建立和完善城市间协调发展机制研究

汪阳红

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“建立和完善跨区域城市发展协调机制”，这是针对我国城镇化过程中，城市间联系越来越密切的城市密集区域，如何应对日趋激烈的全球化竞争和日益复杂的区域性公共问题提出的重要任务。

一、我国城市间协调发展机制的特征

（一）城市政府间合作机制逐步建立

改革开放初期，我国针对经济区域曾经建立过一些区域组织，如淮海经济区、辽宁中部城市群及上海经济区规划办公室等，那时的区域组织带有明显的计划经济色彩，因此一些组织随着政府职能的调整，也逐渐名存实亡或者撤销。进入二十一世纪以来，随着城市间经济联系的加强，城市间合作发展的愿望加强，城市间的各类合作协调发展机制不断建立起来。尽管在不同区域，如长三角、珠三角和京津冀等城市群区域，城市间协调发展的机制各有不同，但总的来看，政府发挥着重要的主导作用，同时政府间网络化的多层治理结构初显。在中央或省级政府层面主要通过编制一系列区域规划或政策引导区域内不同地方政府，从宏观层面考虑各城市发展问题，促进区域整体利益最大化，实现多赢发展目标。省级层面上对省内城市间的合作提出工作要求，如珠三角城市群针对内部广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈、湖南省对长株潭城市群提出了编制规划，加强合作的任务要求。在城市地方政府层面，主要通过城市政府间的自主合作，推动城市间开展合作。如长三角建立了“长江三角洲城市群协调会市长联席会议”，成员已扩展了30个城市。在发达的城市群区域内，网络化的地方政府多层治理结构发挥着重要作用，如长三角城市群，既有30个城市间的合作，也有以杭州、南京等为中心的经济圈内部的合作，还有沪杭、宁沪等城市之间的合作。珠三角城市群既有九个城市间的合作，也有广佛肇、深莞惠、珠中江经济圈内部的合作，还有广佛、广肇、深莞、莞惠等城市间的合作。

（二）区域合作治理方式多样

不同类型区域根据自身发展所处阶段的需要，探索和实施了丰富多彩的合作治理方式，各类正式、非正式组织机构，合作规划，区域性合作平台，城市间政府协议等层出不穷，对城市间合作治理发挥了促进作用。第一，成立城市间合作机构。城市间合作的开展一般都有一个组织领导机构，尽管名称不同，但都有类似的职能，这些名称包括“高层领导联席会”、“城市地方政府联合会”、“城市联盟”等，如长三角城市协调会、长株潭党政领导联席会、厦漳泉城市联盟等等，主要通过召开联席会议、制定政府间合作协议、共同编制各类规划和实施计划、开展合作论坛等方式，形成合作共识、达成若干合作协议、编制专题合作规划等等。第二，编制综合性和专项性区域规划。区域合作中最重要的合作工作就是编制城市间的合作规划，这些规划有的由国家审批，也有的由省级政府审批，还有的由城市政府联合审批，如广东省广佛肇和深莞惠经济圈规划就由合作的三方城市联合审批。第三，搭建各类合作平台。如区域信息平台、区域招商平台，成立专家咨询委员会等等。第四，签订各类合作协议。如长三角城市群各市签订了《长江三角洲地区城市合作协议》，珠江三角洲城市群的广佛肇、深莞惠、珠中江经济圈至2012年分别签署了65项、46项、50项合作协议，在交通、产业、环保、科技、教育、文化、卫生、体育、警务、食品监督等领域加强全方位合作。

（三）合作实施保障有所进展

地方政府间合作的各类事项如何有效实施是决定区域合作成效的关键，目前一些地方在规划实施、资金保障、生态补偿机制等方面进行了一些探索。在规划实施方面，2008年湖南省人大常委会审议通过了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，《条例》从立法宗旨、区域规划的法律地位、实施的事权划分、区域规划的编制和调整、具有区域性影响的建设项目的管理、空间管治、法律责任等方面进行了系统的规定，明确了《长株潭城市群区域规划》是长株潭城市群协调发展的综合性规划，长株潭城市群区域内的各项建设，应当符合长株潭城市群区域规划，界定了省市各级各部门的职责和基本工作程序，有力地提高长株潭城市群开发建设水平。广东省2011年出台了《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要〉督查办法》、《珠江三角洲区域一体化评价工作方案》等制度。广东省建立了推进珠江三角洲区域一体化的评价方法，提出了包括基础设施一体化、产业布局一体化、基本公共服务一体化、环境保护一体化、城乡规划一体化、体制机制一体化六大类，共19项一级指标、60项二级指标的评价指标体系和评价办法，分别对珠三角中的广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈开展评价，对促进城市群发展具有积极意义。2012年长三角城市群三省一市设立了“长三角合作与发展共同促进基金”，并制定了“长三角合作与发展共同促进基金管理办法（试行）”，为长三角区域城市合作提供了资金保障。

二、我国城市间协调发展机制存在的主要问题

（一）多元主体协调机制尚未形成

目前我国以政府为主导的城市间合作机制已有雏形，但多主体参与的治理模式发展缓慢，各类企业及社会组织主体还远远没有参与到城市间合作中来。在发达的市场经济国家，多元主体参与的区域治理模式已经成为解决大量区域性公共问题的基本模式，如美国南加州区域规划委员会是南加州的一个区域性的组织，在其区域经济发展规划中，有大部分的篇幅，谈的是具体的各个行业协会在区域经济发展中的作用；日本的国土开发研究院在都市圈国土规划中承担了大量规划协调工作。与国外相比，我国社会组织发展的数量、质量和作用等方面还有很大的差距，区域性的社会组织就更加发展滞后。许多行业协会仍带有强烈的政府色彩，在推进区域间行业发展、企业合作等方面作用有限。

（二）涉及城际利益协调的保障措施有待加强

尽管城市间已经发展起来了许多合作组织，但多数城市间组织机构比较松散，形成的合作事项难以得到实质性的推动。城市间自发形成的合作组织，多靠地方领导人推动，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空，尤其是对于跨省城市密集区域，城市间的协调机制还不健全。城市间合作治理方式主要停留在各种会议制度与单项合作机制上，一般采取集体磋商的形式，关系城市间利益冲突、激励和约束、财政分担和资金管理、监督检查等制度化机制欠缺。针对城市间开展合作的专门性法律法规缺失，我国宪法和地方组织法中关于如何处理政府间关系，地方政府在府际合作中的权利、责任等方面的内容都没有涉及。城市间合作开展的许多规划，由于缺乏法律效力，约束性不强，难以发挥应有的作用。endprint

（三）深层次合作受行政区利益驱动较难深入

实践来看，城市间合作受市场和政府两股力量的推动，取得了一定的成效。从政府来看，以珠三角城市群为例，广东省的强力推动，对城市间的协调发展发挥了一定的作用；从市场来看，随着核心城市要素成本的上升和城市竞争发展的压力，城市发展不得不寻求城际合作。但是受我国现行财税体制和政绩考核机制影响，总体上看，城际合作的层次还比较浅，一些依靠市场本来就可以合作的领域，如旅游合作在城际合作中推动就比较容易，而关乎到城市财政税收利益方面的合作事项就很难推动，如广东省制定了《珠江三角洲产业布局一体化规划（2009—2020年）》，但从规划具体内容看，对产业布局并没有提出明确的布局导向，实践中各城市还是按照自己的想法争相发展税高利大产业。因此，建立和完善城市间发展机制的根本前提是必须健全城市间有序竞争的财税体制、政绩考核机制和干部任用制，将城市政府从过多参与产业决策和干预市场的经营性政府转变为真正为居民服务的服务型政府，消除制约各种生产要素在城市间自由流动的障碍，促进城市间公平竞争。

三、建立和完善我国城市间协调发展机制

（一）发挥多元主体的作用

在城市合作中各类治理主体拥有不同的功能和作用，他们之间构成了一种多元治理的体系。中央政府对全国性公共产品和服务能够达到规模效应，并共同分享成本，同时，对地方政府的合作治理进行协调和指导。地方政府则承担着更多的为地方提供公共服务的职能。跨区域的治理主体是通过各种模式的选择，采取协议、项目合作等方式，共同解决区域面临的公共问题。企业、社会组织则在城市合作治理中代表着众多公民的利益，通过公民参与，直接反映公民的基本要求。我国未来城市间的治理机制要改变传统的自上而下的治理模式，向自下而上与自上而下相结合转变，建立起城市间紧密联系的合作网络，形成包含由各级政府、企业和社会组织等共同构成的治理网络。

发挥上层政府的有效指导和协调。在城际合作治理中，加强政府，尤其是中央或省级政府对区域发展的指导和协调必不可少，中央政府的作用主要包括：一是要加快推进全国或区域统一大市场的建设，消除制约区域间要素自由流动的障碍，促进各类要素在城市间顺畅流动；二是加强中央或省级层面协调机构建设，对于一些跨省区、跨地市的区域，由于所涉及的城市行政级别不同、各城市制定相关政策和法律的权限不同，在一些重大问题上无法取得一致的情况下，必须要有上层机构予以协调；三是对城市间合作治理行为出台有关指导原则或实施办法，完善城市间合作治理评价、监督、协调等机制；四是鼓励社会组织和企业积极参与区域治理活动；五是加强空间管制，对不同层级政府需要编制的空间管制规划提出要求，严格划定生态和农业保护区域界限，规划重大交通、通信、水利、电力基础设施以及城镇空间布局，理顺不同类型空间规划的关系。

对于具体的区域而言，应该遵循“区别性组合”逻辑，现实生活中不存在一种完美的模式，能够解决区域发展中的所有问题。在需要上层政府指导的区域，上层政府要充分发挥协调作用，协调城市间发展利益冲突，在城市间合作愿望强烈，上层政府不需要更多干预的区域，应鼓励积极发挥地方政府的主动性。同时，由上而下、由下而上以及多元主体、不同空间尺度的区域治理模式可以相互配合和协调。不同区域所选择的治理方式可以是正式制度，也可以是非正式制度，其到底选择什么模式，取决于每个区域发展的需要和可能。

（二）不断丰富合作治理方式

设立区域共同发展基金。由于区域内部存在发展不平衡，而且市场力量不足以消弥甚至会强化这种不平衡。因此区域不同城市之间能否达成一个具有约束力的、自动实施的协议，保证“合作博弈”能够重复，关键在于能否调动不同主体的积极性。设立区域共同发展基金有利于解决区域面临的生态环境保护、水资源利用、跨区域公共设施建设和区域发展不平衡等问题。区域共同发展基金可以有不同的来源渠道，根据不同的合作组织特点，分别由中央、省级及城市政府分担。

搭建各类合作平台。一是设立协商论坛。政府与企业、社会组织等通过设立协商论坛，针对具有多元利害关系的议题与事务进行意见交流与讨论协商。二是建立公共信息平台，促进城市间公共信息的公开、透明。三是稳定联席会议制度，运用正式或非正式的形式，开展城市间人员交流，增进区域内公共部门间行政人员的直接联系，促进提升合作共识。

开展多种咨询和服务购买。针对区域发展中的重大问题，采取常设或临时设立的灵活方式，聘请专业人员或管理团队，协助开展政策咨询、行动策划、提升公共部门服务能力、解决特定问题，待特定问题解决之后，相应的管理团队可以解散。成立以专家学者为主体的咨询委员会，对重大规划及有关事项提供咨询。丰富区域性公共产品的供给方式，通过公共部门与私人部门或社会组织签订公共服务协议，提供多元化的服务。

（三）完善城际关系协调的法律法规

由于政府间签订的协议及其执行细则没有相关的法律加以约束与保护，导致政府间协议缺乏约束力，使得其在促进城际合作、约束政府机会主义方面的作用有限，签订的一系列合作协议难以得到有效的贯彻与执行，城际合作有些流于形式。完善的法律法规是实现政府间有序竞争与良好合作的重要保障，加强政府间关系调整的法律制度建设，要以国家相关区域协调发展法律法规为基础，明确政府间竞争和合作的主要内容、权利与责任、解决冲突的方式与利益补偿机制。为保证区域合作的权威性与连续性，对已经成形的或正在形成中的区域法规给予法律上的确认，对区域公共事务合作治理机构的产生、职责、权限、运行机制等予以规范。加快对政府组织法的修订，增加对区域经济发展中政府间关系制度安排的相关规定。

（四）鼓励发展区域性社会组织

进一步打破条块分割体制，逐步完善区域性社会组织的法律地位，对区域性社会组织的产生、职责、权限、运行机制等予以规范和指导。积极向区域性社会组织开放更多的公共资源和领域，采取灵活多样的模式，促进区域性社会组织承接政府转移职能，建立对社会组织的资助机制，包括由上层政府给予相应的财政支持。支持区域内具有产业、产品和市场优势的企业和地方性行业协会组成区域性的行业协会，共同规范区域市场秩序和市场行为准则，推进行业内和企业间的各项交流与合作，制订行业生产标准，开展资格认证和质量检测等；政府主管部门要主动沟通，发挥区域行业协会的作用，并赋予行业协会一定的管理职权。在涉及区域重大环境保护、资源利用、公共服务供给、产业布局等问题方面，鼓励各类区域性社会组织广泛参与论证、宣传、协调等工作，促进多方合作事项顺利实施。endprint