省际间对口支援政策与转移支付制度的互补效应研究

花中东+周理瑞

内容摘要：对口支援政策的实施有效地弥补了地方的财政缺口，缓解了由于我国转移支付制度的缺陷所带来的问题。同时，也在客观上促进了地方社会经济的发展，对口支援政策对转移支付制度的运行起到了有效的补充作用。但政策与制度的分工协作机制、统筹管理层次及长效评估体系等方面有待进一步完善，本文依据对口支援政策在实际运行中存在的问题，提出可行性的政策建议。

关键词：对口支援 转移支付 互补效应 政策建议

问题的提出

省际间对口援助是具有中国特色的一种横向财政转移支付形式。对口支援，即结对支援，是区域、行业乃至部门间开展合作和交流的有效形式，通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域、行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥（钟开斌，2011）。其本质上是一种地方政府间的横向转移支付形式。我国省际间对口援助形式主要包括市场化的双方面互惠互利的“对口援助”、常态下的一般意义的对口支援（我国先进省市对落后地区的对口支援）、特殊事件下的对口支援（三峡库区与汶川灾区等）。上述几种对口支援形式中，双方面互惠互利的“对口援助”形式以及常态下的单方面对口支援形式，主要基于市场内生因素，其运行机制较为复杂，涉及到历史原因、宗教和文化习俗以及自然环境等多方面因素，对它们的深入研究需要大量殷实的资料和数据。基于相关资料和数据获取的可行性、研究过程的严谨性以及文章篇幅等因素的影响，也同时为便于展开研究，本文对于对口支援政策实施的研究主要着力于特殊事件下的单方面的对口支援，即由于外生因素导致短时间内地区生产力受到极大破坏的地区和事件的问题研究。在这种情况下，对口支援不仅提供资金方面的有效援助，同时可以依据当地的具体情况有针对性的提供物资、人员、技术、教育、医疗以及就业等方面援助，所涉及的领域也非常广泛，能够在短期内恢复当地的生产能力，保障人民的基本民生需求等。这主要是一种单方面的援助行为，这种对口支援形式在我国过去存在过，现在也正在实施，将来还会是最主要的援助形式。因此为了有效地展开研究，本文以四川灾区为例进行分析。

我国省际间对口援助政策实施以来，无论是理论层面还是运行机制方面尚处于探索阶段，目前有限的相关文献中，刘铁（2010）分析了对口支援与分税制下财政均衡之间的关系，认为对口支援政策实施方案及过程均体现了财政均衡的理论；钟开斌（2011）通过对对口支援灾区的起源与形成进行研究表明，我国对口援助灾区政策在规模、内容、机制、投入和时间上都有了新的飞跃；宋耀辉、马慧兰（2012），赵明刚（2011）对我国对口支援政策的理论基础及运行模式进行了初步探讨等等。然而，由于资料和数据收集的可获得性，政策本身所涉及的行政性因素等，与对口支援政策相关的一些问题，很多学者并未给予关注，如：省际间对口支援政策实施的效果究竟如何？对口支援政策的实施能为转移支付制度的运行提供多大的互补效应？当前如何构建与社会主义市场经济体制相适应的对口支援政策实施体系？其政策实施过程中存在着哪些弱点，有多少可改进的空间，从而建设一套具有中国特色的有效的对口支援政策实施体系？面对未来的发展变化，对口支援又应当如何地去调整？等等。澄清对口支援的意义和作用是很有必要的，它能为将来的财政体制改革提供制度外的思路。

对口支援政策与转移支付制度的补充效应实证分析

我国目前解决地区间横向财政失衡主要是“纵向为主，横向为辅”。本文以四川灾区为例，选取四川灾区各地2007年财政收入和财政支出，推算出各地区财政自给率与人均GDP以及各地的财政缺口，以此为基础将两者进行对比（见表1和图1）。在此对财政自给比例与人均GDP进行回归分析，回归方程如下：

Y=0.0000265x-0.029，R2=0.7686

由上式可知，显著度相当明显，可知地方财政缺口跟当期的人均GDP存在着比较明显的回归关系。以上18个县市，地方每年的财政支出大约都在2-6个亿之间，财政支出在城市与城市之间的差距不是很大，但地方的年度财政收入却有着较大的差异。为此本文计算了它们之间的方差和变异系数，如表2所示。可见，财政收入之间的波动幅度很大，而财政支出则有明显的刚性，变异系数仅仅为0.51。

由以上分析可知，18个样本城市的地方财政支出具有一定刚性，而财政收入却受当地的人均GDP或当期的GDP影响较显著。由于各地区经济发展受自然条件、经济结构、社会历史人文因素的制约比较大，所以短期内指望通过地方GDP的发展来解决地方的财政问题几乎是不大可能的事情。1994年我国实行分税体制改革以来，地方政府的财权上移，而地方政府的事权却没有因此而减少。地方的公共设施支出并不因地方的财政收入少而减少，地区之间公共服务均等化的要求迫使各地方政府的年度支出存在支出刚性。

我国当前解决地区间财政支出缺口的方式主要是借助转移支付，但我国目前政府间转移支付制度所存在的问题也是客观的：首先，转移支付由中央财政加以统筹，覆盖面广，中央的财政收入受现有的税收体制的限制，其财政收入不能因地制宜，统筹兼顾不可能面面俱到，同时在支出上又要统筹地区差异，尤其是出于政治原因需要加大对少数民族地区的倾斜，虽说中央每年用于财政转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，但转移支付额依然难以弥合地方财政的缺口；其次是转移支付的结构不合理，制度不规范，均等化程度低，我国地区性差距较大，各地提供同样公共服务的支出成本各异，对各省所需财政支出数额缺乏一个比较明确的定额标准，对各个地区的转移支付额也缺乏系统科学的评估，尤其是我国省以下转移支付改革不到位，转移支付的资金不足量或过量的情形随处可以发生（曾军平，2000）；再次，中央对地方的存在着信息的不对称，由于纵向的转移支付层级多，转移支付资金层层下放，权威性的监督和管理机构运行机制尚不完善，难免会出现截留挪用等情况，直接影响到资金的使用效率。1999年后开始部门预算改革，强调要建立国库统一支付体系，随后部分省市实施了“省直管县”、“乡财县管”等措施，此类情况虽有好转，但依然严重，越是贫困的地区其财政体制改革越是滞后，监督部门也越是缺位；最后，政府的行政管理体制问题也较严重，事权界定模糊，事权与财权的关系也划分不清，对一些地区的专项拨款，往往没有清晰合理的制度性评审标准，经常受到人为因素的影响，“跑部钱进”现象时有发生，随意性很大。安体富、任强（2007）对1995 -2004年各地人均财政收入与支出的变异系数的数据研究表明：转移支付制度的实施反而使得地区间的财政支出能力呈现扩大的趋势。endprint

面对这样的困境，必须进一步完善转移支付制度，加大中央财政对地方政府的一般转移支付力度是未来政府解决公共服务均等化的重要举措之一。同时可以依据本国的具体国情，借鉴别国成功的经验，合理运用横向的财政转移支付作为纵向转移支付的补充，以调节地区间财政分配关系，也是世界各国成熟的分税制运行的财政体制的重要特征之一。它可以起到纵向转移支付所不能起到的作用，促进地区间的公共服务均等化和区域经济的协调稳定发展，有效地减轻纵向转移支付的压力，而我国特有的对口支援正是横向转移支付的最重要的形式之一。

再以四川灾区为例。在现行体制下，完全依靠中央的转移支付来弥合西部地区的财政缺口很显然是不现实的，从上文中可以整理出18个县市的财政缺口，如表3所示。从中可以看出，在平常的年份里，四川受灾各县市财政支出与收入所形成的财政缺口依然很大，受到突发事件影响后则更大。在转移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就显得很有必要了，而现行体制下的对口支援就是可行的补充形式之一，尤其在突发情况下更为重要。

为此本文整理了四川灾区18个样本县市对口援助的相关资料和数据，从实证的角度分析短期内对口支援政策实施的资金转移效应，如表4所示。从中可以看出，短期内各地间对口援助总额存在着一定的差异，可能在于一方面受各援助方本身经济实力水平参差不齐的限制；另一方面也考虑到各地区受灾的具体严重程度以及各地区的人口、受灾面积和社会经济发展基础等多方面因素的影响，如2007年青川县财政预算收入仅为1696万元。但从总体规模上看，基本稳定在2007年与2006年受灾前两年财政收入总和的十几倍，财政预算支出总和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于连续三年相对长期的对口援助实施效应分析，本文将受援地区的三年财政平均受援资金、人口（人均受援额）及与受援地区基年（2007年）的财政支出比考虑其中，可得表6所示结果。

由以上分析可知，无论从短期还是较长期，尽管对口援助各地区之间的财力存在着一定的波动性，支出的总额与支出比值，短期与较长期内都存在较大改进的空间，但不可否认的是对口支援政策的实施对减轻18个县市的财政缺口的负担起到了很好的效果：不仅保证了各受灾地区的财政支出水平，而且基本维持了各受灾地区间的财力均衡能力与地方基本公共服务的供给能力，并成功地弥合了转移支付制度运行中存在的问题，对转移支付制度的运行起到了有效的互补效应。

结论及政策建议

具有中国特色并带有横向转移支付性质的对口支援政策的实施，通过多年的演变与目标取向的不断调整与发展，有效地弥补了地方的财政缺口，维持了各地间的财力均衡能力，确保了各地区间的财政支出水平，成功地缓解了由于我国转移支付制度的缺陷所带来的问题。实证研究证明，对口支援政策的实施对转移支付制度的运行起到了有效的补充作用。

此外还需要说明的是，由于我国东部跟西部地区的经济差距受地理跟自然禀赋的影响较大，而一个省内部，尤其是西部地区，城市之间的差距并不是很大，所以本文的对口支援是指我国开创的一种特殊的经济支援方式，经济发达且财政富余的省份通过结对的形式对西部地区的贫穷落后地区或灾区进行的一种支援。实证检验证明这种制度存在优势，同时也存在着问题。为了能够更加有效地提高对口支援政策与转移支付制度的互补效应，本文提出相关政策建议：

（一）有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行

有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行，积极促成有力的财政互补效应。充分发挥与协调对口支援政策与转移支付制度在运行过程中的作用和关系，明确各自的角色，扬长避短，合力共进，以便更有效地促进地区间财政均衡和社会经济发展。相对对口支援政策而言，转移支付制度已形成较为成熟与科学的运行机制；同时对口支援政策所涉及的范围更加广泛，目标的针对性也更强，能够在短期有效地提高各地区公共服务的供给能力和人民的生活水平，但各地间由于缺乏合理的协调机制，对口援助的资金参差不齐，往往影响到受援各地区财政均衡水平，因而应将对口支援政策的实施与转移支付制度的运行有效地结合，合理协调中央转移支付与地区间对口援助的关系，实施有效的分工机制，明确各自的服务领域和空间，积极促使两者形成有力的财力互补作用，将对口援助与受援地区财政预算支出有效结合，将公共财政资金发挥出最大潜能。

（二）合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次

合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次，促进对口支援政策实施的制度化管理与科学化运行。由于对口支援政策在实施过程中，各自为政，缺乏一个科学的统筹标准，对具体的援助规模没有一个系统的规定，所投入的人力、物力及资金等都有较大的随意性。没有严格的组织管理高度，势必在对口支援的实施过程中缺乏科学化与制度化的运行机制，而且极易导致短期化行为。在提供具体公共服务时，由于缺少客观的定额标准和严格的审计监督体系，使得对口援助的公共资金的运用效率大打折扣，再加上各地区间缺乏统筹的管理，各地间的援助的财力水平差异较大，严重影响了财政均等化的实施效应。因此，应当把对口支援政策运行提高到高层组织制度化管理统筹层面上来，并实施相关专业人士及法规或者规章的全过程监督，使之逐步形成科学化的运行机制。并进一步将这种临时性的政策措施上升到法律层面，形成长效机制（刘铁，2010）。

（三）合理发挥外在的短期刺激作用并坚持保障内在的长期规划的协调性

支援方对受援地区的对口支援，短期内通过大量的公共投资和私人资本的投入，刺激了消费和就业的增长，保障和改善基本民生的同时，有效地促进了地方经济增长（花中东、刘忠义，2012），但要做到与地方经济“互惠互利”的长期协调发展，仅依靠支援方单方面的投入是不行的，归根结底取决于受援方内在的经济发展潜力、建立在市场机制运作下的“造血”机能的培育程度，主要表现为企业的竞争力、市场的生存能力。各地区间与此相关的内在的长期规划的协调性显然不足。因而对受援区的对口支援，不仅为资金、物资的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地区市场机制、不断完善法制建设和先进理念的文化建设等软件援助，使受援区“造血”机能的培育产生实际效益，能够参与国内、国际市场的竞争，真正实现促进地方社会经济协调发展的目的。

参考文献：

1.曾军平.政府间转移支付制度的财政平衡效应研究[J].经济研究，2000（6）

2.杨君昌，曾军平.关于城乡公共服务均等化问题的思考[J].上海财经大学学报，2008（3）

3.赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011（2）

4.刘铁.试论对口支援与分税制下财政均衡的关系[J].软科学，2010（6）

5.刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度的创新[J].财贸经济，2002（6）

6.陈秀山，张启春.转轨期间财政转移支付制度的区域均衡效应[J].中国人民大学学报，2003（4）

7.钟开斌.对口支援灾区：起源与形成[J].经济社会体制比较，2011（6）

8.国家民委政策研究室.国家民委民族政策文件选编（1979-1984）.中央民族出版社，1988

9.花中东.对口支援促进基本公共服务均等化效应分析[J].西安财经学院学报，2010（5）

10.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

11.严剑峰.横向均等化—财政转移支付数额分配的一种方法[J].财贸经济，2003（8）endprint

面对这样的困境，必须进一步完善转移支付制度，加大中央财政对地方政府的一般转移支付力度是未来政府解决公共服务均等化的重要举措之一。同时可以依据本国的具体国情，借鉴别国成功的经验，合理运用横向的财政转移支付作为纵向转移支付的补充，以调节地区间财政分配关系，也是世界各国成熟的分税制运行的财政体制的重要特征之一。它可以起到纵向转移支付所不能起到的作用，促进地区间的公共服务均等化和区域经济的协调稳定发展，有效地减轻纵向转移支付的压力，而我国特有的对口支援正是横向转移支付的最重要的形式之一。

再以四川灾区为例。在现行体制下，完全依靠中央的转移支付来弥合西部地区的财政缺口很显然是不现实的，从上文中可以整理出18个县市的财政缺口，如表3所示。从中可以看出，在平常的年份里，四川受灾各县市财政支出与收入所形成的财政缺口依然很大，受到突发事件影响后则更大。在转移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就显得很有必要了，而现行体制下的对口支援就是可行的补充形式之一，尤其在突发情况下更为重要。

为此本文整理了四川灾区18个样本县市对口援助的相关资料和数据，从实证的角度分析短期内对口支援政策实施的资金转移效应，如表4所示。从中可以看出，短期内各地间对口援助总额存在着一定的差异，可能在于一方面受各援助方本身经济实力水平参差不齐的限制；另一方面也考虑到各地区受灾的具体严重程度以及各地区的人口、受灾面积和社会经济发展基础等多方面因素的影响，如2007年青川县财政预算收入仅为1696万元。但从总体规模上看，基本稳定在2007年与2006年受灾前两年财政收入总和的十几倍，财政预算支出总和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于连续三年相对长期的对口援助实施效应分析，本文将受援地区的三年财政平均受援资金、人口（人均受援额）及与受援地区基年（2007年）的财政支出比考虑其中，可得表6所示结果。

由以上分析可知，无论从短期还是较长期，尽管对口援助各地区之间的财力存在着一定的波动性，支出的总额与支出比值，短期与较长期内都存在较大改进的空间，但不可否认的是对口支援政策的实施对减轻18个县市的财政缺口的负担起到了很好的效果：不仅保证了各受灾地区的财政支出水平，而且基本维持了各受灾地区间的财力均衡能力与地方基本公共服务的供给能力，并成功地弥合了转移支付制度运行中存在的问题，对转移支付制度的运行起到了有效的互补效应。

结论及政策建议

具有中国特色并带有横向转移支付性质的对口支援政策的实施，通过多年的演变与目标取向的不断调整与发展，有效地弥补了地方的财政缺口，维持了各地间的财力均衡能力，确保了各地区间的财政支出水平，成功地缓解了由于我国转移支付制度的缺陷所带来的问题。实证研究证明，对口支援政策的实施对转移支付制度的运行起到了有效的补充作用。

此外还需要说明的是，由于我国东部跟西部地区的经济差距受地理跟自然禀赋的影响较大，而一个省内部，尤其是西部地区，城市之间的差距并不是很大，所以本文的对口支援是指我国开创的一种特殊的经济支援方式，经济发达且财政富余的省份通过结对的形式对西部地区的贫穷落后地区或灾区进行的一种支援。实证检验证明这种制度存在优势，同时也存在着问题。为了能够更加有效地提高对口支援政策与转移支付制度的互补效应，本文提出相关政策建议：

（一）有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行

有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行，积极促成有力的财政互补效应。充分发挥与协调对口支援政策与转移支付制度在运行过程中的作用和关系，明确各自的角色，扬长避短，合力共进，以便更有效地促进地区间财政均衡和社会经济发展。相对对口支援政策而言，转移支付制度已形成较为成熟与科学的运行机制；同时对口支援政策所涉及的范围更加广泛，目标的针对性也更强，能够在短期有效地提高各地区公共服务的供给能力和人民的生活水平，但各地间由于缺乏合理的协调机制，对口援助的资金参差不齐，往往影响到受援各地区财政均衡水平，因而应将对口支援政策的实施与转移支付制度的运行有效地结合，合理协调中央转移支付与地区间对口援助的关系，实施有效的分工机制，明确各自的服务领域和空间，积极促使两者形成有力的财力互补作用，将对口援助与受援地区财政预算支出有效结合，将公共财政资金发挥出最大潜能。

（二）合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次

合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次，促进对口支援政策实施的制度化管理与科学化运行。由于对口支援政策在实施过程中，各自为政，缺乏一个科学的统筹标准，对具体的援助规模没有一个系统的规定，所投入的人力、物力及资金等都有较大的随意性。没有严格的组织管理高度，势必在对口支援的实施过程中缺乏科学化与制度化的运行机制，而且极易导致短期化行为。在提供具体公共服务时，由于缺少客观的定额标准和严格的审计监督体系，使得对口援助的公共资金的运用效率大打折扣，再加上各地区间缺乏统筹的管理，各地间的援助的财力水平差异较大，严重影响了财政均等化的实施效应。因此，应当把对口支援政策运行提高到高层组织制度化管理统筹层面上来，并实施相关专业人士及法规或者规章的全过程监督，使之逐步形成科学化的运行机制。并进一步将这种临时性的政策措施上升到法律层面，形成长效机制（刘铁，2010）。

（三）合理发挥外在的短期刺激作用并坚持保障内在的长期规划的协调性

支援方对受援地区的对口支援，短期内通过大量的公共投资和私人资本的投入，刺激了消费和就业的增长，保障和改善基本民生的同时，有效地促进了地方经济增长（花中东、刘忠义，2012），但要做到与地方经济“互惠互利”的长期协调发展，仅依靠支援方单方面的投入是不行的，归根结底取决于受援方内在的经济发展潜力、建立在市场机制运作下的“造血”机能的培育程度，主要表现为企业的竞争力、市场的生存能力。各地区间与此相关的内在的长期规划的协调性显然不足。因而对受援区的对口支援，不仅为资金、物资的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地区市场机制、不断完善法制建设和先进理念的文化建设等软件援助，使受援区“造血”机能的培育产生实际效益，能够参与国内、国际市场的竞争，真正实现促进地方社会经济协调发展的目的。

参考文献：

1.曾军平.政府间转移支付制度的财政平衡效应研究[J].经济研究，2000（6）

2.杨君昌，曾军平.关于城乡公共服务均等化问题的思考[J].上海财经大学学报，2008（3）

3.赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011（2）

4.刘铁.试论对口支援与分税制下财政均衡的关系[J].软科学，2010（6）

5.刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度的创新[J].财贸经济，2002（6）

6.陈秀山，张启春.转轨期间财政转移支付制度的区域均衡效应[J].中国人民大学学报，2003（4）

7.钟开斌.对口支援灾区：起源与形成[J].经济社会体制比较，2011（6）

8.国家民委政策研究室.国家民委民族政策文件选编（1979-1984）.中央民族出版社，1988

9.花中东.对口支援促进基本公共服务均等化效应分析[J].西安财经学院学报，2010（5）

10.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

11.严剑峰.横向均等化—财政转移支付数额分配的一种方法[J].财贸经济，2003（8）endprint

面对这样的困境，必须进一步完善转移支付制度，加大中央财政对地方政府的一般转移支付力度是未来政府解决公共服务均等化的重要举措之一。同时可以依据本国的具体国情，借鉴别国成功的经验，合理运用横向的财政转移支付作为纵向转移支付的补充，以调节地区间财政分配关系，也是世界各国成熟的分税制运行的财政体制的重要特征之一。它可以起到纵向转移支付所不能起到的作用，促进地区间的公共服务均等化和区域经济的协调稳定发展，有效地减轻纵向转移支付的压力，而我国特有的对口支援正是横向转移支付的最重要的形式之一。

再以四川灾区为例。在现行体制下，完全依靠中央的转移支付来弥合西部地区的财政缺口很显然是不现实的，从上文中可以整理出18个县市的财政缺口，如表3所示。从中可以看出，在平常的年份里，四川受灾各县市财政支出与收入所形成的财政缺口依然很大，受到突发事件影响后则更大。在转移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就显得很有必要了，而现行体制下的对口支援就是可行的补充形式之一，尤其在突发情况下更为重要。

为此本文整理了四川灾区18个样本县市对口援助的相关资料和数据，从实证的角度分析短期内对口支援政策实施的资金转移效应，如表4所示。从中可以看出，短期内各地间对口援助总额存在着一定的差异，可能在于一方面受各援助方本身经济实力水平参差不齐的限制；另一方面也考虑到各地区受灾的具体严重程度以及各地区的人口、受灾面积和社会经济发展基础等多方面因素的影响，如2007年青川县财政预算收入仅为1696万元。但从总体规模上看，基本稳定在2007年与2006年受灾前两年财政收入总和的十几倍，财政预算支出总和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于连续三年相对长期的对口援助实施效应分析，本文将受援地区的三年财政平均受援资金、人口（人均受援额）及与受援地区基年（2007年）的财政支出比考虑其中，可得表6所示结果。

由以上分析可知，无论从短期还是较长期，尽管对口援助各地区之间的财力存在着一定的波动性，支出的总额与支出比值，短期与较长期内都存在较大改进的空间，但不可否认的是对口支援政策的实施对减轻18个县市的财政缺口的负担起到了很好的效果：不仅保证了各受灾地区的财政支出水平，而且基本维持了各受灾地区间的财力均衡能力与地方基本公共服务的供给能力，并成功地弥合了转移支付制度运行中存在的问题，对转移支付制度的运行起到了有效的互补效应。

结论及政策建议

具有中国特色并带有横向转移支付性质的对口支援政策的实施，通过多年的演变与目标取向的不断调整与发展，有效地弥补了地方的财政缺口，维持了各地间的财力均衡能力，确保了各地区间的财政支出水平，成功地缓解了由于我国转移支付制度的缺陷所带来的问题。实证研究证明，对口支援政策的实施对转移支付制度的运行起到了有效的补充作用。

此外还需要说明的是，由于我国东部跟西部地区的经济差距受地理跟自然禀赋的影响较大，而一个省内部，尤其是西部地区，城市之间的差距并不是很大，所以本文的对口支援是指我国开创的一种特殊的经济支援方式，经济发达且财政富余的省份通过结对的形式对西部地区的贫穷落后地区或灾区进行的一种支援。实证检验证明这种制度存在优势，同时也存在着问题。为了能够更加有效地提高对口支援政策与转移支付制度的互补效应，本文提出相关政策建议：

（一）有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行

有效协调地区间对口支援政策与中央转移支付制度的分工协作与运行，积极促成有力的财政互补效应。充分发挥与协调对口支援政策与转移支付制度在运行过程中的作用和关系，明确各自的角色，扬长避短，合力共进，以便更有效地促进地区间财政均衡和社会经济发展。相对对口支援政策而言，转移支付制度已形成较为成熟与科学的运行机制；同时对口支援政策所涉及的范围更加广泛，目标的针对性也更强，能够在短期有效地提高各地区公共服务的供给能力和人民的生活水平，但各地间由于缺乏合理的协调机制，对口援助的资金参差不齐，往往影响到受援各地区财政均衡水平，因而应将对口支援政策的实施与转移支付制度的运行有效地结合，合理协调中央转移支付与地区间对口援助的关系，实施有效的分工机制，明确各自的服务领域和空间，积极促使两者形成有力的财力互补作用，将对口援助与受援地区财政预算支出有效结合，将公共财政资金发挥出最大潜能。

（二）合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次

合理提高对口支援政策实施的统筹管理的组织层次，促进对口支援政策实施的制度化管理与科学化运行。由于对口支援政策在实施过程中，各自为政，缺乏一个科学的统筹标准，对具体的援助规模没有一个系统的规定，所投入的人力、物力及资金等都有较大的随意性。没有严格的组织管理高度，势必在对口支援的实施过程中缺乏科学化与制度化的运行机制，而且极易导致短期化行为。在提供具体公共服务时，由于缺少客观的定额标准和严格的审计监督体系，使得对口援助的公共资金的运用效率大打折扣，再加上各地区间缺乏统筹的管理，各地间的援助的财力水平差异较大，严重影响了财政均等化的实施效应。因此，应当把对口支援政策运行提高到高层组织制度化管理统筹层面上来，并实施相关专业人士及法规或者规章的全过程监督，使之逐步形成科学化的运行机制。并进一步将这种临时性的政策措施上升到法律层面，形成长效机制（刘铁，2010）。

（三）合理发挥外在的短期刺激作用并坚持保障内在的长期规划的协调性

支援方对受援地区的对口支援，短期内通过大量的公共投资和私人资本的投入，刺激了消费和就业的增长，保障和改善基本民生的同时，有效地促进了地方经济增长（花中东、刘忠义，2012），但要做到与地方经济“互惠互利”的长期协调发展，仅依靠支援方单方面的投入是不行的，归根结底取决于受援方内在的经济发展潜力、建立在市场机制运作下的“造血”机能的培育程度，主要表现为企业的竞争力、市场的生存能力。各地区间与此相关的内在的长期规划的协调性显然不足。因而对受援区的对口支援，不仅为资金、物资的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地区市场机制、不断完善法制建设和先进理念的文化建设等软件援助，使受援区“造血”机能的培育产生实际效益，能够参与国内、国际市场的竞争，真正实现促进地方社会经济协调发展的目的。

参考文献：

1.曾军平.政府间转移支付制度的财政平衡效应研究[J].经济研究，2000（6）

2.杨君昌，曾军平.关于城乡公共服务均等化问题的思考[J].上海财经大学学报，2008（3）

3.赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011（2）

4.刘铁.试论对口支援与分税制下财政均衡的关系[J].软科学，2010（6）

5.刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度的创新[J].财贸经济，2002（6）

6.陈秀山，张启春.转轨期间财政转移支付制度的区域均衡效应[J].中国人民大学学报，2003（4）

7.钟开斌.对口支援灾区：起源与形成[J].经济社会体制比较，2011（6）

8.国家民委政策研究室.国家民委民族政策文件选编（1979-1984）.中央民族出版社，1988

9.花中东.对口支援促进基本公共服务均等化效应分析[J].西安财经学院学报，2010（5）

10.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

11.严剑峰.横向均等化—财政转移支付数额分配的一种方法[J].财贸经济，2003（8）endprint