已基本完成历史任务，政府的生产性作用更多地体现在间接作用上。

结论

政府支出的生产性作用在地方融资平台身上体现无疑。因为，在经济社会发展的不同历史阶段，对政府支出的生产性作用的要求不同，因此在不同历史阶段，地方融资平台的作用是不一样的。地方融资平台的兴起、发展、转型都是一个历史过程。正如它们的兴起是发展的内在要求，它们的转型也是必然要求。并且，它们的转型方向是逐步与政府划清边界，朝真正的市场主体方向演进。

参考文献：

1.胡永刚，郭新强.内生性增长、政府生产性支出和居民消费[J].经济研究，2012（9）

2.邹恒甫.政府“生产性”投资不宜过大[EB/OL] http：//biz.cn.yahoo.com/041214/2/5gd7.html，2004.12

3.赵志耘，吕冰洋.政府生产性支出对资本-产出比的影响：基于中国的经验[J].经济研究，2005（11）

4.庄子银，邹薇.公共支出能否促进经济增长：中国的经验分析[J].管理世界，2003（7）

5.郭庆旺，贾俊雪.政府公共资本投资的长期经济增长效应[J].经济研究，2006（7）endprint